A institucionalização da avaliação de Políticas Públicas no Governo Federal

No período 2003 a 2015, houve forte expansão dos gastos públicos do governo federal. Essa expansão pode ser vista tanto sob a ótica do conjunto de subsídios (benefícios) tributários, financeiros e creditícios quanto do total de despesas primárias.(1) De fato, os subsídios mais do que duplicaram em relação ao PIB, passando de 3,0%, em 2003, para 6,7% do PIB, em 2015. Já as despesas primárias passaram de 15,1%, em 2003, para 19,4% do PIB, em 2015.

 

Consequentemente, houve significativa deterioração das contas públicas ao longo desse período, culminando em piora das expectativas em relação à sustentabilidade da dívida pública no biênio 2014-2015. Neste momento, já havia consenso em relação à necessidade de um ajuste fiscal nas contas do governo federal. 

 

Para que houvesse esse ajuste, entendeu-se haver necessidade não apenas de estruturação de novas metas ou restrições fiscais, a exemplo do teto dos gastos públicos, implantado em dezembro de 2016, mas também de implantação de avaliação de políticas públicas, fundamental para otimizar os recursos orçamentários, contribuindo para a decisão a respeito de a despesa ser expandida ou reduzida.

 

Nesse contexto de resgate da responsabilidade fiscal, ainda em 2015, com a determinação dos ministros da Fazenda e do Planejamento, um grupo de servidores públicos se engajou no processo de avaliação das políticas públicas do governo federal. Esse grupo reunia-se periodicamente no Ministério do Planejamento, a fim de juntar esforços para fornecer informações qualificadas para a tomada de decisão a respeito de programas que poderiam ser descontinuados, modificados ou ampliados, com vistas a tornar eficiente a execução orçamentária e financeira.

 

Como consequência dessas reuniões periódicas, em abril de 2016, por meio da Portaria Interministerial MF/MPOG nº 102, instituiu-se o Comitê de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP), que visava atuar na avaliação de políticas financiadas por despesas primárias da União, embora sem processo de trabalho delimitado, sem agenda anual e sem qualquer arcabouço legal que o referendasse frente aos demais ministérios não abrangidos pela aludida Portaria. 

 

Em maio de 2016, Henrique Meirelles assumiu o Ministério da Fazenda (MF). Nos discursos iniciais, ficava claro a pretensão dele de  promover análise detalhada das despesas públicas, com vistas a fundamentar as medidas de ajuste fiscal que seriam implantadas gradualmente, incumbindo a secretaria de Acompanhamento Econômico, então liderada por Mansueto Almeida, para essa missão.(2) Em outras palavras, era clarividente que o ministro Meirelles entendia a necessidade de avaliar o gasto, antes de fazer ou promover qualquer ajuste nele.

 

Todavia, não havia qualquer institucionalidade, nem histórico institucional de avaliação das políticas ou programas federais para dar suporte ao ministro. Ademais, ficava claro (para os técnicos envolvidos naquela demanda do ministro da Fazenda) a necessidade de institucionalizar a avaliação de políticas públicas, sabendo que o caminho seria longo e que deveria haver persistência, pois nada no governo é simples, nem muito ágil.

 

Ocorre que o primeiro grande programa que foi avaliado de acordo com a solicitação do ministro Meirelles – o Fundo de Financiamento Estudantil (Fies) – não era financiado por despesa primária (ou por gasto direto), mas sim por subsídio creditício.(3) O Fies foi também discutido no CMAP, mas, por conta da então fraca institucionalidade daquele comitê, terminou tendo a grande maioria de suas reuniões de trabalho feitas no MF. Daí que, inicialmente,  o MF passou a se envolver mais com a institucionalização da avaliação dos subsídios do que propriamente com a do gasto direto.

 

A partir desse envolvimento com os subsídios, em outubro de 2017, surgiu a publicação do Orçamento de Subsídios da União (OSU), consolidando em um só relatório todos os subsídios concedidos pelo Governo Federal, no âmbito financeiro, creditício e tributário. A primeira edição do OSU foi lançada em um evento no Tribunal de Contas da União (TCU), que contou com a participação de autoridades do TCU e do Ministério da Fazenda.(4)

 

Adicionalmente a esse esforço do OSU, há de se ressaltar outros esforços do governo federal no período 2016-2018, que viriam a contribuir para a institucionalização da avaliação das políticas públicas, a exemplo da instituição do Comitê Interministerial de Governança (CIG) (5), em novembro de 2017, da implantação do Comitê de Monitoramento e Avaliação do Subsídios da União (CMAS), em novembro de 2018, e da publicação dos guias (ex ante e ex post) para avaliação de políticas públicas, (6) em dezembro de 2018.

 

Nesses esforços adicionais, ressalte-se que o CMAS foi criado para avaliar as políticas financiadas pelos subsídios: 

1. tributários, envolvendo renúncia de receita; 
2. financeiros, envolvendo cobertura, pela União, da diferença entre taxas de juros, preços ou outros encargos financeiros praticados no mercado e a taxa efetivamente paga pelo produtor beneficiado e gastos da União com transferência de dívidas vindas de saldos de obrigações do Tesouro; e 
3. creditícios, envolvendo gastos da União em fundos, programas ou concessões de crédito que tenham taxa de juros inferior aos juros que remuneram os títulos emitidos pelo governo.

 

Vale também destacar que o CMAS foi criado por meio do Decreto nº 9.588/2018. Esta maior institucionalidade do programa por meio de um instrumento legal de hierarquia superior representou um avanço em termos da capacidade de enforcement em relação à mencionada Portaria Interministerial do CMAP de abril de 2016, pois esta somente tinha imposição legal para os ministérios da Fazenda e do Planejamento, desobrigando os ministérios setoriais (principais responsáveis pela execução de políticas públicas) de se submeterem à avaliação. Por conseguinte, o CMAS estendeu a obrigatoriedade de avaliação dos subsídios para os setoriais e tornou transparente, em seu anexo, o órgão gestor de cada um desses benefícios.

 

Em seguida, já no governo Bolsonaro, foi instituído, por meio do Decreto nº 9.834, de 12 de junho de 2019, o Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas – CMAP (mantendo o acrônimo do CMAP que vigia sob Portaria). Esse novo CMAP, criado por decreto presidencial, é integrado pelos Secretários Executivos do Ministério da Economia (o coordenador do colegiado), da Casa Civil da Presidência da República e da Controladoria-Geral da União (CGU). 

 

A ideia é que a governança deste novo CMAP (agora, sob a forma de Conselho, e não mais de Comitê, como era o que vigia sob a Portaria Interministerial)  funcione de maneira equivalente a de um Conselho de Administração, que possui comitês para auxiliá-lo nas decisões. São dois comitês que auxiliam o CMAP na tomada de decisões: o Comitê de Avaliação do Gasto Direto (CMAG) e o CMAS, responsáveis pela avaliação de políticas públicas financiadas por gastos diretos e subsídios, respectivamente.

 

Entre as funções desses dois comitês do CMAP, estão: a elaboração de regras (a partir de critérios definidos em lei) para selecionar as políticas que serão avaliadas; a elaboração de editais para avaliações no âmbito do CMAP; a proposta de alteração de políticas, caso seja necessário; a recomendação de estudos de viabilidade de projetos pelos órgãos gestores; o monitoramento da implementação das propostas oriundas dessa avaliação e a solicitação aos órgãos gestores de informações sobre tais políticas, consolidando-as de forma transparente. (7)

 

Esse conjunto de funções possibilitará à Administração Pública Federal formular políticas públicas baseadas em evidências, assim como tomar decisões sobre execução orçamentária e financeira de forma mais transparente e menos ineficiente. Nesse sentido, considera-se a criação do novo CMAP um tremendo avanço institucional no âmbito do processo de avaliação das políticas públicas do governo federal. Como outras inovações de longo prazo, somente haverá uma percepção mais clara da importância do instrumento após completado o primeiro ciclo de avaliação.

Vale mencionar também que, com as avaliações institucionalizadas e discutidas no âmbito governamental e com a sociedade (por meio dos editais outros órgãos e entidades externos ao governo poderão participar), pode-se aproveitar as recomendações das avaliações do CMAP para a correção de rumos de políticas em andamento ou para o planejamento de novas ações, fazendo com que o desenho de novas políticas já preveja sua avaliação e o uso de seus resultados. 

 

Nesse sentido, por meio do artigo 16 da lei (8) 13.971, de 27 de dezembro de 2019, que institui o Plano Plurianual para o período de 2020 a 2023, relatada pelo senador Oriovisto (relator do PPA 2020-2023), conectou-se em lei esse processo de avaliação de políticas públicas instituído pelo CMAP ao planejamento. Vale destacar que a relatoria do senador Oriovisto Guimarães (Podemos/PR) foi fundamental para essa legalização e definitiva institucionalização do processo de avaliação das políticas públicas do governo federal.

 

De fato, de acordo com o aludido artigo 16 dessa lei, o CMAP aprovará lista anual de políticas públicas a partir de critérios (materialidade, criticidade e relevância) (9) para seleção das políticas que serão avaliadas. Além disso, anualmente, o CMAP, após informar aos ministros de Estado que compõem o Comitê Interministerial de Governança (CIG) (10) , irá encaminhar ao Congresso Nacional relatório com os resultados e as recomendações das avaliações realizadas, e pode, ainda, sugerir eventuais propostas de modificação nas políticas avaliadas. Avaliações de políticas que estão sendo criadas (análise ex ante) também estarão a cargo do CMAP desde que consideradas estratégicas pelo CIG.

 

Ademais, daqui pra frente, ressalte-se: nenhum órgão setorial poderá se negar a fornecer dados ou informações para avaliar as políticas sob sua execução. Se o gestor negar, os órgãos de controle (por determinação da lei) o obrigarão a ceder. Assim, com a entrada em vigor do  PPA 2020-2023, há pauta, cronograma e prazo para a avaliação das políticas públicas do governo federal, com a seleção da pauta se estabelecendo por meio de critérios objetivos, aplicados aos programas finalísticos do PPA. 

 

Para a avaliação das políticas públicas estabelecidas nessa pauta, contou-se com a ajuda dos membros e apoiadores do Conselho, do setorial e de especialistas para definir o escopo de cada avaliação e para vir a auxiliar na sua execução. O intuito é, com o tempo, trazer para a avaliação das políticas públicas do governo federal cada vez mais especialistas da academia (privada e pública) e de organismos internacionais por meio de chamada pública. Atualmente, esses organismos – Banco Interamericano de Desenvolvimento,  Banco Mundial e  Unicef (11) – têm auxiliado a estruturar o processo de avaliação e dado assistência técnica para algumas avaliações, seja informalmente seja por meio de Acordos de Cooperação Técnica. 

 

Ressalta-se, também, o papel cada vez maior dos apoiadores oficiais do Conselho: a Fundação Escola Nacional de Administração Pública – Enap e o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Ipea. São diversas as contribuições, como os cursos sobre metodologias e técnicas de avaliação, e a assessoria técnica para algumas avaliações fornecidos pela Enap, e a execução do projeto em andamento de confecção de um  Catálogo de Políticas Públicas  pelo Ipea.

 

Esse processo de avaliação está em andamento (por força legal) no governo federal e deve ter seu primeiro ciclo de avaliação concluído em 2021, com os resultados sendo enviados ao Congresso Nacional. Daqui a alguns anos, serão públicas as informações das politicas públicas do governo federal que funcionam e das que não funcionam. Entende-se que, com isso, a busca pelo ajuste fiscal nos gastos primários e nos subsídios tributários, financeiro e creditícios se tornarão mais factíveis, uma vez que o próprio governo indicará para a sociedade (por meio de seus representantes no Congresso Nacional) o que não está funcionando.

 

Por fim, vale mencionar que, mesmo sem a vigência do PPA 2020-2023, ou seja, mesmo sem obrigatoriedade legal, já houve um início de um processo organizado de avaliação de políticas públicas no governo federal. De fato, capitaneado pelo CMAP e seus respectivos Comitês, apresentou-se para o ano de 2019 agenda de trabalho (em andamento), conforme iniciativa própria dos órgãos integrantes do CMAP (Tabela 1). Os resultados dessas avaliações devem ser conhecidos ao longo de 2020.

 

Tabela 1 – Lista de programas avaliados ao longo de 2019

Programas avaliados pelo CMAS	Programas avaliados pelo CMAG
Proagro e Programa Seguro Rural	Judicialização de Benefícios Pagos pelo INSS (previdenciários e assistenciais)
Conta de Desenvolvimento Energético	Seguro Desemprego
Proger	Defesa Agropecuária (Inspeção Animal)
Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado	Componente Especializado de Assistência Farmacêutica
Fies	Seguro-Defeso
Zona Franca de Manaus	Sobreposição de Políticas Públicas do Ministério da Cidadania
Lei da Informática

Fonte: elaboração própria

 

 

Alexandre Manoel é economista do Ipea. Foi subsecretário de Acompanhamento Econômico (Seae) do Ministério da Fazenda (2016-2017), secretário de Acompanhamento Fiscal, Energia e Loteria (Sefel) no Ministério da Fazenda (2018) e secretário de Avaliação de Política Pública, Energia e Loteria (Secap) no Ministério da Economia (2019 – fev/2020).

Aumara Feu é economista do Tesouro Nacional. Foi coordenadora-geral na Seae (2016-2017) e na Sefel (2018) e exerce o cargo de subsecretária na Secap desde 2019.

 

Referências

01 Outra possível terminologia é chamar as despesas primárias de gastos diretos e os subsídios de gastos indiretos.

02 https://gauchazh.clicrbs.com.br/economia/noticia/2016/05/mansueto-almeida-e-nomeado-secretario-de-acompanhamento-economico-5808697.html

03 Posteriormente, em decorrência do aprendizado oriundo das reuniões de avaliação do Fies, o Tesouro Nacional passou a apurar a despesa primária (gasto direto) advinda das perdas do Fies, com o impacto fiscal sendo retroagido ao ano 2010.

04 https://portal.tcu.gov.br/dialogo-publico/eventos/dialogo-publico-subsidios-da-uniao-e-qualidade-do-gasto-publico.htm.

05 O CIG foi criado em novembro de 2017 pelo Decreto nº 9.203.

06 https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/livros/181218_avaliacao_de_politicas_publicas_vol2_guia_expost.pdf

07 https://www.gov.br/economia/pt-br/acesso-a-informacao/participacao-social/conselhos-e-orgaos-colegiados/cmap#:~:text=A%20finalidade%20do%20CMAP%20%C3%A9,em%20pol%C3%ADticas%20p%C3%BAblicas%20que%20recomendar.

08 Art. 16. A Avaliação prevista no art. 14 desta Lei será realizada no âmbito do Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP) e contemplará avaliações de políticas públicas financiadas por gastos diretos e subsídios da União, selecionadas anualmente a partir dos programas dispostos no Anexo I desta Lei.
§ 1º A escolha das políticas que constarão da lista anual de avaliações ocorrerá segundo critérios de materialidade, criticidade e relevância.
§ 2º O Poder Executivo dará publicidade, por meio de sítio eletrônico, sobre os montantes de recursos dos programas classificados em gasto direto ou em subsídio.
§ 3º O Poder Executivo encaminhará anualmente ao Congresso Nacional relatório contendo os resultados e as recomendações das avaliações.

09 https://www.gov.br/economia/pt-br/acesso-a-informacao/participacao-social/conselhos-e-orgaos-colegiados/cmap/publicacoes/notas-tecnicas/criterios-de-selecao.

10 O CIG foi criado em novembro de 2017 pelo Decreto nº 9.203.

11 https://www.gov.br/economia/pt-br/acesso-a-informacao/participacao-social/conselhos-e-orgaos-colegiados/cmap/eventos/2020-01/workshop-com-gonzalo-hernandez-licona