Pensões por morte: por que é preciso alterar?

1. Introdução

A pensão por morte (PPM) é o benefício a que têm direito os dependentes do segurado da Previdência Social que vier a falecer. Tal benefício foi substancialmente alterado pela Medida Provisória (MP) nº 664, de 2014. Anteriormente à edição da MP, o problema das pensões já havia sido apresentado nesse blog, bem como a necessidade de  sua inclusão em um ajuste fiscal neste ano.

O marco legal anterior à MP nº 664/2014 trazia algumas regras e incentivos negativos que faziam com que esse benefício onerasse pesadamente os cofres públicos:

• não exigência de carência ou tempo mínimo de casamento;
• reposição de 100% do valor do benefício de aposentadoria, independentemente do número de beneficiários que dividem a pensão;
• possibilidade de acúmulo da pensão com uma aposentadoria ou com salário decorrente de trabalho ativo, mantendo seu valor inalterado; e
• manutenção do valor da pensão para viúvas ou viúvos jovens.

Como a pensão por morte era caracterizada como um benefício com poucos requisitos para sua concessão, poucas restrições quanto à sua manutenção ou acumulação e com regras de cálculo de valor mais brandas, sem nenhum redutor em relação ao salário de benefício, ela se tornou um dos principais benefícios pagos pela Previdência Social. Em dezembro de 2013, representava um quarto dos gastos com benefícios do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), caminhando para chegar a casa dos R$ 100 bilhões de reais por ano.

Gráfico 1 – Participação no valor total dos benefícios emitidos do RGPS em dezembro de 2013

Essa grande participação das pensões nos gastos da Previdência, que por sua vez é o maior componente do gasto público primário do Brasil, se torna especialmente relevante em 2015, quando o país corre risco de perder o grau de investimento após o rebaixamento de sua  nota de crédito, com consequências significativas para a economia do país e os gastos do governo. Avalia-se que a medida pode contribuir para melhora de credibilidade da política fiscal.

Outro fator que indica a necessidade de mudança da pensão por morte é que, com o aumento da longevidade da população brasileira, o impacto desse benefício nas contas previdenciárias passe a ser maior. Segundo Ansiliero, Costanzi e Pereira (2014)¹, a duração média da PPM atingiu 16,2 anos em 2011, sendo que a despesa com o pagamento das pensões por morte, no âmbito do Governo Federal, representava 1,1 % do PIB em 1997 e, em 2013, esse percentual já estava em 1,8% do PIB² (quando somados os sistemas previdenciários estaduais e municipais, essa cifra supera os 3% do PIB, como mostrado no Gráfico 2, abaixo). De acordo com a exposição de motivos da MP, a participação de idosos na população total deverá crescer de atuais 11% para 34% nas próximas décadas.

Cabe ressaltar ainda que, em comparação com as normas de concessão de pensões no resto do mundo, o Brasil apresentava, antes da MP, condições e regras bem mais generosas que as verificadas em outros países. O Gráfico 2 abaixo evidencia que, quando se leva em conta a comparação internacional, os gastos do país com pensões são altos para o seu atual estágio demográfico (razão de dependência³).

Gráfico 2 – Gastos com pensões e razão de dependência

 

2. A MP nº 664/2014

A MP nº664/2014 alterou as condições de elegibilidade para as pensões por morte, e também o valor a ser recebido como pensão (fórmula de cálculo e tempo de duração). As mudanças são as mesmas para o RGPS e para o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), com a exceção da fórmula de cálculo do benefício, que será detalhada adiante.

Em relação às condições de elegibilidade, a pensão por morte passou a exigir período contributivo mínimo (carência) de dois anos, ressalvados casos especiais. Outra alteração referente à elegibilidade foi o estabelecimento da exigência de um período mínimo de casamento ou união, também de dois anos (salvo a ocorrência de eventos específicos).

No que tange ao valor a ser recebido, a Medida Provisória institui fórmula de cálculo: a reposição varia de 50% a 100% do benefício do falecido, dependendo da quantidade de dependentes,. A reposição será de 50%, somados 10% para cada dependente, até o máximo de 100% – respeitados o piso constitucional para pensões de um salário mínimo, de R$ 788, e também o teto dos benefícios do RGPS, de R$ 4.663,75.

Entretanto, cumpre ressaltar que, ao contrário das outras mudanças, a fórmula de cálculo do benefício atinge apenas os segurados do RGPS e os servidores da União que ingressaram no serviço público após fevereiro de 2013. Nesse sentido, a MP aprofunda as diferenças existentes entre o regime de previdência dos trabalhadores do setor privado e o regime dos servidores públicos da União, sendo este último mais benevolente no cálculo das pensões por morte.

Para o contingente restante de servidores públicos civis da União, o cálculo do valor do benefício permaneceu de acordo com as mudanças promovidas pela Segunda Reforma da Previdência (Emenda Constitucional nº 41, de 2003). Desde então, as pensões já haviam perdido a paridade com a remuneração dos servidores e há um redutor para as pensões de 30% sobre o valor que exceder o teto do RGPS, em todos os casos. Por fim, com a criação do regime de previdência complementar, no caso dos servidores de que ingressaram no serviço público a partir de 2013, as pensões estão limitadas ao teto do RGPS⁵.

Com a MP nº 664/2014, mudou-se também o tempo de duração do benefício, de acordo com a idade do(a) pensionista. A pensão permanece sendo vitalícia apenas para os pensionistas que possuem expectativa de sobrevida de 35 anos ou menos (ou para os casos de invalidez após o casamento ou união). A menor duração será de três anos, para os pensionistas com expectativa de sobrevida maior que 55 anos. Para os casos intermediários, o tempo de duração da pensão será tanto maior quanto menor for a expectativa de sobrevida, conforme o Quadro 1 a seguir, extraído do texto da MP:

Quadro 1 – Tempo de duração da pensão de acordo com a expectativa de sobrevida do pensionista

Conforme a Tábua de Mortalidade (IBGE) vigente quando da publicação da Medida Provisória, a duração da pensão se relacionaria com a idade do cônjuge, companheiro ou companheira da seguinte forma:

Quadro 2 – Tempo de duração da pensão de acordo com a idade do pensionista

O Quadro 3 a seguir resume as mudanças trazidas pela MP nº 664/2014:

As mudanças também afetam o auxílio-reclusão, que é devido nas mesmas condições da pensão por morte⁶.

Por fim, a MP acaba com a possibilidade de recebimento de pensão por morte nos casos em que o pensionista é condenado por crime que tenha causado a morte do segurado. Não houve mudanças das regras em relação ao acúmulo de pensão por morte e aposentadoria, nem em relação à contração de novo casamento ou união do pensionista – que são comuns em outros países.

Cumpre observar que as alterações promovidas foram necessárias para dar maior equilíbrio atuarial ao benefício da pensão por morte, corrigindo distorções que em muitos casos incentivavam a adoção de comportamentos oportunistas de parte dos segurados, gerando despesas exageradas aos cofres públicos. Tais distorções permitiam que parte dos segurados programassem (como com “casamentos de fachada”) o recebimento da pensão (seleção adversa), que é, por definição, um benefício de risco, como o auxílio-doença e a aposentadoria por invalidez. Em tese, o recebimento desses benefícios não é programado, ao contrário da aposentadoria por idade ou por tempo de contribuição, por exemplo.

 

3. Comparação internacional

As novas regras da MP convergem para as práticas adotadas pelo mundo. O Quadro 4 sumariza a situação existente nos países da América do Sul e do G20, contemplando, portanto, tanto países desenvolvidos quanto países emergentes, incluindo latino-americanos e asiáticos.

Assim, observa-se que tanto países europeus (ricos) quanto países da América Latina (com renda e perfil demográfico mais parecido do brasileiro) optam por regras como as instituídas pela MP nº 664/2014 – o que pode ser um indicativo de insustentabilidade das regras anteriores. Já as economias emergentes da Ásia, como as que integram o grupo dos BRICS, sequer possuem algo parecido com um sistema de pensões por morte.

Quadro 4 – Regras de pensões por morte – América do Sul, G20 e Brasil⁷

Ansiliero, Costanzi e Pereira (2014), analisando as regras de 132 países, constatam que 87% possuem regra de carência (tempo mínimo de contribuição), 86% estabelecem requisitos para cônjuges e 82% limitam a taxa de reposição para a família, como os dispositivos da MP.

 

4. Considerações finais: pensões e desigualdade de renda

Cabe observar alguns pontos em relação à visão de que as novas regras para pensões levam à desproteção da parcela mais desfavorecida da população. Em que pese a noção de solidariedade que existe na seguridade social, o valor médio das pensões por morte concedidas em 2012 no meio urbano foi de R$1.132⁸, acima mesmo das aposentadorias por idade (R$ 860) e por invalidez (R$ 1.086) e bem acima dos valores de benefícios assistenciais direcionados a grupos como idosos pobres (R$ 622) e gestantes pobres (R$ 32)⁹.

Embora esse valor não seja alto em termos absolutos, de acordo com o IBGE, um brasileiro com esse rendimento per capita (não considerando acúmulo com outras rendas ou a existência de dependentes), faria parte da metade mais rica da população em idade ativa¹⁰. Esse não é um traço exclusivo das pensões por morte, mas dos benefícios da Previdência Social como um todo: segundo o IPEA (2012), a Previdência, na forma em que se molda atualmente, é uma fonte de concentração de renda no Brasil, responsável por 18% da desigualdade do país¹¹.

______________

¹ ANSILIERO, G; COSTANZI, R. N.; PEREIRA, E. S. A Pensão por Morte no Âmbito do Regime Geral de Previdência Social: tendências e perspectivas. Planejamento e políticas públicas, Brasília, n. 42, jan-jun, 2014.

² Exposição de motivos da MP nº 664/2014.

³ Definida pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) como o peso da população considerada inativa (0 a 14 anos e 65 anos e mais de idade) sobre a população potencialmente ativa (15 a 64 anos de idade).

⁴ ROCHA, R.; CAETANO, M. O sistema previdenciário brasileiro: uma avaliação de desempenho comparada. Brasília: Ipea, 2008. (Texto para discussão 1331).

⁵ Valores acima deste teto serão pagos pela própria previdência complementar e não pela União. A duração do benefício depende da expectativa de sobrevida do segurado (no caso do Executivo e do Legislativo) ou do beneficiário (Judiciário). O valor do benefício depende do saldo das contribuições do segurado. Assim, o valor da pensão será tanto maior quanto maior for o tempo e os valores das contribuições, e tende a ser também tanto maior quanto maior for o tempo de casamento. Tais regras estão disciplinadas no art. 23 dos regulamentos da Funpresp-Exe (abrange os planos ExecPrev e LegisPrev) e Funpresp-Jud.

⁶ Art. 80 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, que dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e dá outras providências.

⁷ O objetivo neste texto foi a construção de um quadro sucinto e resumido, mas existem diversas regras diferentes e mesmo casos de múltiplos regimes em um só país. Mais detalhes estão disponíveis em: www.ssa.gov/policy/docs/progdesc/ssptw

⁸ Cálculos baseados no Anuário Estatístico da Previdência Social – 2012.

⁹ Respectivamente, o Benefício de Prestação Continuada e o benefício variável do Bolsa Família (valores de 2012).

¹⁰ Segundo a Síntese de Indicadores 2012, baseada na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad), metade da população em idade ativa possuía rendimento médio inferior a R$ 1.020 naquele ano.

¹¹ IPEA (2012). A Década Inclusiva (2002-2011): Desigualdade, Pobreza e Políticas de Renda. Comunicados do IPEA n. 155.

 

(Este texto é baseado no trabalho “Análise da MP nº 664, de 2014: Alterações na Pensão por Morte e no Auxílio-Doença”. O estudo integral consta do Boletim do Legislativo nº 21 do Núcleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa do Senado, disponível no seguinte link: http://www.senado.gov.br/estudos)

 

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