A partilha interestadual do FPM é constitucional?

1. Históricos e Objetivos

O Fundo de Participação dos Municípios (FPM) está previsto no art. 159, I, b e d, da Constituição Federal. Esses dispositivos estipulam que 23,5% da arrecadação do IR e IPI seja destinada ao fundo em questão. No nível infraconstitucional, a Lei 5.172/1966 (Código Tributário Nacional – CTN), o Decreto-Lei 1.881/1981 e a Lei Complementar 91/1997 determinam que os recursos do FPM sejam assim repartidos:

a) FPM – Capital: 10% para os municípios das capitais dos estados, distribuídos conforme o coeficiente de participação obtido a partir do produto dos fatores representativos da população e do inverso da renda per capita de cada estado;

b) FPM – Interior: 86,4% para os demais municípios, distribuídos conforme o coeficiente de participação ditado pela quantidade de habitantes de cada município;

c) Reserva do FPM: 3,6% para os municípios interioranos mais populosos, distribuídos conforme os critérios do FPM – Capital.

Em 2008, com base em dados de 2007, os universos contemplados por cada fundo foram os seguintes:

a) FPM – Capital: 27 capitais e 44,2 milhões de habitantes (24% do total);

b) FPM – Interior: 5.536 municípios e 139,8 milhões de habitantes (76% do total);

c) Reserva do FPM: 147 municípios e 45,2 milhões de habitantes (24,5% do total).

A exemplo de outros fundos voltados para o desenvolvimento regional, o FPM tem como objetivo promover o equilíbrio socioeconômico entre os entes subnacionais.¹ Essa declaração pode ser decomposta em dois níveis, articulados por duas palavras-chave:

a)promover (objetivo intermediário): ser dinâmico (ou seja, variar ao longo do tempo conforme as mudanças na realidade local);

b)equilíbrio (objetivo final): beneficiar os entes menos desenvolvidos.

No caso do objetivo final, o FPM – Capital e a Reserva do FPM claramente beneficiam os municípios com mais população e menos renda, em que pesem as distorções geradas pelos pisos e tetos usados na fixação dos coeficientes individuais de participação. O FPM – Interior, entretanto, como ressaltado pelo Tribunal de Contas União (TCU) privilegia os municípios menores, devido ao pressuposto de que município pequeno é município pobre. Mas este pressuposto é equivocado, pois existem tanto municípios pequenos pobres quanto municípios pequenos ricos … (Relatório do Acórdão de Plenário 1.120/2009). Consequentemente, este é um primeiro foco de tensão na análise da constitucionalidade do FPM. Basta notar que os coeficientes per capita do FPM – Interior declinam à medida que aumenta o tamanho da população, havendo picos a cada mudança de faixa populacional.

Em termos per capita, as diferenças observadas são dramáticas. A razão entre os coeficientes por habitante de Borá e Guarulhos, por exemplo, é igual a 230,63. Como ambos integram o Estado de São Paulo, é imediata a conclusão de que o FPM – Interior destina, por habitante, 230,63 vezes mais recursos para o primeiro do que para o segundo. Essa diferença é apenas parcialmente compensada pela Reserva do FPM. Se os beneficiários da aludida reserva fossem excluídos da presente análise (ou seja, se os municípios com mais de 142.633 habitantes não fossem considerados), a maior diferença entre coeficientes per capita ainda seria de cerca de trinta vezes.²

Ademais, os picos observados na distribuição do FPM – Interior têm sido uma permanente fonte de reclamações, pois a perda de um único habitante nas revisões anuais do tamanho da população pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística pode gerar quedas expressivas nos montantes recebidos. E, como se isso não bastasse, podem estar estimulando o uso, pelos governos municipais, de estratégias de manipulação dos levantamentos populacionais. Monastério (2013), por exemplo, ao analisar os dados do censo demográfico de 2010 para 3.565 prefeituras, estima que 192 municípios parecem ter sido classificados erroneamente, provocando distorções de cerca de R$ 200 milhões anuais no rateio do FPM – Interior (o que equivale a uma distorção de 0,46% em relação ao montante rateado naquele ano)³.

A discussão anterior também vale para o objetivo intermediário. No caso do FPM – Capital e da Reserva do FPM, tem-se que os coeficientes individuais de participação mudam conforme o tamanho da população e o PIB per capita. Portanto, os coeficientes se ajustam às mudanças observadas na realidade socioeconômica. Em relação ao FPM – Interior, todavia, a análise precisa ser desdobrada em dois níveis: o intraestadual e o interestadual. No âmbito do primeiro, os coeficientes efetivamente mudam conforme o tamanho da população, em que pesem as distorções geradas pelos pisos e tetos usados. É no âmbito do segundo que aparece o aspecto mais problemático do rateio em questão, analisado a seguir.

2. Partilha Interestadual

Como assinalado, os coeficientes atribuídos aos municípios interioranos estão estruturados em degraus e não crescem na mesma proporção do tamanho da população. Dessa forma, é vantajoso para um município com, p. ex., 10.188 habitantes, ao qual cabe um coeficiente 0,6, dividir-se em duas prefeituras, às quais caberiam o mesmo coeficiente. Tudo o mais constante, um simples rearranjo administrativo permitiria dobrar o aporte de recursos do FPM para uma dada população.⁴ Os dois quadros que seguem ilustram o fenômeno estudado. O primeiro contém o cenário base: dois estados (A e B) com dois municípios (A1, A2, B1 e B2) com 30.564 habitantes, aos quais cabem o coeficiente 1,4. Dessa forma, cada ente recebe 25% do montante.

Quadro 1: Cenário Base

O segundo mostra o que ocorre quando o estado B transforma os seus dois municípios em seis (B1.1 a B1.3 e B2.1 a B2.3), todos com 10.188 habitantes. Os seus coeficientes diminuem para 0,6, mas o seu somatório passa de 2,8 para 3,6. De modo agregado, os aportes para esses últimos aumentam 12,5%, em prejuízo de A1 e A2, cujo estado não perseguiu estratégia semelhante.

Quadro 2: Efeito emancipação

Essa situação representaria um evidente estímulo para a fragmentação dos municípios brasileiros. E foi o que aconteceu com a promulgação da Constituição de 1988, que delegou inteiramente às assembleias estaduais a competência para criar novas prefeituras. A combinação do novo comando constitucional com os degraus do rateio do FPM resultou, no primeiro instante, em uma expressiva transferência de recursos para os estados mais agressivos na criação de novos municípios. Somente em 1989 houve 222 emancipações⁵ – um acréscimo de 5% em relação às 4.424 prefeituras preexistentes. Os que mais recorreram à essa estratégia foram RS, GO, CE, PA, MT e ES. Ao mesmo tempo, AC, AL, MA, PB, PE, RR, SE e SP, que não promoveram emancipações, e outros entes menos agressivos no uso da estratégia em comento tiveram, proporcionalmente, reduções nos aportes para os seus municípios.

Foi nesse contexto que o Congresso Nacional aprovou a Lei Complementar 62/1989, que estabelece normas sobre o cálculo, a entrega e o controle das liberações dos recursos dos Fundos de Participação e dá outras providências. Provisoriamente,

novas perdas foram evitadas congelando-se, até que lei específica fosse editada, os coeficientes individuais de participação (vide art. 3º). Adicionalmente, de maneira permanente, introduziu-se, no parágrafo único do art. 5º, previsão para que, no caso de criação de novo município, o TCU revise os coeficientes individuais de participação dos demais municípios do mesmo estado, com redução proporcional das suas parcelas. Em outras palavras, atrelou-se o somatório, por estado, dos coeficientes do FPM – Interior aos coeficientes fixados no exercício de 1989 no intuito de evitar que a criação de novos municípios por uma assembleia legislativa afetasse as cotas-parte de entes de outros estados. Isso está consubstanciado na Resolução do TCU 242/1990, cujo Anexo II fixa o percentual a ser destinado aos municípios interioranos de cada estado.

Como continuaram ocorrendo emancipações,⁶ municípios em tudo similares passaram a receber do FPM – Interior montantes diferentes por não pertencerem ao mesmo estado, incorrendo em desvantagem os entes pertencentes aos estados mais agressivos. Com isso, o FPM – Interior deixou de refletir as variações populacionais em nível estadual. Retomando a simulação anterior, suponha-se que a população de A permaneça constante, enquanto a de B passe de 60.128 para 61.134 habitantes, igualmente divididos entre B1 e B2. Assim, os coeficientes dos dois últimos passariam de 1,4 para 1,6:

Quadro 3: Efeito População

Neste caso, os aportes para A1 e A2 cairiam 6,7%, enquanto aqueles para B1 e B2 subiriam na mesma medida – variações decorrentes de diferenças nos padrões demográficos dos dois conjuntos de municípios em vez de uma estratégia deliberada de obtenção de recursos públicos adicionais por qualquer governo estadual. É razoável que este efeito fosse

efetivamente captado pelo rateio do FPM – Interior. Como alertado, entretanto, não é o que acontece, pois o dispositivo legal pertinente não permite diferenciar o efeito emancipação do efeito população.

O resultado é uma enorme distorção entre os somatórios observados e aqueles requeridos legalmente. Enquanto o somatório pernambucano em 2008 precisou, por exemplo, aumentar 11% para alcançar o patamar observado em 1990, o roraimense precisou diminuir 53%, com impacto equivalente sobre os coeficientes individuais de participação nas duas situações. O próximo quadro mostra os coeficientes efetivos de três municípios com populações semelhantes. Embora a todos caiba, teoricamente, o coeficiente 1,4, os municípios de Pernambuco recebem, na prática, 2,4 vezes mais que o de Roraima:

Quadro 4: Diferenças nos coeficientes interestaduais

É uma situação incompatível com o nosso ordenamento constitucional, uma vez que a Carta Magna estabelece que os fundos regionais de desenvolvimento devem ser pautados por critérios dinâmicos, como atestado pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em relação ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal. Como salientado pelo Ministro Gilmar Mendes, deve haver a possibilidade de revisões periódicas dos coeficientes envolvidos, de modo a se avaliar criticamente se os até então adotados ainda estão em consonância com a realidade econômica dos entes federativos e se a política empregada na distribuição dos recursos produziu o efeito desejado.

Conclusão

Um questionamento da constitucionalidade do FPM restrito ao teor do parágrafo único do art. 5º da Lei Complementar 62/1989 (ou seja, que tratasse apenas do objetivo intermediário desse fundo) poderia suscitar uma intervenção pontual da parte do STF, diferentemente do que aconteceu com o FPE. Declarada a nulidade do dispositivo em questão, o rateio do fundo poderia prosseguir normalmente, pois as suas regras gerais não seriam afetadas. Apenas a partilha interestadual precisaria ser redimensionada, com ganhos e perdas variando de +110,8%, no caso de Roraima, a
–10,3%, no caso de Pernambuco.

O redimensionamento requerido implicaria incorporar ao rateio do FPM – Interior tanto as mudanças demográficas como as emancipações municipais ocorridas após 1989. Com isso, as prefeituras de dezesseis estados ganhariam, enquanto as de catorze perderiam. No entanto, ainda que esse ônus inicial fosse julgado aceitável, haveria a questão das futuras emancipações. Como a norma federal requerida pela EMC 15/1996 permanece pendente, as assembleias legislativas acham-se impedidas de criar novos municípios. Isso, porém, pode mudar, reabrindo a possibilidade de uma competição viciosa entre os governos estaduais por recursos públicos escassos.

O questionamento da constitucionalidade do FPM poderia, contudo, ganhar contornos dramáticos caso tivesse como alvo o objetivo final desse fundo. Como ressaltado pelo TCU, o tratamento preferencial dado pelo FPM – Interior aos municípios pouco populosos pode não estar sintonizado com a busca do equilíbrio entre os entes subnacionais, como requerido pela Carta Magna. Se esse argumento fosse acolhido pelo STF, toda a partilha precisaria ser redefinida.⁷

_____________

¹Conforme o art. 161, II, da Constituição Federal.

² O Município de Parnaíba é o mais populoso entre aqueles que não participam do rateio da Reserva do FPM.

³Não foram considerados os aportes em favor do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação.

⁴Se cada município tivesse exatamente a metade da população original, os recursos públicos disponíveis para cada habitante, isoladamente, dobraria.

⁵Não computados os 79 municípios do novo Estado do Tocantins, que integravam o Estado de Goiás.

⁶Até a edição das Emendas Constitucionais (EMCs) 15/1996 e 57/2008.

⁷Vide Rocha (2013, p. 26) para uma análise preliminar dos problemas envolvidos.

Bibliografia

MONASTERIO, Leonardo (2013). O FPM e a Estranha Distribuição da População dos Pequenos Municípios Brasileiros. Brasília : Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, Texto para Discussão 1.818 (disponível em: http://tinyurl.com/c22gldd).

ROCHA, C. Alexandre A. (2013). O FPM é Constitucional? Brasília : Consultoria Legislativa do Senado Federal, Texto para Discussão 124 (disponível em: http://tinyurl.com/bmwzomm).

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