O combate à lavagem de dinheiro no Brasil: muito já foi feito, muito ainda por fazer

O que é lavagem de dinheiro

 

A lavagem de dinheiro, como é popularmente conhecida a reciclagem de ativos, existe como forma de tentar distanciar o dinheiro obtido de maneira criminosa e assim garantir que o delinquente o utilize com risco reduzido de ser descoberto e punido. Para distanciar o dinheiro de sua origem ilícita, o lavador de dinheiro tentará dissimular a origem desses recursos e ocultar o seu real beneficiário. Faz isso realizando transações comerciais e/ou financeiras que altera a forma e as características do valor original. Quanto maior o número de transações que fizer com esta finalidade mais distante estará da origem, dificultando o trabalho de rastreamento por parte das autoridades de fiscalização e investigação, o chamado “follow the money/siga o caminho do dinheiro”.

 

A Lei que trata do tema é a nº 9.613/98 com algumas alterações desde então. Esta Lei define “lavagem de dinheiro” como o ato de ocultar ou dissimular, origem, localização, disposição, movimentação ou propriedade de bens, direitos ou valores proveniente, direta ou indiretamente, de infração penal. Tendo em vista tal definição, considero mais apropriado a utilização do termo “reciclagem de ativos” em vez de “lavagem de dinheiro”. Prefiro a palavra reciclagem em vez de lavagem porque remete a um processo que muda as características do objeto, porém a origem continua a mesma. O objeto não é lavado, mas sim reciclado. Adicionalmente, prefiro a palavra ativo em vez de dinheiro porque refere-se a qualquer ativo e não apenas ao dinheiro efetivo (cash). Durante a reciclagem o ativo pode assumir a forma de dinheiro vivo, imóvel, aplicação financeira, obra de arte, serviços, bens de luxo, jóias etc.

 

Vale destacar que o lavador de dinheiro pode ser o próprio delinquente que cometeu o crime gerador dos recursos ilícitos, por exemplo, um traficante de drogas, mas também pode ser alguém especializado em realizar operações de reciclagem dos ativos, como por exemplo uma instituição financeira que orienta e facilita as transações de distanciamento do dinheiro oriundo do tráfico de drogas.

 

A lógica do sistema de prevenção e combate

 

Embora a reciclagem de ativos possa ser feita em qualquer setor econômico, há alguns que são mais visados por serem vistos como mais adequados para atingir os fins propostos pelos criminosos. Por isso, a Lei estabelece setores e profissionais obrigados às exigências da referida Lei. Resumidamente, estas obrigações seriam adotar políticas de detectar transações atípicas que pudessem servir para ocultar ou dissimular recursos obtidos por atividade criminosa e, em consequência desta avaliação de atipicidade, efetuar a comunicação do fato à Unidade de Inteligência Financeira, no caso do Brasil é o COAF – Conselho de Controle da Atividade Financeira.

 

Embora qualquer setor de atividade possa ser utilizado para ocultação e dissimulação de recursos de origem criminosa, os lavadores de dinheiro preferem aqueles com falhas na tríade regulação, monitoramento/vigilância e punição, como:

a) algum grau de informalidade;

b) preços que podem flutuar significativamente;

c) regulamentos inexistentes ou fracos;

d) vigilância inexistente ou fraca;

e) dificuldade p/ avaliar preço e/ou qualidade dos bens comercializados;

f) punições raras

g) dificuldade de rastreamento

 

De posse de centenas de milhares de comunicações de transações atípicas o COAF irá agrupá-las, analisá-las e quando for o caso elaborar um RIF – Relatório de Inteligência Financeira. Este relatório será destinado a órgãos competentes destinados à investigação criminal, por exemplo, Ministério Público e Departamento de Polícia Federal, entre outros. Após investigação poderá haver pedido de indiciamento à Justiça ou não.

 

A evolução das políticas de prevenção

 

O combate à lavagem de dinheiro de maneira mais organizada iniciou-se em 1989 com a criação do Grupo de Ação Financeira (GAFI, ou FATF, sigla em inglês para Financial Action Task Force). A iniciativa partiu do G-7, grupo dos 7 países mais ricos do mundo, tendo em vista a percepção de que somente seria possível enfrentar este tipo de crime se houvesse um esforço global coordenado. O GAFI é um organismo internacional que conta com a colaboração de diversos países-membros e tem como função estudar o problema da lavagem de dinheiro e do financiamento do terrorismo no mundo para assim definir recomendações do que se entende como as melhores práticas para o combate.

 

Atualmente são 40 recomendações as quais os países signatários se comprometem a implementar em suas respectivas jurisdições. Os países ao assumirem tal compromisso ficam sujeitos à avaliação periódica por parte de equipe de técnicos do GAFI que atribuirão o nível de aderência da jurisdição às suas recomendações. A cada recomendação é atribuída um conceito que pode ser totalmente aderente, muito aderente, parcialmente aderente e não aderente. Caso a jurisdição avaliada obtenha muitos conceitos insatisfatórios poderá passar a compor uma lista de países com graves deficiências em suas políticas de prevenção à lavagem de dinheiro e ao combate do financiamento do terrorismo. Ser incluído nesta lista pode ser muito prejudicial para o país, porque acarretará dificuldades para realizar negócios com o resto do mundo e isso provavelmente trará impactos para a economia local.

 

Considera-se essencial que haja cooperação internacional para o efetivo combate à lavagem de dinheiro, por isso diversos organismos internacionais incluíram em suas recomendações o alinhamento com as políticas do GAFI. Também é muito importante que todas as jurisdições estejam niveladas do ponto de vista de aderência e efetividade de implementação. E, por fim, mas não menos importante, é que tanto as autoridades nacionais quanto o setor privado de cada jurisdição também estejam empenhados na luta contra o crime. Portanto, cooperação é a palavra-chave em todo esse processo.

 

Nota-se que há uma crescente aproximação textual das normas internacionais no campo repressivo. Além disto, a Lei Anti Lavagem de Dinheiro, no âmbito interno, continua a sua trajetória produtora de reflexos paralelos, que se somam à lenta, silenciosa e abrangente difusão de sua vertente normativa multidisciplinar. Embora o problema da lavagem de dinheiro seja global, não necessariamente haverá transferência de valores interfronteiras, podendo o processo de reciclagem de ativos acontecer sem mesmo extrapolar os limites territoriais do município. 

 

Sobretudo no campo das medidas preventivas, notadamente em áreas vinculadas ao domínio do poder econômico, incorpora-se, a cada ano, um novo conjunto de normas baixadas por meio de portarias, circulares, instruções etc, expedidas por órgãos reguladores incumbidos de fiscalizar a legalidade e o regular funcionamento das operações realizadas pelos entes que compõem os sistemas econômico e financeiro em atividade no País. 

 

Avaliação de uma jurisdição

 

Atualmente o GAFI está realizando a quarta rodada global de avaliações. Vários países já foram avaliados nesta rodada, porém o Brasil somente será avaliado em 2021. A última avaliação a que o Brasil foi submetido foi em 2010. Naquela oportunidade fomos relativamente bem avaliados, embora tivessem havido muitos apontamentos para melhorias em nossas políticas. Desde então, o Brasil implementou várias melhorias com vistas a suprir as falhas apontadas. Por outro lado, em 2012 houve alterações nas 40 recomendações que comporão a avaliação da quarta rodada e teremos que estar em conformidade com as novas proposições. 

 

Esta nova rodada de avaliação das jurisdições entre outras novidades traz o conceito e o método da Abordagem Baseada em Risco (ABR) que envolve uma avaliação nacional de risco elaborada pelas autoridades de cada país e também uma avaliação de risco de lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo individual elaborada por cada entidade obrigada pela Lei 9.613/98. Na avaliação nacional de risco serão consideradas, em forma de matriz, o grau de risco multiplicado pelo seu impacto. Ou seja, cada jurisdição e agentes do setor privado obrigados irão avaliar sua exposição aos mais diversos crimes econômicos, estimar suas magnitudes e eventual dano em caso de ocorrência. No caso das pessoas obrigadas, tomemos como exemplo um banco (tendo em mente que as exigências são similares a todos os setores, ponderando seus respectivos volumes e complexidade das operações), esses terão que classificar o risco de cada cliente pessoa física e jurídica, produtos e serviços que operam com o banco, setor de atividade, volume transacionado etc. Além disso, o referido banco terá que avaliar seu risco como um todo, considerando o mercado que está inserido, o perfil geral de seus clientes, volumes transacionados e produtos ofertados. O conjunto da interação entre riscos diversos direcionará o nível de diligência e medidas de mitigação observado através de cada matriz de risco.

 

Avaliando a efetividade das políticas de prevenção

 

No momento, quando fala-se em lavagem de dinheiro, tem-se que levar em conta a efetividade das políticas de prevenção e combate, ou seja, o quanto a aderência às recomendações das melhores práticas realmente resulta em dissuasão, detecção e punição. Isso porque escândalos recentes em jurisdições avaliadas com alto grau de aderência evidenciaram não bastar ter ferramentas sofisticadas, leis, normas e treinamento dos recursos humanos se os controles internos e cooperação não forem capazes de impedir que criminosos consigam fazer uso dos recursos obtidos ilicitamente. 

 

Na próxima avaliação será considerado como o Brasil evoluiu em relação à aderência às recomendações do GAFI. Desde a última avaliação em 2010, na qual já haviam sido apontadas deficiências, houve, em 2012, atualização das recomendações. Isso implica nosso compromisso em atender às falhas apontadas e adicionalmente aplicar a nova versão. A grande novidade desta rodada de avaliações está sendo verificar a efetividade em aderir às políticas de luta contra a lavagem de dinheiro. 

 

Essa nova metodologia tem sido útil para evidenciar que não basta apenas atender ao regulamento. Mostra que a prevenção e o combate à lavagem de dinheiro envolve inteligência na busca da informação negada, processando e cruzando dados para levantar indícios e, através da troca de informações e cooperação, dar robustez às suspeitas até tornarem-se evidências. Em posse de evidências, dar prosseguimento ao devido processo e aplicação de punição dissuasiva.

 

Dificuldades para a prevenção à lavagem de dinheiro no Brasil

 

A lavagem de dinheiro ocorre porque há crimes econômicos e vivemos um momento de aumento deste tipo de crime. Associado a isso, a estrutura institucional brasileira produziu um ambiente favorável ao cometimento de delitos. Institucionalizamos a tolerância ao crime, que resulta em combate fraco, leis com pouca força e punição branda. Em suma, muitas oportunidades para atos delituosos com retorno financeiro satisfatório, probabilidade baixa de que o criminoso seja descoberto e, quando ocorre, a punição é relativamente branda em relação ao dano causado, levando a um ambiente no qual o crime compensa.

 

É frequente a reclamação do setor privado com receio de sofrer punições duras e injustas por parte dos órgãos fiscalizadores. Entretanto, tal receio não encontra lastro na realidade. O que observa-se de fato são poucas e brandas punições. Arrisco-me dizer que se há alguma injustiça esta seria por falta de punição e não o contrário. Em mais de 20 anos de vigor da Lei 9.613/98 não houve registro de sua aplicação inadequada no quadrante do exagero. E, obviamente, não estou incluindo neste cálculo a parcela de dinheiro sujo provavelmente não descoberta, ainda oculta.

 

Uma característica tipicamente brasileira é a defesa incondicional de criminosos em detrimento das perdas das vítimas. É um traço cultural da maioria dos operadores do direito (advogados, juízes e professores das faculdades de direito no país). Não estou defendendo que acusados sejam sumariamente condenados e punidos, longe disso. Porém, não só as leis, mas também todos os trâmites administrativos e legais favorecem o criminoso. A cultura “garantista”, no intuito de resguardar direitos dos acusados, o faz sobre os direitos das vítimas. A confusão é tão grande que muitas vezes o criminoso é tratado como se vítima fosse, reforçando o ambiente confortável aos delinquentes. Esta situação é ainda mais evidente quando refere-se de crime de colarinho branco muito frequente quando tratamos de lavagem de dinheiro. Há uma espécie de “peninha” do criminoso quando sua figura é de alguém “limpinho” e que frequenta os ambientes mais sofisticados da sociedade. Porém, do ponto de vista da teoria econômica do crime, a elegância do crime não o torna menos danoso, em muitos casos deveria até ser um agravante.

 

Outro aspecto a destacar é que muitas autoridades públicas e grande parte do setor privado enxerga a tarefa de prevenção à lavagem de dinheiro desimportante. Este sentimento pode derivar da negação em tratar um problema sem o devido preparo técnico e/ou falta de conhecimento sobre como a lavagem de dinheiro e o crime podem estar mais próximos de suas vidas do que se imagina. Há também a dificuldade de percepção do dano que pode causar, tendo em vista que o dano causado é difuso, ou seja recai sobre a sociedade e não diretamente em uma vítima específica.

 

Diretamente relacionado com o aspecto anterior há a pouca disposição em incorporar novos custos à operação da atividade principal dos negócios. Seus gestores julgam os custos de prevenção desnecessários e uma imposição burocrática. Todavia, os programas de prevenção à lavagem de dinheiro têm a função primordial de dissuadir eventuais criminosos de utilizarem estruturais legais com o intuito de dissimular a origem ilícita de seus recursos.

 

Cooperação e comprometimento de todos com a luta

 

Quando os setores obrigados não estão comprometidos com o melhor funcionamento do próprio mercado em que atuam de forma a evitar ao máximo que delinquentes mesclem suas transações fraudulentas com negócios lícitos, o conjunto da sociedade perde. Não possuir procedimentos e ferramentas adequadas para detecção de transações atípicas, devido à pouca importância que atribui à probabilidade de ver seu negócio envolvido com este tipo de crime, terá como consequência a falta de comunicações ao Conselho de Controle da Atividade Financeira – COAF ou comunicações falhas que pouco ou nada ajudarão a alcançar os agentes criminosos. Destacando que são as comunicações bem feitas que aumentam a probabilidade de que os criminosos sejam descobertos e punidos.

 

O pouco comprometimento com a qualidade das comunicações ao COAF enfraquece a principal arma de detecção do crime de lavagem de dinheiro que é a cooperação, tanto entre as nações como entre os agentes públicos nacionais e setor privado. Sem a cooperação haverá “arbitragem jurisdicional”. Além disso, empresas que não tomam as devidas diligências na mitigação do risco de que criminosos registrem transações com o intuito de ocultar a origem ilícita dos recursos, podem obter vantagens concorrenciais, prejudicando o mercado no qual atua.

 

Reputação e dissuasão

 

Todo o combate à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo parte do pressuposto que os setores obrigados por Lei a constituírem controles internos e comunicarem transações atípicas à Unidade de Inteligência Financeira atuarão sempre com o intuito de cooperar na mitigação do risco da ocorrência do crime de reciclagem de ativos e, por consequência, na inibição dos crimes que originaram os recursos ilicitamente. Baseado nessa premissa, creem as autoridades que somente poderia ocorrer lavagem de dinheiro se houver falhas na aplicação das recomendações de melhores práticas. Todavia, o que muito frequentemente se observa é que os motivos que levam às falhas nos controles internos não derivam de imprudência, imperícia ou negligência, mas sim de conluio. Este tipo de comportamento ficou conhecido como “cegueira deliberada”, quando o agente, de modo deliberado, se coloca em situação de ignorância, criando obstáculos, de forma consciente e voluntária, para alcançar um maior grau de certeza acerca da potencial ilicitude de sua conduta.

 

A teoria da cegueira deliberada pode explicar muito da falta de efetividade no combate à reciclagem de ativos. Muitas autoridades, acreditando que os setores obrigados seriam cooperantes, atribuem ao risco de reputação um elevado e teórico poder dissuasivo que na prática não se observa. A pergunta que cabe então seria: “quão dissuasivo seria o risco reputacional?”. Quanto vale a reputação de uma empresa obrigada vis-à-vis as potenciais receitas pagas por organizações criminosas para utilizá-la a fim de ocultação e dissimulação? Aparentemente, mesmo que haja alguma perda reputacional, prestar serviços de reciclagem de ativos para criminosos compensa. Os custos operacionais e eventuais multas e demais punições poderiam estar sendo cobertas pelas receitas da atividade delituosa e ainda apresentar retorno líquido positivo. Esta equação é mais facilmente calculada (ou intuída) pelos criminosos e seus comparsas do que pelas autoridades de regulação e fiscalização, dada a assimetria de informação a favor dos delinquentes.

 

O que esperar do futuro

 

Desde a Lei 9.613/98 o combate à reciclagem de ativos passou por algumas fases. A primeira delas foi a fase da sensibilização dos setores e profissionais obrigados quanto à relevância do problema. Na época havia muito mais resistência do que há hoje. A fase seguinte constituiu-se em elaborar controles internos e aderir às exigências legais, que também enfrentou muito resistência. A terceira fase veio com o advento da Operação Lava Jato, que evidenciou os riscos, impulsionou a sensibilização e a necessidade de controles internos. Depois da Lava Jato as menções à lavagem de dinheiro são diárias nas mídias tradicionais e redes sociais. No atual momento passamos pela fase dos controles efetivos e de fazer valer a lei, custe o que custar. Infelizmente ainda nos deparamos com resistências, por isso espero que o relatório final da avaliação do GAFI nos ajude a reduzir a oposição a práticas mais efetivas de combate aos crimes econômicos e às organizações criminosas. Talvez as pressões externas ajudem-nos a implementar políticas que tornem a economia brasileira um ambiente inóspito aos criminosos.

 

 

Mauro Salvo é doutor em Economia, pesquisador na área de economia do crime, lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo. Analista do Banco Central do Brasil.

 

 

As contribuições deste artigo expressam tão somente as posições do autor, e não representam posicionamento da instituição onde trabalha ou de seus membros.