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23
2012
Finanças públicas e gestão pública // Infraestrutura e petróleo

Por que é tão elevada a carga tributária sobre os serviços de saneamento básico?

Author Por     Comments 2 Comentários    Publicado em 23/01/2012

Texto publicado neste site (Quais os efeitos de uma tributação mal planejada?) analisa o impacto negativo sobre o bem-estar da sociedade causado por tributos excessivos ou mal desenhados, em desconformidade com as prescrições da teoria econômica. Um exemplo de distorção tributária foi apresentado em outro texto, que discute a baixa tributação imposta à produção de petróleo (Por que o governo tributa cada vez menos a produção de petróleo enquanto tributa cada vez mais os demais setores da economia?). Mostra-se ali que é baixa e decrescente a tributação sobre um setor que deveria pagar mais impostos, por ser gerador de altos lucros (baixo custo de produção e alto preço de venda final) e ser baseado em uma riqueza natural de propriedade do Estado. No presente texto mostraremos uma situação inversa: a tributação excessiva do setor de saneamento que, de acordo com a teoria econômica, deveria receber dinheiro do governo (ser subsidiado) em vez de pagar impostos.

Em primeiro lugar, vamos analisar porque o saneamento deve ser subsidiado. Trata-se de uma atividade que gera externalidades para a sociedade (sobre o conceito de externalidade, ver neste site Por que o governo deve interferir na economia?). Ou seja, os benefícios gerados pelo saneamento vão além daqueles auferidos pela família servida pelo esgoto ou pela água tratada. Estudo da Fundação Getúlio Vargas estima as seguintes externalidades positivas que decorreriam da universalização do saneamento básico no Brasil:[1]

  • redução de 25% no número de internações e de 65% na mortalidade decorrentes de infecções gastrintestinais;
  • diferença de 30% no aproveitamento escolar entre crianças que têm e não têm acesso a saneamento básico;
  • economia de R$ 42 milhões ao ano apenas com as internações que seriam evitadas, não se computando nesse valor as economias decorrentes da redução de aquisição de medicamentos e das despesas para ir e retornar à consulta médica;
  • economia das empresas de R$ 309 milhões por ano em horas de trabalho pagas mas não trabalhadas, em função da redução, em 19%, da probabilidade de um trabalhador se afastar do trabalho em decorrência de infecções gastrintestinais;
  • aumento da produtividade do trabalhador que passa a ter acesso a residência com coleta de esgoto, em média, de 13,3%, gerando aumento real da massa de salários da economia de 3,8% (equivalente a R$ 41,5 bilhões);
  • redução das desigualdades regionais, visto que a carência de saneamento e suas consequências negativas são mais intensas nas regiões Norte e Nordeste. Os índices de internações per capita por infecções gastrintestinais nas Regiões Norte e Nordeste são 6,3 e 5,2 vezes maiores que na Região Sudeste, respectivamente;
  • criação de 120 mil novos postos de trabalho no setor turismo, gerando um aumento de R$ 1,9 bilhão no PIB do setor e uma massa de salários da ordem de R$ 935 milhões, sendo mais da metade desses empregos na Região Nordeste;
  • valorização média de 18% dos imóveis que passarem a contar com acesso à rede de saneamento;
  • aumento da arrecadação de IPTU e ITBI, decorrente da valorização imobiliária, da ordem de R$ 465 milhões por ano.

Uma atividade geradora de tantas externalidades positivas deve ser incentivada pelo governo, por meio de baixa tributação e transferência de subsídios.

No Brasil, a importância de subsidiar o saneamento é ainda maior devido à baixa cobertura desse serviço. De acordo com Oliveira, Scazufca e Marcato[2]: “somente 44% da população brasileira têm acesso à rede de esgotamento sanitário e 78,6% têm acesso à  água tratada. Do total do esgoto gerado, apenas 29,4% é tratado”. Para suprir esse déficit de atendimento, as empresas do setor precisam estar capitalizadas para investir na expansão de suas redes.

Porém, quando analisamos a tributação imposta ao setor, percebemos que ela é alta e crescente, desestimulando a expansão do saneamento. O Gráfico 1 compara os tributos pagos pelos prestadores de serviços de saneamento e os recursos não onerosos por eles recebidos de fontes governamentais para realizar investimentos. Tais recursos equivaleriam aos subsídios recebidos pelo setor. O que se observa é que, até 2002, o montante de tributos pagos era aproximadamente igual ao montante de subsídios recebidos. A partir de 2003 a arrecadação de impostos federais no setor de saneamento cresceu com força, acumulando alta de 188% de 2002 a 2008, já descontada a inflação. Em valores, foram recolhidos R$ 3,3 bilhões em 2008 e R$ 1,2 bilhão em 2002. Já os subsídios ao setor (apesar dos esforços do PAC para acelerar os investimentos em saneamento) não cresceram na mesma proporção e, em 2008, a diferença entre tributos e subsídios superou os R$ 2 bilhões.

Gráfico 1 – Tributos pagos e recursos não onerosos para investimentos recebidos pelas prestadoras de serviço de saneamento (R$ milhões)

A principal causa desse aumento de carga tributária (líquida dos subsídios) suportada pelo setor de saneamento foi a mudança do regime de incidência da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social – COFINS e da Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público – PIS/PASEP[3], efetivadas em 2002 e em 2003.

O objetivo desta mudança foi a transição da tributação de um regime cumulativo para um regime não cumulativo de tributação. Vale dizer: a nova legislação passou a permitir que os tributos embutidos nos preços dos insumos adquiridos por uma pessoa jurídica pudessem ser descontados do tributo a pagar. Assim, por exemplo, uma montadora de automóveis pode descontar da COFINS e PIS/PASEP devidos o montante desses tributos que foi pago pelos seus fornecedores de autopeças, de energia elétrica ou de máquinas e equipamentos.

Tal modificação, se adotada isoladamente, deveria reduzir o montante arrecadado de COFINS e PIS/PASEP. Porém, para evitar a queda de arrecadação, o Governo Federal introduziu uma segunda modificação: a elevação das alíquotas dos tributos. A alíquota básica da COFINS passou de 3% para 7,6%, e a do PIS/PASEP, de 0,65% para 1,65%[4].

O efeito final dessas modificações sobre cada setor da economia depende de dois fatores:

a)      a quantidade de créditos que cada empresa dispõe para descontar do imposto a pagar;

b)      os detalhes da legislação, que definem quais créditos podem, efetivamente, ser descontados.

Com relação ao item (a), o novo regime beneficia setores como o de fabricação de automóveis, que representa o final de uma longa cadeia de fornecedores, em que os créditos tributários acumulados ao longo da cadeia de suprimentos podem ser suficientes para compensar a elevação de alíquotas dos impostos. Já nos setores que não acumulam créditos a serem descontados, o efeito do aumento da alíquota tende a prevalecer, elevando-se o montante dos impostos a pagar.

Com relação ao item (b), é preciso considerar que as regras para desconto de créditos são bastante complexas e detalhadas, excluindo vários tipos de despesas do rol de geradores de crédito a descontar. Assim, levam vantagem as empresas cuja estrutura de custos tem alto percentual de despesas aceitas para dedução de impostos.

O setor de saneamento parece ter sido prejudicado pelos dois fatores. Em primeiro lugar, porque sua cadeia de produção é curta, não acumulando créditos a descontar. Em segundo lugar, porque seus custos operacionais são majoritariamente concentrados em despesa de pessoal; despesa essa que não gera crédito para desconto no pagamento de PIS/COFINS.

O principal insumo do saneamento, a água, não é comprada de fornecedores, e sim adquirida mediante outorga[5]. Não há, portanto, créditos tributários acumulados na aquisição do principal insumo. O custo de aquisição de produtos químicos e da energia elétrica usados no tratamento da água é passível de desconto da base de tributação, mas representam apenas 21% do custo de produção (4% para produtos químicos e 17% para energia elétrica).

O setor tem altos custos de investimento em rede de distribuição de água,  coleta e tratamento de esgoto, e a legislação impõe restrições aos créditos de depreciação e amortização do ativo imobilizado.

O aumento de tributação, decorrente da elevação de PIS/PASEP e COFINS evidenciado nos Gráficos 1 e 2 foi capaz de afetar fortemente a capacidade de investimentos das prestadoras de serviço de saneamento. O Gráfico 2 mostra que em 2001, antes da mudança tributária, as despesas fiscais ou tributárias que compõem a despesa de exploração equivaliam a 24% do que se gastava com investimentos. Em 2008 esse percentual já havia chegado a 39%, tendo atingido um pico de 47% em 2007.

Se forem considerados os demais tributos, não incluídos no cálculo de despesa de exploração (tais como Imposto de Renda e CSLL) a relação entre despesa tributária e investimentos chegaria, em 2008, a 59%[6].

Para uma atividade tão dependente de investimento em instalações de armazenamento, distribuição e tratamento, a descapitalização provocada pelo aumento da carga tributária é um fator extremamente limitante da capacidade de crescimento.

Gráfico 2 – Relação entre as despesas fiscais ou tributárias incluídas na despesa de exploração e os investimentos totais das prestadoras de serviço de saneamento

O resultado dessa distorção tributária é que o País levará mais tempo para universalizar os serviços de saneamento, precisando lidar com as consequências negativas dessa carência. Para universalizar o consumo de água e esgoto, serão necessários pesados investimentos. A estimativa do governo aponta a necessidade de investimentos de R$ 15 bilhões por ano. Em 2008, último ano para o qual há informações disponíveis, o investimento total das empresas de saneamento foi de apenas R$ 5,6 bilhões. Ou seja, pouco mais de 1/3 do montante necessário.

Para ler mais sobre o tema:

FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS (2010) Benefícios econômicos da expansão do saneamento brasileiro. Instituto Trata Brasil, junho de 2010.

LCA Consultores. “Proposta de Agenda 2011-2014 para o Setor de Água e Esgoto no Brasil”. Mimeo. 2011. Texto acessível no endereço: http://www.abdib.org.br/arquivos_comite//prop_agenda_saneam.pdf

Turolla, F.A. e Ohira, T.H. A economia do saneamento básico. III Ciclo de Debates do Grupo de Estudos de Economia Industrial, Tecnologia e Trabalho. PUC- USP. Mimeo.

Oliveira, G., Scazufca, P. e Marcato, F.S. (2011) Cenários e condições para a universalização do saneamento no Brasil. Informações FIPE. Fundação Instituto de Pesquisa Econômica, nº 364, janeiro de 2011.

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[1] FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS (2010) Benefícios econômicos da expansão do saneamento brasileiro. Instituto Trata Brasil, junho de 2010.

[2] Oliveira, G., Scazufca, P. e Marcato, F.S. (2011) Cenários e condições para a universalização do saneamento no Brasil. Informações FIPE. Fundação Instituto de Pesquisa Econômica, nº 364, janeiro de 2011.

[3] Leis nº 10.637/2002 e nº 10.833/2003.

[4]Lei nº 10.637/2002 art. 2º e Lei nº 10.833/2003 art. 2º

[5]Lei 9.433/1997

[6] Fonte: SNIS.

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Sobre o Autor:

Raul Velloso, Marcos Mendes e Paulo Springer

1) Doutor em economia. 2) Doutor em economia. Editor de Brasil, Economia e Governo. 3) Doutor em economia. Editor de Brasil, Economia e Governo

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2 Comentários Comentar

  • Ricardo Araujo 10/02/2012 às 16:33

    Prezados Senhores:

    Li com atenção o artigo publicado pelos senhores – com a contribuição certamente importante do economista Raul Velloso – na edição de 27 de janeiro do jornal Valor Econômico. Não tenho qualquer reparo à argumentação apresentada; antes, ela é correta e oportuna.
    Como se trata de discutir a mobilização de recursos necessária a uma vigorosa expansão da oferta de serviços de saneamento, gostaria de acrescentar alguns outros aspectos, não exatamente fiscais, que representam problemas que concorrem para um cenário de dificuldades:
    – A busca da universalização dos serviços, tanto de abastecimento de água quanto de esgotamento sanitário, impõe a necessidade de expansão dos sistemas de água em áreas periféricas novas e de ampliação dos sistemas de coleta e de tratamento de esgotos. Esta expansão, dadas as suas características, exige grandes investimentos em construção e operação, mas os retornos tarifários são desproporcionalmente baixos. Por que isso acontece? Em primeiro lugar, porque, ressalvadas diferenças regionais não exatamente desprezíveis, falta expandir redes de abastecimento de água e de coleta de esgotos principalmente em dois tipos de territórios urbanos: nas novas periferias metropolitanas e em cidades de população inferior a 10 mil habitantes. No primeiro caso, a população a ser incorporada à cobertura dos serviços apresenta consumo médio baixo e renda média igualmente reduzida; com frequência, reside em loteamentos de natureza irregular e em favelas, exigindo, nestes casos, intervenções das prefeituras para a regularização física e legal dos assentamentos. No segundo caso, há uma questão de escala e também de renda média baixa. Nas duas situações, as arrecadações tarifárias decorrentes encontram-se, em geral, abaixo dos custos de investimento e mesmo de operação das prestadoras dos serviços. Assim, são expansões fortemente subsidiadas pela companhia operadora. Por outro lado, ainda há muito a fazer, como todos sabemos, quanto ao tratamento de esgotos (incluídas as tubulações e elevatórias necessárias ao transporte dos esgotos coletados às estações de tratamento). Embora avanços relativamente importantes tenham sido obtidos, isto ocorreu em grande medida pela via dos recursos próprios e/ou obtidos na forma de financiamentos – houve aporte baixo de recursos de ordem fiscal, não onerosos. Quanto a isso, dois comentários: em países desenvolvidos, com áreas urbanas muito mais organizadas que as nossas e com rendas familiares médias maiores, as transferências fiscais foram um instrumento importante para o avanço desta infraestrutura; no Brasil, dada a estrutura tarifária habitualmente adotada, estas obras – e seus respectivos custos de operação – implicam grande aumento de despesas e nenhuma receita. Não obstante, é clara uma imensa pressão social para que estes investimentos sejam feitos em prazo curto, numa espécie de “queima” de etapas históricas. Voltando novamente aos países desenvolvidos, a sua cobertura dos serviços de saneamento tem levado várias e várias décadas para se completar – quando se completou -, resultando em um período de tempo bastante longo que não parece, no nosso caso, por maior que seja o paradoxo, algo politicamente realista.
    – As empresas operadoras enfrentam uma perda de clientes nas faixas mais altas de consumo (sobretudo industriais), subsidiadores dos investimentos de expansão dos sistemas para as populações de renda mais baixa. Desde o Planasa, a estrutura tarifária (inclusive de prestadores municipais dos serviços) estabelece que consumos mais elevados pagam proporcionalmente muito mais; a escalada da tarifa, pelo consumo, é geométrica, e não aritmética. O conceito, não isento de contradições, mas engenhoso e de fácil operacionalização, leva a que consumidores maiores subsidiem consumidores menores. Usuários de baixa renda tendem a apresentar consumos médios reduzidos, o que os transforma em subsidiados. Na outra ponta, os maiores consumidores seriam os subsidiadores. Além disso, as tarifas industriais e comerciais são mais elevadas que as residenciais. Todavia, deseconomias dos grandes centros urbanos e a necessidade de agudo gerenciamento de custos por parte das empresas, sobretudo industriais, têm levado à transferência de plantas produtivas para áreas menos congestionadas (ainda que a alta gerência permaneça metropolitana), onde frequentemente dispõem de fontes próprias para o abastecimento de água.
    – As prestadoras de serviços devem se defrontar, cada vez mais, com necessidades importantes de substituição de equipamentos e manutenção de grandes, médias e pequenas estruturas: há um inexorável envelhecimento dos sistemas, tanto de água quanto de esgotos. Uma vez que boa parte destas estruturas foi implantada nas últimas três décadas, mas com apreciável concentração delas entre 1970 e 1990, impõem-se gastos de reposição que antes não pressionavam os custos ao nível que mais e mais vai se tornando necessário.
    – As expansões dos sistemas de água dependem, nas grandes metrópoles (mas não apenas nelas), da busca por mananciais novos, os quais se situam, invariavelmente, em locais mais distantes. Com isso, ampliam-se os ônus de investimentos e de operação, elevando-se o custo médio por metro cúbico de água produzido. Além disso, a expansão das malhas urbanas leva a pressões sobre os mananciais situados em bacias hidrográficas mais próximas, acarretando problemas por vezes agudos de qualidade na água armazenada em represas ou captada diretamente nos rios e ribeirões. Na melhor das hipóteses, este fato provoca um aumento dos custos de tratamento da água, antes de sua adução e distribuição à população; no pior cenário, corre-se o risco de perda do manancial, e a sua conseqüente substituição por outro recurso hídrico situado em bacia mais distante. Ainda outro ponto a destacar: existe uma tendência a exigências cada vez mais rigorosas das áreas da saúde e do meio ambiente quanto ao padrão de qualidade das águas nas represas (antes do tratamento) e das águas, já tratadas, distribuídas à população. Em quaisquer dos casos, ampliam-se os custos operacionais.
    – Há uma crescente e poderosa influência do que se poderia chamar de um “ambiente de regulação” do setor – apesar das suas características institucionais fragmentárias, fragmentação esta que decorre do fato das concessões serem basicamente municipais, e não centralizadas na União ou nos Estados. Hoje, os novos contratos de concessão (contratos de programa, nos termos da Lei Federal de 2007), das empresas prestadoras estaduais com os municípios, já são efetivamente bilaterais, com regras claras de tarifas, de investimentos, de qualidade e de quantidade de serviços. No Estado de São Paulo, nas áreas de concessão da Sabesp, cresce a importância da Arsesp, agência reguladora dos serviços de energia e saneamento e com atuação pró-ativa. Mas o ambiente de regulação vai mais além, constituído por diferentes esferas e organizações de controle da atividade pública e privada. Podem ser destacadas, no âmbito do Executivo ou do Judiciário: as legislações e os órgãos de licenciamento e fiscalização ambiental; a defesa dos direitos do consumidor; a ação dos sistemas de gerenciamento dos recursos hídricos, da União e dos estados; a atuação do Ministério Público. Na esfera da sociedade civil, é crescente a importância de organizações ambientalistas e de defesa dos direitos do consumidor, dentre outras. Este ambiente regulatório novo é radicalmente diferente daquele de duas décadas atrás; observo, a propósito, que ele não exerce uma pressão apenas sobre os investimentos – a pressão vai além, sobre a qualidade dos serviços prestados (eficiência, regularidade, modicidade tarifária, cortesia no atendimento, etc.). Ressalvados os enormes méritos do controle social e da qualidade ampliada da prestação dos serviços, o fato é que as pressões de custos e de responsabilidades de médio e longo prazo das prestadoras de serviços, particularmente das maiores dentre elas, também se ampliam.
    Todos estes fatores indicam, para o setor de saneamento, uma tendência ao que chamo de “receitas estacionárias e custos crescentes”. Assim, o aperto fiscal, tema do artigo dos senhores, complica grandemente o que já seria um cenário difícil.
    Naturalmente, sempre alguém poderá replicar que todas estas empresas e organizações prestadoras de serviços, usualmente públicas, bem merecem uma situação nova e exigente, que requeira melhor gerenciamento de suas atividades, forte controle de custos, etc. Mas há um limite mesmo para a melhor gestão microeconômica. O risco é que as demandas se avolumem desproporcionalmente quanto aos meios disponíveis para o seu atendimento. Neste caso, as formas de superar os problemas escapam da esfera dos prestadores de serviços e tornam-se, ou devem se tornar, tema da agenda pública estratégica.

  • Faz sentido impor tributação tão elevada sobre o consumo de energia elétrica? | Brasil, economia e governo 27/02/2012 às 09:57

    […] ao longo dos anos (para uma análise do aumento do PIS/PASEP e COFINS, ver neste site o texto Por que é tão elevada a carga tributária sobre os serviços de saneamento básico?). Em terceiro lugar aparece uma miríade de “encargos setoriais” (para uma análise desses […]

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