Seguro-desemprego e abono salarial: por que é preciso alterar?

Introdução

A Medida Provisória (MP) nº 665, de 30 de dezembro de 2014, altera regras do seguro-desemprego (concessão e tempo de duração) e do abono salarial (concessão e valor), além de criar novas regras para o seguro-desemprego do pescador artesanal (seguro-defeso). A MP nº 665/2014 foi editada no mesmo dia da Medida Provisória nº 664, que alterou as regras de pensão por morte, já discutidas neste blog.

Em relação ao seguro-desemprego, o dispositivo mais discutido da MP é o que estende de seis para dezoito meses o prazo mínimo de trabalho para o primeiro pedido do seguro-desemprego. Em relação ao abono salarial, até a edição da MP, ele correspondia ao pagamento de um salário mínimo por ano a trabalhadores do setor formal da economia, com rendimento médio de até dois salários mínimos mensais e que tenham trabalhado por pelo menos um mês no período de referência. Assim, independentemente da quantidade de meses trabalhados, o valor era sempre de um salário mínimo integral¹. Com a MP, o abono passa a ser proporcional à quantidade de meses trabalhados, estando elegíveis apenas aqueles que trabalharam por seis meses ininterruptos.

De maneira introdutória, apresentamos dados que ilustram a motivação da edição da MP nº 665, de 2014, relativos à evolução do seguro-desemprego e da taxa de desemprego no país – que remete ao problema da rotatividade da mão de obra –, e do custo fiscal do seguro-desemprego e do abono salarial. Em seguida, apresentamos uma comparação internacional das regras de seguro-desemprego. Concluímos com uma abordagem sobre o problema da rotatividade no Brasil.

 

Evolução do seguro-desemprego e da taxa de desemprego no Brasil

Entre 2003 e 2013, o número de beneficiários do seguro-desemprego cresceu justamente quando o desemprego caiu, evidenciando potenciais problemas no desenho do benefício, conforme se apresenta no Gráfico 1.

Os dados apresentados não coadunam com o papel que o seguro-desemprego teria de estabilizador automático da economia: ele deveria ser uma fonte de renda em períodos de desaquecimento da economia do país, ao contrário do que ocorre. O número de beneficiários subiu de 5,1 milhões para 8,9 milhões, enquanto a taxa de desemprego caiu de 12,3% para 5,4% no mesmo período. A explicação passa pela rotatividade do mercado de trabalho: devido a uma série de incentivos existentes, muitos trabalhadores usufruem do benefício exatamente quando o mercado de trabalho está aquecido – como será visto adiante.

Gráfico 1 – Taxa de desemprego cai, enquanto aumentam os beneficiários do seguro-desemprego – 2003-2013

 

Custo fiscal do seguro-desemprego e do abono salarial

Os Gráficos 2 e 3 mostram a evolução dos gastos com o seguro-desemprego e com o abono salarial: ambos cresceram significativamente nos últimos anos. Como no Gráfico 1, o Gráfico 2 mostra que as despesas com o seguro-desemprego aumentaram substancialmente no período de queda do desemprego.

Gráfico 2 – Gastos com seguro-desemprego e taxa de desemprego – 2003 e 2013

Anteriormente à edição da MP nº 665, de 2014, o governo estimava em R$ 19 bilhões de reais os gastos com o abono salarial em 2015, o equivalente a 70% do gasto com o Bolsa Família. Entre 2003 e 2015, os gastos com o abono teriam aumentado em mais de dez vezes – uma variação de quase 1.000% (nominal).

A evolução dos gastos com o abono salarial, do número de beneficiários do abono (em milhões) e também a evolução do salário mínimo pode ser visualizada no Gráfico 3, a seguir:

Gráfico 3 – Salário mínimo, gastos e quantidade de beneficiários do abono salarial – 2003-2013

A política de valorização real do salário mínimo foi a principal responsável pelo aumento dos gastos com o abono salarial, por dois motivos. O primeiro, mais intuitivo, é que como o abono é um benefício vinculado ao salário mínimo, ele sempre aumentará quando o mínimo aumenta. O segundo é que a própria cobertura do abono salarial se amplia quando o salário mínimo aumenta, já que a faixa de elegibilidade para o abono também é medida em salários mínimos. Assim, o governo gasta mais porque, simultaneamente, aumenta-se o valor do benefício e o número de beneficiários elegíveis.

Comparado com outros benefícios da seguridade social, como o Bolsa Família ou Benefício de Prestação Continuada, o abono salarial tem impacto menor na redução da pobreza e na desigualdade de renda nos extremos da população. Por ser um benefício direcionado a trabalhadores do mercado formal, ele não atinge a enorme quantidade de trabalhadores que estão na informalidade, e nem trabalhadores desempregados e desalentados.

O Gráfico 4, abaixo, compara o custo dos benefícios modificados na MP 665/2014 e o de outros benefícios da seguridade social.

Gráfico 4 – Custo fiscal estimado de benefícios selecionados da seguridade social (R$ bilhões) – 2015

 

Comparação internacional de regras de seguro-desemprego

O Quadro 4 sumariza a situação existente nos países da América do Sul e do G20, contemplando, portanto, tanto países desenvolvidos quanto países emergentes, incluindo latino-americanos e asiáticos. Os critérios comparados são as exigências de tempo de trabalho ou contribuição para o 1º pedido e o tempo de duração do benefício.

Países desenvolvidos tendem a ser mais generosos com as regras para concessão e usufruto do benefício do que o Brasil – tanto em relação às regras anteriores quanto às da MP 665/2014 – enquanto países sul-americanos e emergentes apresentam regras mais próximas do caso brasileiro, no caso daqueles que disponibilizam o benefício do seguro-desemprego. No quadro abaixo, saque de conta individual se refere ao saque de contas como a do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS). Em cor cinza estão regras iguais ou mais generosas do que às vigentes antes da MP, e em azul regras menos generosas.

Quadro 1 – Regras de seguro-desemprego e benefícios semelhantes – América do Sul, G20 e Brasil².

Nos desenhos do seguro-desemprego nos países analisados, é incomum a coexistência de duas modalidades de proteção ao desemprego que atinjam os mesmos beneficiários, como ocorre no Brasil com as regras anteriores e atuais do seguro-desemprego e do FGTS.

 

Considerações finais: causas e consequências da rotatividade no mercado de trabalho

O problema da rotatividade no mercado de trabalho brasileiro se refere à rotatividade espúria, que se opõe à rotatividade genuína. Trata-se do desligamento do trabalhador de um posto de trabalho seguido pela realocação em outro posto, comumente no mercado informal, quando o trabalhador objetiva auferir vantagens decorrentes dos incentivos existentes com a troca³. Naturalmente, o desligamento com a recontratação em outra vaga ocorre principalmente quando a economia está aquecida e existem muitas vagas abertas (desemprego baixo). Essa é a principal explicação para a correlação negativa entre o número de beneficiários do seguro-desemprego e a taxa de desemprego.

Com tal decisão, o trabalhador consegue auferir vantagens destinadas a trabalhadores desempregados, sem ter por muito tempo o ônus de estar de fato desempregado e sem renda (ou simplesmente não tê-lo). Entre as principais causas da rotatividade estão a existência de um amplo mercado de trabalho informal⁴ (32% dos trabalhadores estão na informalidade, segundo o IPEA⁵) e a existência do prêmio pela demissão, em que o desenho do seguro-desemprego desempenha um papel importante⁶.

Entre as vantagens que o trabalhador pode receber se for demitido estão poder sacar o saldo de sua conta do FGTS acrescido de multa de 40% desse saldo, além das parcelas do seguro-desemprego. Quando criado em 1966, objetivo do FGTS era justamente proteger e dar garantias ao trabalhador desempregado. Duas décadas depois, foi criado o seguro-desemprego, com o mesmo propósito, apesar de mecanismos diferentes. Até hoje FGTS e seguro-desemprego coexistem e seus desenhos não dialogam entre si (sobre os problemas do FGTS, ver o post O FGTS traz benefícios para o trabalhador?). Além desses valores, o trabalhador pode, com a troca forçada de posto de trabalho, receber valores referentes ao aviso-prévio, 13º, férias e terço de férias proporcionais. Em algumas situações, outros valores devidos podem ser recebidos se a Justiça do Trabalho for acionada.

Como não é o empregador que arca com boa parte dos valores recebidos (ex: seguro-desemprego, saldo do FGTS), a demissão não é tão custosa para o empregador, ao passo que é muito vantajosa para o empregado, incentivando a rotatividade. Segundo o Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (Dieese), a taxa global de rotatividade chegou a 64% em 2013⁷ e a taxa descontada de rotatividade no mercado de trabalho brasileiro foi de 43%⁸. Além do novo desenho do seguro-desemprego, também o novo formato do abono salarial estimula o estabelecimento de vínculos mais duradouros.

E por que a rotatividade é considerada um problema? O principal ponto destacado por economistas é o baixo investimento feito pelas empresas em capital humano (qualificação da mão de obra), já que tal investimento não pode ser recuperado quando os trabalhadores estão constantemente mudando de postos. Como consequência, temos uma força de trabalho pouco qualificada, remetendo ao problema da baixa produtividade no Brasil.

Com a taxa de desemprego baixa, diminui a possibilidade de crescimento do PIB via emprego, e a produtividade passa a desenvolver papel fundamental. Entre outros, Giambiagi e Schwartsman (2014) consideram que a elevação da produtividade deveria se tornar uma obsessão nacional⁹. Em discurso de posse do segundo mandato, também a Presidente Dilma Rousseff ressaltou que para o país voltar a crescer é necessário um ajuste nas contas públicas, um aumento na poupança interna, a ampliação do investimento e a elevação da produtividade da economia.

Com a rotatividade e uma força de trabalho pouco qualificada, a economia como um todo perde, incluindo os próprios trabalhadores. Outras consequências da rotatividade incluem o estabelecimento de relações de trabalho pouco cooperativas entre empregadores e empregados e também a deterioração dos fundos que abastecem o FGTS e o seguro-desemprego (FAT).

Figura 1 – Rotatividade no mercado de trabalho brasileiro

Por fim, cumpre ressaltar que, embora a redução dos gastos com seguro-desemprego e abono salarial traga efeitos inequívocos no quadro fiscal do governo, ainda há dúvida sobre sua capacidade isolada em melhorar o problema da rotatividade¹⁰. Em relação ao quadro fiscal, a MP nº 665, de 2014 foi editada em um contexto em que o Tesouro Nacional divulgou seu primeiro déficit desde o início da atual série histórica, de magnitude de R$ 17 bilhões – mesmo com o recebimento de receitas extraordinárias¹¹ e quantidade substancial de restos a pagar deixada para 2015¹². No entanto, junto com a alteração das regras das pensões e do auxílio-doença, as mudanças não devem gerar corte de gastos na magnitude anunciada pelo governo, de R$ 18 bilhões, em parte porque a mudança no abono salarial só poderá ter efeitos a partir de 2016.

 

(Este texto é baseado no trabalho “Análise da MP nº 665, de 2014: Alterações no Seguro-Desemprego e no Abono Salarial”. O estudo integral consta do Boletim do Legislativo nº 22 do Núcleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa do Senado, disponível no seguinte link: http://www.senado.gov.br/estudos).

O autor agradece a colaboração de Jeane Arruda, Roberta Assis e Antonio Ostrowski, e os comentários de Rafael Silveira e Silva, se responsabilizando por quaisquer erros.

______________

¹ Para detalhes das novas regras, ver o Sumário Executivo da Medida Provisória, na página do Senado Federal: http://www12.senado.gov.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/sumarios-de-proposicoes/mpv665

²O objetivo neste texto foi a construção de um quadro sucinto e resumido, mas podem existir regras complexas em um só país. Mais detalhes estão disponíveis em: www.ssa.gov/policy/docs/progdesc/ssptw

³O trabalho de Camargo (1996) é a principal referência sobre o problema de rotatividade no país. Ver: CAMARGO, J. M. Flexibilidade e produtividade do mercado de trabalho brasileiro. Em: CAMARGO, J. M. Flexibilidade do mercado de trabalho no Brasil. Rio de Janeiro: FGV, 1996.

⁴Um tratamento completo sobre a informalidade pode ser encontrado em Neri (2006). Ver: NERI, M. Informalidade. Série Ensaios Econômicos, EPGE, nº 635, dezembro de 2006. Disponível em        http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/550/2170.pdf?sequence=1.

⁵Boletim Mercado de Trabalho – Conjuntura e Análise nº 57, Agosto de 2014.

⁶Alguns autores também consideram que a legislação trabalhista seria uma das causas da rotatividade. Por ser rígida, ela impediria que empregadores e empregados desenhassem contratos apropriados, incentivando à rotatividade dos postos.

⁷Os números da Rotatividade no Brasil: um olhar sobre os dados da RAIS 2002-2013. Dieese, 2014.  Disponível em: http://www.dieese.org.br/notaaimprensa/2014/numerosRotatividadeBrasil.pdf

⁸A taxa descontada exclui os desligamentos decorrentes de falecimento, aposentadoria, transferência e a pedido do trabalhador.

⁹Ver: GIAMBIAGI, F.; SCHWARTSMAN, A. Complacência – Entenda Por que o Brasil Cresce Menos do que Pode. Rio de Janeiro: Elsevier, 2014. 272p.

¹⁰Ver entre outros, as observações de Ricardo Paes de Barros, da Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE) da Presidência da República, e do professor Carlos Alberto Ramos, da UnB. Ver: http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2015/01/1570475-novas-regras-de-beneficios-vao-afetar-jovens-e-informais-diz-economista.shtml; http://www.valor.com.br/opiniao/3867638/sinais-de-resistencia-aos-cortes-nos-beneficios.

¹¹Incluindo recursos recebidos do Fundo Soberano do Brasil (FSB), dividendos de estatais controladas pela União, concessões (como o leilão do serviço de 4G) e o Programa de Recuperação Fiscal (Refis).

¹²Quase R$ 250 bilhões, segundo a ONG Contas Abertas. Ver: http://www.contasabertas.com.br/website/arquivos/10330

 

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