O que é “subsídio cruzado” e como ele afeta a sua conta de luz?

Há diversos preços na economia que são fixados ou submetidos a regras e restrições pelo governo: energia elétrica, tarifas postais, tarifas telefônicas, tarifas aeroportuárias, planos de saúde, ingressos para espetáculos (regra de meia-entrada), passagens de ônibus, etc.

Ao fixar esses preços, o governo muitas vezes procura atingir diversos objetivos, tais como: evitar o lucro excessivo de empresas monopolistas, beneficiar um grupo de pessoas (os mais pobres, os mais idosos, os estudantes, etc.), estimular alguns setores da economia ou ajudar o desenvolvimento de regiões mais atrasadas. É muito comum que o preço mais baixo cobrado de uma classe de consumidores (ou os incentivos financeiros dados a uma classe de produtores) seja compensado por preço mais alto cobrado aos demais consumidores. É a isso que se chama “subsídio cruzado”: uma classe de consumidores paga preços mais elevados para subsidiar um grupo específico, seja ele outro grupo de consumidores ou um grupo de empresas (Para ler mais acerca de “subsídios cruzados” veja, neste site, o texto Quem deve pagar a conta dos subsídios nos serviços de utilidade pública?).

O presente artigo argumenta que, de modo geral, o uso de subsídios cruzados na fixação de preços regulados pelo governo reduz a eficiência da economia, penaliza injusticadamente os consumidores não subsidiados, reduz a transparência sobre quanto custa cada classe de subsídio, distorce a política orçamentária do governo e viabiliza a sobrevivência de subsídios ineficientes com base em pressão política de grupos beneficiários.

Será apresentado o caso da conta de luz paga pelos consumidores brasileiros, na qual há inúmeros itens de custo que representam recursos a serem utilizados para subsidiar diferentes atividades consideradas meritórias, tais como o consumo de energia pela população de baixa renda, o incentivo à produção de energia por fontes alternativas, a eletrificação rural, entre outros.

Inicialmente é preciso considerar os motivos pelos quais o governo interfere na fixação de preços. Este ponto já foi analisado em outro artigo postado neste site (“Por que o governo deve interferir na economia?”).  Um caso importante é o dos setores em que o livre funcionamento de mercado não gera concorrência (ver, no texto acima citado, o conceito de “monopólio natural”),  nos quais a livre fixação de preços pelo mercado daria às empresas o poder de ditar preços elevados, em prejuízo dos consumidores.

A solução para esse problema pode ser a produção do serviço por uma empresa estatal, na qual o governo define o preço do serviço,  ou pode ser a entrega do serviço a uma empresa privada que deverá obedecer à regulação estatal. A regulação fixará preços máximos, metas de investimento e cobertura dos serviços, entre outras exigências.

Tanto a regulação quanto a operação estatal abrem espaço para que o governo estabeleça preços diferenciados para distintos consumidores ou incentivos a grupos de empresas, instituindo os subsídios cruzados.

Os principais mercados sujeitos à regulação ou produção estatal são os de energia elétrica, telefonia, serviços postais, aeroportos, estradas, saneamento, transporte de combustíveis. Usaremos o caso do mercado de energia para analisar os subsídios cruzados e seus efeitos deletérios.

Montalvão (2009) faz uma análise detalhada dos componentes da conta de luz e lista os seguintes mecanismos explícitos e implícitos de subsídios cruzados, que representam itens de custo somados à tarifa básica de energia elétrica e encarecem a conta de luz paga pelos consumidores finais de energia:

• Reserva Geral de Reversão (RGR): originalmente foi criada para acumular recursos para indenizar as empresas concessionárias ao final da vigência da concessão e para financiar a expansão do setor elétrico. Concedendo financiamentos a taxas de juros inferiores às de mercado, constitui um subsídio às empresas de energia que usam tal mecanismo de financiamento. Além disso, passou a ser usado como fonte de recurso para financiar o Programa Luz para Todos, representando um subsídio aos beneficiários do programa, em geral moradores de localidades rurais remotas.
• Conta de Consumo de Combustíveis dos Sistemas Isolados: utilizado para subsidiar a conta de luz dos consumidores localizados em áreas que não estão conectadas ao sistema interligado nacional de energia (Acre, Rondônia, Manaus, Amapá e pequenas cidades nas regiões Norte e Centro-Oeste), cuja energia é obtida principalmente mediante o uso de termelétricas de alto custo.
• Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica (PROINFA): subsídio para incentivar a participação da energia elétrica produzida por fontes alternativas, como a eólica, a biomassa e as pequenas centrais hidrelétricas.
• Conta de Desenvolvimento Energético: tem por objetivo subsidiar as contas de luz dos consumidores de baixa renda, os investimentos do PROINFA e o transporte de gás natural para alguns estados.
• Fontes de energia incentivadas: subsídios previstos para energia solar, eólica, de biomassa e pequenas centrais hidrelétricas, mediante desconto de pelo menos 50% nas tarifas de uso dos sistemas de transmissão e distribuição.
• Aquicultura e irrigação: desconto para essas atividades quando praticadas entre as 21h30 e as 6h00.
• Consumidores rurais: a despeito de o custo de fornecimento de energia em meio rural ser mais alto, devido à baixa densidade geográfica dos consumidores, a tarifa cobrada é mais baixa, com o desconto variando de acordo com a concessionária.
• Água, esgoto e saneamento: concessionárias desses serviços gozam de desconto de 15% nas tarifas.
• Consumidores de baixa renda e Luz para Todos: além da parcela de subsídio financiada por instrumentos acima citados, há parcelas desses subsídios transferidas diretamente ao consumidor como itens de custo das concessionárias.

Cada um dos subsídios acima relatados torna a conta de luz mais cara. Em média eles representam um acréscimo no valor final pago pelo serviço de energia da ordem de 12%, correspondendo a um custo anual de R$ 14 bilhões.

Uma primeira crítica que se pode fazer a esses mecanismos de subsídio cruzado não diz respeito à finalidade do subsídio em si. Não se pretende aqui questionar se é justo ou não subsidiar o consumidor rural, o consumidor de baixa renda ou o consumidor dos Estados não participantes do Sistema Interligado Nacional. O que se deve criticar é que os consumidores não subsidiados tenham que pagar por esses subsídios. Se há uma decisão de governo para subsidiar uma determinada classe de consumidores, o governo deve custear esses subsídios com recursos do orçamento.

Quem financia o governo são os contribuintes, via pagamento de tributos. Se o governo quer fazer gastos em favor de um determinado grupo, mediante decisão democrática aprovada pelo Congresso, deve lançar mão de suas receitas fiscais. Escolher uma determinada parcela da população (no caso, os consumidores de energia elétrica) para financiar os subsídios, significa escolher “perdedores” que deverão suportar um custo que não deveria ser seu.

Por que será que são os consumidores de energia elétrica que devem arcar com subsídios ao transporte de gás natural ou às atividades de irrigação e aquicultura? Por que não cobrar essa conta dos consumidores de cigarro, dos motoristas de táxi, dos donos de bancos ou dos consumidores de goiabada?

O amplo uso de subsídios cruzados parece ser uma opção pelo caminho politicamente mais fácil. Colocar no orçamento público, explicitamente, um subsídio para um determinado setor ou grupo confere transparência ao custo daquela política e permite à sociedade questionar se está disposta a pagar tal valor.

Além disso, cada real de subsídio incluído no orçamento em favor do grupo A é um real a menos que se pode usar para subsidiar o grupo B. Afinal, os recursos do orçamento são limitados em um país comprometido com o equilíbrio fiscal. Logo, a inclusão no orçamento de subsídios para um grupo pode sofrer a oposição dos demais grupos de interesse.

Recorrer ao subsídio cruzado permite fugir à restrição do orçamento: “cria-se” uma nova receita para subsidiar um grupo sem desagradar outros grupos, e se dispersa o custo entre os consumidores de energia elétrica de uma forma não transparente. Os consumidores atingidos pelo novo custo enfrentam dois tipos de dificuldade para reagir a ele: (a) sequer têm informação a seu respeito; (b) quando têm tal informação, o custo individual adicional de um subsídio não é suficientemente alto para induzi-los a arcar com os custos de se organizarem para barrar o aumento da conta de luz.

O eleitorado brasileiro tem demonstrado grande resistência à criação de um novo tributo para financiar a saúde pública, tendo sancionado a extinção da CPMF e induzido recente veto à sua recriação. Isso a despeito de ser alto o desejo por melhorias na saúde pública. Será que esse mesmo eleitorado aceitaria criar um tributo explícito para financiar o PROINFA ou para subsidiar a conta de luz dos consumidores fora do Sistema Integrado?

Em texto publicado neste site (Por que é tão elevada a carga tributária sobre os serviços de saneamento básico?) argumentou-se a favor da redução da tributação imposta às empresas de Saneamento. Essa seria uma medida de política transparente, de incentivo a um setor gerador de grandes externalidades positivas para a sociedade e que mereceria ser subsidiado por todos os contribuintes. Porém, como o Governo Federal enfrenta resistências à criação de novos impostos, ele teme abrir mão daqueles que já conseguiu criar. Por isso, parece preferir subsidiar as empresas de saneamento de forma indireta, jogando o custo de 15% sobre os consumidores de energia elétrica, conforme acima citado.

A segunda crítica que se pode fazer ao uso indiscriminado de subsídios cruzados é que o efeito de um subsídio pode anular o efeito pretendido por outro subsídio. Por exemplo: a redução da conta de luz da população de baixa renda pode ser anulada pelo aumento da conta de luz decorrente dos subsídios à aquicultura, à irrigação ou às áreas fora do Sistema Interligado. No fim das contas, a sociedade arca com o custo de políticas cujo resultado final líquido (descontados os efeitos contrários) ninguém conhece. Lago (2006) demonstra que isso ocorre de fato: em alguns estados brasileiros o desconto dado ao consumidor de baixa renda não compensa a perda imposta a este mesmo consumidor por meio da imposição de diversos outros encargos e impostos em sua conta de luz[1].

Em terceiro lugar, em alguns casos, pode-se questionar o subsídio em si. Tome-se o caso do PROINFA. O objetivo do programa é introduzir na matriz energética brasileira fontes de energia de baixo impacto ambiental. Mas o Brasil, diferentemente dos países que têm uma matriz energética com forte impacto poluidor (carvão, óleo combustível), tem grande potencial hidrelétrico ainda não aproveitado. O País só explorou 33% de todo esse potencial.

Por isso, a forma mais eficiente de aumentar a oferta de energia com baixo impacto ambiental parece ser a construção de hidrelétricas, acompanhadas de medidas bastante conhecidas de mitigação de impacto ambiental. O PROINFA e os leilões de fontes alternativas de energia têm aumentado o custo marginal de expansão do sistema (a energia eólica só se tornou competitiva em 2011 em razão de isenção de impostos e outros incentivos não tributários não disponíveis a outras fontes), pressionando prematuramente as tarifas de energia. Se fossem dados ao consumidor de energia o direito de escolher a fonte de geração e o devido esclarecimento sobre custos e impacto ambiental de cada fonte, ele provavelmente escolheria a fonte renovável mais barata, que é a hidrelétrica.

Em quarto lugar, deve-se observar que, uma vez criado um subsídio, os grupos por ele beneficiados, direta ou indiretamente, resistirão à sua extinção, mesmo quando o auxílio financeiro perde razão de ser. Tome-se o caso da Conta de Consumo de Combustível dos Sistemas Isolados. Como afirmado acima, ela tem por objetivo subsidiar a geração de energia por meio de termelétricas em localidades não interligadas ao Sistema Interligado Nacional. Em 2009 iniciou-se o processo de integração dessas localidades, que passarão, gradativamente, a receber energia do Sistema Interligado e não mais necessitarão de subsídio. Porém, essa mudança, que representa um salto de eficiência para o País, acarretará perda de receitas de ICMS dos governos estaduais, cobrado sobre os combustíveis adquiridos pelas termelétricas. Para atender a pressão dos governos estaduais, a Lei nº 12.111/2009, originária da MP 466/2009, criou um adicional de 0,3% a ser pago pelas distribuidoras aos estados e municípios que tiverem perdas de ICMS.

Mais uma vez vale perguntar: o que os consumidores de energia em todo o país têm a ver com a perda de arrecadação de ICMS no Acre, Rondônia e Amazonas? Os subsídios cruzados, pela sua baixa transparência, permitem que os grupos de pressão obtenham mais facilmente os subsídios que desejam, criando uma intricada teia de relações financeiras.

Outra distorção, já apontada em outro texto deste site (Quem deve pagar a conta dos subsídios nos serviços de utilidade pública?) consiste em jogar parte do custo de ampliação do sistema, que vai beneficiar os consumidores no futuro, na conta dos consumidores do presente. É isso que ocorre, por exemplo, quando os recursos da RGR são usados para conceder financiamento subsidiado à expansão do setor elétrico.

Ademais, como o Governo desconhece, na prática, o valor ótimo de subsídio necessário para viabilizar os diversos setores e programas incentivados, como os subsídios são pouco transparentes, e muitos obtidos em decorrência de pressão política, é possível que eles estejam gerando efeitos adversos indesejados. Em artigo publicado neste site (Quem ganha com a meia entrada?), César Mattos mostrou que o subsídio cruzado com o qual se pretende beneficiar estudantes e idosos pode, na prática, acabar levando à fixação de preços altos que excluem justamente os grupos que se pretendia beneficiar, e/ou pode gerar uma perda de bem-estar geral da economia (perda de receita pelos exibidores de espetáculo sem ganhos para os beneficiários e não-beneficiários da meia-entrada).

Nada impede que o mesmo fenômeno ocorra no setor elétrico, com o alto custo da energia gerando perdas à sociedade muito superiores ao que os grupos subsidiados ganham individualmente.

Como observação final, vale destacar a diferença entre itens da conta de luz que representam injustificáveis subsídios cruzados e os itens que compõem custos importantes do sistema de mercado regulado. Estes últimos podem e devem ser cobrados diretamente do consumidor de energia, pois fazem parte do custo de se produzir e ofertar energia em um mercado regulado, cabendo discutir, apenas, se os valores fixados são adequados ou excessivos. Entre esses encargos podem ser citados: a Taxa de Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica (destinada a financiar a Aneel), o encargo destinado a financiar pesquisa e desenvolvimento por meio da Empresa de Pesquisa Energética e os encargos destinados a financiar as operações do Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS).

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Para ler mais sobre o tema:

Montalvão, E. (2009) Impacto de tributos, encargos e subsídios setoriais sobre as contas de luz dos consumidores. Centro de Estudos da Consultoria do Senado Federal. Texto para discussão nº 62. Disponível em http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao.htm

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[1] Lago, Juliana N. (2006) Tributos e encargos na tarifa de energia elétrica: uma análise sob o ponto de vista do consumidor e da política de tarifa social. Dissertação de Mestrado – Faculdade de Ciências Econômicas da UERJ.