Como tornar a banda larga no Brasil mais eficiente?

Por Igor Vilas Boas de Freitas    2 Comentários    Publicado em 06/02/2013

O avanço contínuo e a passos largos da banda larga, fixa e móvel, entre os brasileiros tem permitido e estimulado, principalmente entre as pessoas com menos de 30 anos, a substituição do consumo de formas tradicionais de telecomunicações por serviços prestados via internet. As mudanças nem sempre são nítidas, mas não afetam apenas os serviços antigos, como a telefonia e a televisão aberta. A dinâmica tecnológica e a forma como as novas gerações se comunicam afetam também serviços contemporâneos oferecidos via internet.

O correio eletrônico, por exemplo, já está obsoleto entre os adolescentes e provavelmente só se manterá no ambiente corporativo para servir como registro de decisões. Os serviços de video streaming, por sua vez, continuam se reinventando em busca do modelo de negócios ideal, mas segundo a “lógica” da internet, caracterizada pela portabilidade, interatividade e não linearidade no consumo. As vendas de smartphones e tablets explodem em todo o mundo – segundo a Apple, já forma vendidos mais de 500 milhões de dispositivos iOS – e promovem um reequilíbrio de forças entre operadoras e fabricantes de tecnologia. Os institutos de pesquisa estimam em dezenas de bilhões de dólares as compras pelo celular no mundo e a computação na nuvem, última moda no espaço combinado de tecnologia da informação (TI) e telecomunicações, promete mesmo arrastar conteúdos e aplicativos para a rede, tornando a comunicação simultaneamente mais fácil e mais insegura.

O fato de os principais diplomas legais que ordenam o funcionamento das atividades de telecomunicações e radiodifusão terem sido elaborados antes da Era da Internet explica muitas distorções e ineficiências – cada vez mais comuns e notórias – entre a realidade do mercado e o dever-ser estabelecido em lei.

Na legislação vigente, a “ausência” da internet se faz sentir atualmente em duas questões: como responder ao desafio de universalização dos acessos em banda larga e como coordenar o conflito de interesses entre provedores de conteúdos e aplicações¹ e prestadoras de serviços de telecomunicações, debate que promete atingir seu clímax em 2013 no âmbito do projeto do Marco Civil da Internet (Projeto de Lei nº 2.126, de 2011), hoje em análise pelo Plenário da Câmara dos Deputados.

Como as sucessivas administrações abandonaram a ideia do regime público e persistem em negar a aplicação dos fundos setoriais, o custo para ampliar o acesso da população aos serviços de banda larga tem de ser arcado pelo setor privado. Os incentivos fiscais ainda são tímidos e não há perspectiva de sensíveis melhoras nessa questão, tendo em vista a dificuldade para aprovação dos incentivos fiscais para tablets e smartphones. Sabe-se que há uma significativa compensação para as grandes operadoras por meio dos empréstimos de menor custo do BNDES², mas, ao optar por essa contabilidade alternativa, o governo perde poder para negociar o direcionamento dos recursos.

Segundo a Lei nº 9.472, de 1997, conhecida como Lei Geral das Telecomunicações (LGT), o sistema nacional de telecomunicações deveria operar em dois regimes. No regime público, sujeito a obrigações de universalização e controle tarifário, concessionárias seriam selecionadas, com prazo determinado, para oferecer serviços considerados essenciais, com apoio de recursos públicos arrecadados de dentro do próprio setor. No regime privado, a entrada de firmas seria ato vinculado do órgão regulador, sujeito apenas à disponibilidade de espectro – quando necessário – e ao atendimento de condições objetivas. Às firmas seria outorgada uma autorização por prazo indeterminado para explorar as áreas e serviços requeridos, sendo livre o estabelecimento de preços, cumpridas as normas regulamentares.

Apenas uma década depois da privatização de suas operadoras vimos renascer a Telebrás (em regime privado!) para apoiar a implantação do Plano Nacional de Banda Larga (PNBL), mas nem de perto pudemos comemorar a universalização do telefone fixo nos domicílios. Menos da metade dos lares brasileiros possuem linha fixa em serviço, embora a possam ativar em até 7 dias. A oferta existe, mesmo sem o apoio previsto do FUST (Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações), mas a tarifa não sofreu a queda necessária e esperada para viabilizar o consumo de muitas famílias. As frustradas tentativas do “telefone social” (Acesso Individual de Classe Especial – AICE) parecem nos dizer que as pessoas não querem mais o telefone fixo, mesmo sendo mais barato do que o celular (o que parece irracional), ou que a oferta não está sendo dirigida ou comunicada adequadamente junto ao público-alvo³.

Ao longo do tempo foram esvanecendo as diferenças entre os regimes jurídicos, inclusive a possibilidade de impor, na prática, obrigações de universalização às prestadoras em regime privado. A gestão da universalização deixou de ser centrada no regime jurídico para ser feita em “janelas de oportunidade”. Governo e Anatel aproveitam os leilões de radiofrequência, as grandes fusões e aquisições no setor e até a tramitação de projetos de lei mais polêmicos para negociar ou impor novas obrigações às empresas. Interessante em alguns aspectos, essa abordagem peca pela imprevisibilidade e pela inadequada coordenação. Além disso, deixa em aberto a questão da reversibilidade dos bens, que tem se tornado um empecilho real aos investimentos. Como o risco de reversibilidade dos ativos vinculados às redes de suporte à banda larga não é nada desprezível, as empresas endurecem ao negociar qualquer compromisso de universalização que possa associar o contrato de concessão da telefonia fixa a serviços prestados em regime privado.

Em suma, a estratégia regulatória preconizada em lei não está mais compatível com a realidade de mercado, e o primeiro desafio é realinhá-las. Uma das possíveis soluções, que pode interessar a todas as partes, é trocar o ônus da reversibilidade por obrigações de universalização da banda larga e extinguir em definitivo o regime público do ordenamento setorial. O governo, com apoio técnico da Anatel, que terá até 2014 um modelo de custos para servir como referência de valor para essa “troca de obrigações”, poderia estabelecer metas para expansão do acesso à banda larga fixa e aos serviços móveis de quarta geração (4G) – os quais começam a entrar em operação em 2013 – e negociá-las em substituição à obrigação de reversão de parte do patrimônio das empresas.

Essa poderia ser a base do Plano Nacional de Banda Larga 2.0, com a vantagem de ser potencialmente mais efetiva do que a versão atual, que depositou excessiva responsabilidade na operação da Telebrás. A partir daí, o governo federal precisaria apenas articular com os estados alguns incentivos fiscais para novos investimentos e permitir que a Anatel faça seu trabalho de regulamentação da qualidade e de fiscalização da competição.

Nesse acordo poderia também ser tratada a questão da neutralidade de rede, cerne do segundo desafio de revisão legislativa e hoje debatido no já mencionado projeto do Marco Civil da Internet. Neutralidade é o princípio que impede que os proprietários da infraestrutura de suporte à internet decidam se e em que condições alguém pode trafegar na rede, seja explicitamente impedindo o transporte de determinado aplicativo, seja indiretamente, estabelecendo condições comerciais abusivas. Ela coloca em lados opostos as operadoras de telecomunicações, que precisam investir na infraestrutura para atender às metas de qualidade regulamentadas e ainda manter um nível mínimo de rentabilidade, e as firmas que operam na camada Over The Top (OTT), gerando demanda e usufruindo da rede.

Argumenta o presidente da Google que as operadoras têm de administrar um ótimo problema. Em tese, melhor o excesso de demanda do que nenhuma. Mas o problema não é tão simples. A questão central é o direito de livre acesso à rede, não do usuário, mas das firmas que inovam incessantemente e fazem da internet o que ela é.

Dificilmente será encontrada uma redação que satisfaça ambos os lados desse conflito, devendo ficar aberta a possibilidade de análise de cada caso, que se pautaria em princípios legalmente estabelecidos. Embora a proposta de autorizar as operadoras a diferenciar a cobrança das empresas de internet pelo tráfego gerado pareça inadequada para assegurar a liberdade e a inovação na internet, não faz sentido restringir seu direito de gerir o tráfego, pois disso depende a qualidade de todos os serviços prestados.

Para resolver os conflitos que serão levados à Anatel, a agência precisará investir na capacitação de seus engenheiros e economistas. Identificar se, em que medida, e com que propósito uma operadora impôs restrição ao tráfego OTT, para subsidiar a interpretação jurídica de que a operadora teria ou não infringido princípios de neutralidade da internet, exigirá quadros capacitados, processos estruturados e sistemas de informação adequados. E de tudo isso depende o avanço eficiente da banda larga no País.

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¹ Serviços de Valor Adicionado, nos termos do art. 61, § 1º, da LGT.

² Segundo informações divulgadas pelo IPEA, a dívida do BNDES com o Tesouro Nacional cresceu de R$ 10 bilhões, em 2007, para cerca de R$ 370 bilhões em 2012. Sabe-se que o banco de fomento empresta regularmente às operadoras, além de possuir expressiva participação societária na maior concessionária de serviços (Oi), mas não temos dados para contabilizar o valor financiado pelo BNDES ao setor.

³ Inscritos no Cadastro Único de Programas Sociais do Governo Federal.

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