Para Implementar a Análise de Impacto Regulatório (AIR)

Por Kelvia Frota de Albuquerque, Suiane da Costa Fernandes, Gustavo de Paula e Oliveira    Comentários desativados em Para Implementar a Análise de Impacto Regulatório (AIR)    Publicado em 22/07/2020

Foi publicado no dia 30 de junho de 2020 o Decreto 10.411, que regulamenta a Análise de Impacto Regulatório (AIR) prevista na Lei das Agências Reguladoras e na Lei de Liberdade Econômica.

O normativo disciplina a obrigatoriedade de elaboração de AIR previamente à edição de atos normativos de interesse geral, inferiores a decreto, por órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.

A edição do decreto alça o Brasil ao patamar dos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE, tendo em vista que AIR é boa prática internacional recomendada pela Organização e também por outros organismos internacionais.

O assunto em si não é novo por aqui. As agências reguladoras e o Inmetro já utilizam AIR há alguns anos e em 2018 sua utilização, no governo federal, foi objeto de recomendação não vinculante do Comitê Interministerial de Governança (CIG), de que trata o Decreto 9.203, de 2017. O CIG aprovou também a realização de projetos-piloto de AIR por órgãos da administração federal como um todo.

Assim, o escopo inicial das diretrizes e orientações, que era as agências reguladoras, foi ampliado para toda a administração, em linha com o “whole of government approach” das recomendações de Política e Governança Regulatória da OCDE.

Mesmo assim, para os demais órgãos e entidades da administração federal, o tema ainda é, regra geral, grande novidade.

A AIR é um método sistemático, baseado em evidências, para analisar um problema regulatório identificado e informar os tomadores de decisão sobre alternativas de ação a serem consideradas e seus respectivos impactos, a partir dos objetivos desejados.

Qualifica, mas não substitui o processo decisório e deve ser utilizada como o fio condutor do processo regulatório, desde o seu início, e não como uma etapa burocrática apenas para justificar, ao final, uma decisão prévia já tomada. Nesse caso, torna-se mero custo administrativo adicional e implica ineficiência ao sistema de elaboração regulatória. É isso que faz toda a diferença. A AIR permite que diferentes opções sejam exploradas em vez de apenas tratar de justificar uma decisão prévia.

Trata-se, portanto, de ferramenta de apoio e instrumento formal de explicitação dos problemas regulatórios, das opções disponíveis para resolvê-los, da análise das vantagens e desvantagens e da comparação dessas opções, considerando sempre a possibilidade de não adotar nenhuma ação e de levar em conta alternativas tanto normativas quanto não-normativas.

Por aí se percebe que não é nada trivial o desafio de institucionalizar a utilização da AIR, que ainda não faz parte da cultura organizacional do setor público e altera substancialmente a lógica da elaboração de normas. Por isso, o decreto prevê tempo suficiente para a preparação dos órgãos e das entidades antes de produzir efeitos.

Tendo em vista o tamanho e a complexidade do desafio institucional que se avizinha, torna-se imperioso começar a endereçar já a preparação da administração e o presente artigo busca trazer alguma luz inicial sobre o tema para que cada órgão e entidade possa se organizar para começar a elaborar AIRs, sistematicamente, a partir de 2021, independentemente e para além das providências de implementação que serão adotadas pelos órgãos competentes, dentre os quais o Ministério da Economia.

Alguns órgãos e entidades já elaboraram pilotos de AIR e desenvolveram análises, mas situação diferente e muito mais desafiadora é institucionalizar sua implementação sistemática a partir de outubro de 2021, quando o decreto passará a valer para todos os reguladores.

Antes disso, em abril de 2021, o normativo passará a valer apenas para o Ministério da Economia, que optou por estar na sua primeira onda de produção de efeitos, e para as agências reguladoras e Inmetro, que já possuíam experiência na matéria e participaram do grupo técnico que elaborou as Diretrizes Gerais e o Guia Orientativo para Elaboração de AIR.

Na verdade, a preparação da administração federal vem sendo realizada já há algum tempo, uma vez que a AIR vem sendo gradativamente incorporada. Primeiro foram as agências reguladoras e o Inmetro. Em seguida, em 2018, a prática foi objeto de recomendação não vinculante.

A partir de 2018, um conjunto de ações já voltadas a institucionalizar a utilização da AIR em toda a administração federal foi adotado, como o oferecimento de cursos de capacitação visando disseminar as Diretrizes Gerais e o Guia AIR, realizados, em sua maioria, na Escola Nacional de Administração Pública – ENAP. Adicionalmente, dezenas de eventos de sensibilização e de apresentação de conteúdo foram realizados nos mais diferentes órgãos e entidades e também para o setor privado.

Após rápida contextualização do tema, passaremos agora a oferecer algumas sugestões iniciais e práticas para os órgãos e entidades iniciarem sua preparação. Tais sugestões são baseadas em ampla experiência no tema, na coordenação do grupo técnico que elaborou as Diretrizes Gerais e o Guia AIR, no acompanhamento sistemático dos pilotos de AIR aprovados pelo CIG em 2018 e também na preparação da proposta de decreto.

ORIENTAÇÕES INICIAIS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DE AIR

1. PREPARE-SE COM ANTECEDÊNCIA: COMECE AGORA E PERSISTA.

• O decreto prevê a adoção de AIR previamente à edição de atos normativos inferiores a decreto e de interesse geral, o que altera significativamente o processo de elaboração normativa ex ante. Institui agenda de Avaliação de Resultado Regulatório ex post e estabelece a necessidade de implementação de estratégia de coleta e de tratamento de dados.
• É necessário estruturar a governança, preparar e capacitar equipes, alterar e ajustar processos de trabalho e disseminar o tema de modo transversal nos órgãos e entidades.
• O normativo produzirá efeitos para o Ministério da Economia, Agências Reguladoras e Inmetro a partir de 15/04/2021.
• Para os demais órgãos e entidades da administração federal direta, autárquica e fundacional, os efeitos se darão a partir de 14/10/2021.

2. INFORME-SE: LEIA O DECRETO, O GUIA AIR E BUSQUE MATERIAL DE APOIO.

• Leia já o Decreto 10.411, de 2020, para entender o que é AIR, quando é necessário realizar a análise, quais são as hipóteses de não aplicabilidade, de dispensa justificada e quais são os elementos mínimos do Relatório de AIR e demais regramentos básicos.
• O Guia de AIR é o documento de apoio para a elaboração, em si, da análise, trazendo orientações detalhadas para cada fase da AIR, sem, entretanto, engessá-la.
• Atenção! O Guia é de 2018 e precisará ser atualizado para os termos exatos em que o decreto foi editado, mas é possível continuar a utilizar suas orientações, atentando para o texto do decreto.
• Busque material de apoio. Atualmente, é possível encontrar, por exemplo, alguns casos de AIR realizados no site da Casa Civil da Presidência da República. O Guia apresenta ao final de cada capítulo, uma sugestão de bibliografia.

3. ESTRUTURE A GOVERNANÇA ADEQUADA E SE POSSÍVEL, FAÇA UM PILOTO.

• O maior desafio relativo à implementação efetiva e sistemática da AIR no governo federal é a estruturação dos órgãos e entidades.
• Não é necessário criar áreas novas, mas é fundamental pensar na alocação adequada dos recursos humanos já existentes. Há diferentes possibilidades de estrutura de governança que podem ser utilizadas para iniciar os trabalhos de implementação.
• Sugerimos que, pelo menos no período inicial, seja formada uma força tarefa que responda diretamente ao nível estratégico dos órgãos e entidades e possa cuidar do planejamento e da implementação, inclusive da sensibilização sobre o tema.
• Na estrutura da administração direta, essa equipe poderia estar ligada às Secretarias Executivas ou Secretarias Gerais e, na estrutura da administração indireta, em localização institucional próxima aos Gabinetes dos dirigentes máximos.
• Essa força tarefa teria a responsabilidade de conduzir o piloto, caso se opte por essa estratégia, e de estruturar a disseminação e a institucionalização da AIR nos respectivos órgãos e entidades, podendo servir de ponto estratégico de apoio das unidades organizacionais quando o decreto, de fato, começar a produzir efeitos.
• Importante contar com um líder de projeto que tenha competência gerencial e uma equipe com um mix de competências complementares, dentre elas, a de elaboração de AIR propriamente dita.
• Se possível, escolha para o piloto um tema no radar para regulamentação, mas que não tenha ainda minuta de normativo elaborada, para evitar o viés de pré-posicionamento sobre o tema.
• Lembre-se: o resultado de uma AIR não é, necessariamente, no sentido da edição de mais um ato normativo. É possível chegar à conclusão que a melhor opção é não regular ou, ainda, que alternativas não normativas são mais adequadas.
• Para começar, escolha, preferencialmente, um tema simples.
• Considerando que as Diretrizes Gerais e o Guia AIR foram objeto de recomendação do CIG, uma possibilidade é a de que os comitês internos de governança de que trata o Decreto 9.203, de 2017, também se envolvam diretamente na estruturação dos órgãos e entidades para a implementação da AIR.

4. CAPACITE PESSOAS CHAVE EM SEU ÓRGÃO OU ENTIDADE.

• A ENAP oferece cursos sobre AIR e, recentemente, incorporou um em EAD. Fique de olho na programação de cursos da escola e em outros cursos e participe de eventos sobre o tema.
• No canal da Escola no Youtube também é possível encontrar vídeos didáticos sobre a importância da AIR e sobre cada uma de suas fases, explicadas pelos técnicos e autoridades dos órgãos envolvidos na elaboração das diretrizes e do GUIA de AIR, lembrando que é preciso sempre se ater ao conteúdo exato do decreto, que alterou, em parte, o conteúdo anterior.

5. TRATE A IMPLEMENTAÇÃO DA AIR COMO UM PROJETO ESTRATÉGICO.

• Adote alguma metodologia de gestão de projetos definindo etapas, responsáveis e prazos para a implementação da AIR no seu órgão ou entidade, inclusive com pontos de controle periódicos.