Manter o Teto, seguir as Reformas: a Estabilidade da Economia em Jogo

O jornal O Estado de São Paulo, em 17 de agosto, alertou para a possibilidade dos gastos com Defesa superarem aqueles com Educação no orçamento de 2021. A informação revela uma escolha diante da imposição do teto de gastos: a sociedade, através do Executivo e do Parlamento, deverá priorizar despesas com Defesa em detrimento à Educação? O teto não permite que ambas se elevem, a menos que uma terceira área seja cortada. 

A Emenda Constitucional 95 de 2016 estabeleceu que a despesa do governo, com algumas poucas exceções, não pode exceder o valor base estabelecido naquele ano, corrigido anualmente pela inflação. O chamado teto de gastos. O objetivo final era retirar as contas públicas federais do vermelho – em 2015 o déficit fiscal atingira 2% do Produto Interno Bruto (PIB), interrompendo a tendência de alta da dívida. Ao estabelecer um limite global para as despesas, e não específico por setor, o teto engenhosamente convida a sociedade a discutir a qualidade e efetividade dos gastos públicos, apenas escolhendo aqueles que fazem mais sentido.

Na ausência do teto, como acontecia até 2016, a tendência era aumentar gastos em todas as áreas, cabendo ao Ministério da Fazenda buscar uma forma de financiá-los. Essa foi a dinâmica das contas públicas brasileiras por muitas décadas (Gráfico 1), quando a despesa cresceu mais do que o PIB. Nos anos 70 e 80, o financiamento era fundamentalmente inflacionário. Determinava-se o orçamento – em geral, deficitário – e estabelecia-se a quantidade de moeda necessária para equilibrá-lo. Mesmo com o fim da hiperinflação em 1994, o crescimento dos gastos continuou.  O financiamento passou a ser com i) aumento de arrecadação, que escalou de 25% do PIB em 1996 para 32% do PIB em 2002; ii) aumento da dívida pública, de 55% do PIB em 2006 para 76% em 2019; iii) privatizações, especialmente da década de 1990; e iv) fatores conjunturais, como o crescimento acelerado do PIB entre 2004 e 2010, resultado das reformas dos anos 90, da boa gestão econômica do início do governo Lula, do bônus demográfico e da alta dos preços das commodities gerada pela entrada da China na OMC em 2001.

 

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional

Estas diferentes fontes de financiamento deram sinais de esgotamento no início da década de 2010. O crescimento global se acomodou e a carga tributária e a dívida pública atingiram níveis elevados na comparação internacional. O País, no entanto, não parecia disposto a questionar a evidente necessidade de priorizar gastos. Manobras contábeis, como o atraso de repasses a bancos públicos para pagar obrigações do Governo Federal, escondiam (ou tentavam esconder) o problema. Entre 2010 e 2014 era comum analistas avaliar as contas públicas “com e sem manobras”. Projeções na época indicavam que, na ausência de medidas contundentes, a dívida bruta poderia superar 90% do PIB no final da década, quase o dobro da média das economias emergentes.

A partir de 2015, o problema do crescimento dos gastos públicos passou a ser encarado de frente. O primeiro passo foi dado pela equipe liderada pelo Ministro Joaquim Levy, que eliminou as manobras contábeis e interrompeu as chamadas “pedaladas”. Pouco depois, o Governo Temer aprovou a Emenda Constitucional do Teto de Gastos e substituiu a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) pela Taxa de Longo Prazo (TLP), reduzindo o subsídio implícito nas operações do BNDES. Em 2019, o governo Bolsonaro aprovou a Nova Previdência, que interrompe a tendência de crescimento de aposentadorias e pensões, o maior componente do gasto público (8% do PIB). Esta sequência de ajustes estruturais melhorou a perspectiva de sustentabilidade fiscal do país, e foi decisiva para reduzir os juros dos títulos públicos federais. A dívida bruta atingiu 76,5% do PIB em 2018, ainda alta, mas bem melhor do que o cenário que se desenhava anteriormente. Em 2019, recuou para 75,8%, a primeira queda em 6 anos.

O ajuste, no entanto, está longe de estar completo. As despesas obrigatórias – previdência, folha do funcionalismo e outras despesas previstas em lei – ainda superam 90% das despesas totais. O País arrecada cerca de R$ 1,5 tri por ano, mas quase R$ 1,3 tri está carimbado. Sobra pouco para despesas discricionárias como infraestrutura, bolsa-família, investimentos em saúde e educação. Não precisamos de mais recursos, mas sim desvincular, desindexar e desobrigar essa imensa fatia do orçamento que Executivo e Legislativo não podem alocar nas necessidades mais críticas da sociedade.

O Pacto Federativo, que possibilita redução de despesas obrigatórias e desvincula receitas de fundos públicos, a Reforma Administrativa e a Reforma Tributária são pautas urgentes. Fraga Neto (2019) mostra que o gasto do Brasil com previdência e funcionalismo é alto comparado com outros países, especialmente emergentes. O autor argumenta ainda que é possível liberar recursos para áreas cruciais como a social com a eliminação de subsídios e impostos regressivos.

 

A pandemia e o desafio adiante

Em meio ao processo de ajuste estrutural descrito acima, a pandemia da Covid-19 se abateu sobre o mundo.

Um país com a situação fiscal delicada, via de regra, não deve aumentar seus gastos para estimular a economia. O aumento de gastos gera incerteza sobre a capacidade de honrar sua dívida ao longo do tempo. Os juros sobem, prejudicando crédito e investimento. A despesa financeira aumenta, reduzindo ainda mais o espaço para as políticas públicas. Este ciclo vicioso, chamado de efeito “não-keynesiano” da política fiscal, deve ser evitado pelo gestor público responsável.

A situação absolutamente excepcional da pandemia, no entanto, muda esta prescrição. A maioria dos setores econômicos sofreu um choque intenso e inesperado, de duração imprevisível e natureza não correlacionada com as ações dos agentes na economia. Ou seja, não há um problema de moral hazard como na crise de 2008. Nestas circunstâncias, cabe ao Estado manter financeiramente vivos trabalhadores e empresas. Como na fábula da cigarra e da formiga, o argumento para manter o estado solvente, ágil e focado em tempos normais é justamente para que nessas ocasiões excepcionais exista munição para agir com efetividade.

O ajuste fiscal foi corretamente – e, temporariamente – interrompido. Segundo Balanço do Ministério da Economia, as ações de enfrentamento aos efeitos da Covid-19 superam R$ 500 bilhões de reais em despesas primárias. O impacto pode ser maior, uma vez que o Congresso discute uma prorrogação do Auxílio Emergencial, que distribuiu R$ 600 mensais para quase 60 milhões de brasileiros, um custo mensal superior a R$ 50 bilhões para o erário.

Em que pese o mérito das ações fiscais durante a crise da Covid-19, a melhora dos resultados fiscais foi revertida. A dívida bruta deve saltar para algo entre 95% e 100% do PIB, se aproximando das projeções mais pessimistas de anos atrás (Gráfico 2). Torna-se fundamental, portanto, não desfigurar o arcabouço de governança fiscal, fundando na Lei de Responsabilidade Fiscal, Regra de Ouro e Teto de Gastos. Ele se mostrou flexível o suficiente para acomodar a situação excepcional, com o parecer favorável do Ministro Alexandre de Moraes do STF e reforçado com a “PEC da Guerra”. E deve continuar sendo o guia para retornar à trajetória de equilíbrio, passada a pandemia.

 

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, Pastore (2016)

 

Há, no entanto, riscos para o retorno dos gastos ao patamar e ritmo anteriores. O maior desafio será o auxílio emergencial, pois se por um lado pesa nas contas públicas, por outro se mostrou efetivo em reduzir a desigualdade social e impulsionar a aprovação do governo. Essa dicotomia, no entanto, não se sustenta: se uma ação provoca desequilíbrio fiscal crescente, cedo ou tarde uma crise macroeconômica jogará por terra seus benefícios. A recessão de 2014-2016, que eliminou os avanços sociais gerados por políticas insustentáveis dos anos anteriores, é o exemplo recente mais contundente deste fenômeno.

Outro risco ao retorno da trajetória de equilíbrio pós-pandemia é a chamada “fadiga do ajuste”. O déficit primário está negativo desde 2015 e, mesmo que o teto de gastos seja cumprido, deverá permanecer no vermelho até 2026. São mais de 10 anos de ajuste. Se não avançarmos rapidamente em reorientar os gastos obrigatórios, continuará a crescer a pressão pela saída fácil de romper o teto e aumentar a dívida, sem questionar a efetividade dos gastos correntes. É anestesiar o alcoólatra com mais bebida ou o drogado com mais droga. Em uma democracia operacional, urge que a sociedade saiba com clareza quais as opções que se apresentam, e seus custos.

Por fim, há o risco na relação com os entes federados. A pandemia pode virar uma oportunidade para os Estados, muitos em situação crítica mesmo antes da crise, pressionarem por um resgate “maternal” da União. A rigidez orçamentária se repete nos entes subnacionais, com raras exceções. Com a queda das receitas tributárias, ficou praticamente impossível manter serviços públicos funcionando. O governo Federal entrou com um substancial pacote de apoio, que envolveu suspensão de pagamentos e aporte de recursos. O pagamento das dívidas com a União, por exemplo, foi suspensa e o recolhimento das contribuições do PIS, PASEP e FGTS foram diferidos. Será grande a pressão por mais recursos, e para que a suspensão de pagamentos continue depois da pandemia.

Outra “janela de oportunidade” para os Estados se salvarem é a Reforma Tributária. Com o balanço de forças favorável no Congresso, é possível que, embutido na Reforma, Estados abocanhem uma fatia desproporcional do ISS Municipal (cuja base de arrecadação é crescente comparada ao ICMS) e sejam contemplados com generosos fundos de compensação, abastecidos pelo Tesouro Nacional.

A União vem tentando ao longo dos anos resolver o problema dos Estados com iniciativas como o Plano de Recuperação Fiscal, que estabelece ajuda federal mediante contrapartidas. No entanto, o resultado se mostra limitado. Há pouco interesse de se cumprir as condicionalidades. A opção da maioria parece ser de esticar a corda, apostando na pressão política para que o Governo Federal jogue a boia, como ocorreu diversas vezes na história.

Muitos argumentam que, com as taxas de juros excepcionalmente baixas no Brasil e no mundo, endividar-se não é um problema. De fato, pode ajudar a ganhar tempo. O Tesouro Nacional tem, acertadamente, encurtado as emissões de títulos para se beneficiar da Selic de 2% ao ano, uma vez que os juros longos estão muito altos com o atual estado de incerteza. Essa mudança no perfil da dívida, contudo, traz como efeito colateral o risco de “dominância fiscal” da política monetária mais adiante. Quando – e se – o Banco Central tiver que elevar a Selic para controlar a inflação, o impacto nas despesas com juros será muito intenso, podendo restringir (pelo canal da piora do risco-país e da depreciação do câmbio) os efeitos que se desejam do aperto monetário sobre a inflação. Perde-se “potência” da política monetária, reeditando-se o efeito apontado por Blanchard (2005), ainda que suavizado pelo fato de o Brasil ser hoje credor líquido em dólar – reservas internacionais superam a dívida denominada em dólar, oposto do que ocorria no início dos anos 2000.

Vivemos, portanto, um momento decisivo da história econômica brasileira. O País enfrentava um complexo quadro fiscal antes da pandemia do Covid-19, mas com avanços que vinham tornando a perspectiva mais positiva. Grandes desafios ainda se apresentam, como o excesso de gastos obrigatórios e de benefícios tributários, novas ações estão no pipeline para o avanço estrutural prosseguir. A pandemia trouxe novos riscos, tornando ainda mais urgente esses avanços. Um bom sinal é a notícia de que a PEC 186, que traz gatilhos para redução de gastos obrigatórios, pode acomodar a proposta do Renda Brasil (substituto permanente do Auxílio Emergencial). É uma forma de abrir espaço para um importante gasto social sem desequilibrar as contas.

É preciso celeridade. As ações de hoje vão de terminar a sustentabilidade macroeconômica do país por anos a frente. No ínterim, devemos resistir à saída fácil de abandonar o ajuste nos gastos, abrindo mão do teto por mais endividamento ou aumento da carga tributária. Esta alternativa apenas aumentará o custo a ser pago pela sociedade como um todo mais adiante.  Especialmente pelos mais pobres que não têm poupança rendendo juros e tem acesso limitado a instrumentos jurídicos e financeiros para se defender da inflação e dos impostos.

 

Caio Megalé é Economista. Foi Secretário da Municipal de Fazenda de São Paulo (2017-2018) e membro da equipe do Ministério da Economia (2019-2020).

 

 

 

1 Ver, por exemplo, Pastore, A. Desajuste Fiscal e Inflação: Uma Perspectiva Histórica. In: Bacha, E. (Org) 2016. A Crise Fiscal e Monetária Brasileira.

2 Ver, por exemplo, “Consolidação fiscal expansionista no Brasil”. Nota Informativa da Secretaria de Poll expansionista no Brasil”ꘅ da Economia, dezembro 2019.

3 PECs 186, 187 e 188 de 2019, em tramitação no Senado Federal.

4 FRAGA NETO, A. Estado, Desigualdade e Crescimento no Brasil. Novos estudos CEBRAP. Set.–Dez 2019.

5 Para um registro empírico desse efeito, ver BHATTAACHARYA, R. e MUKHERJEE, S. NonKeynesian effects of fiscal policy. In OECD economies: an empirical study. Applied Economics, Vol 45, 2013.

6 BlLANCHARD, O. Fiscal Dominance and inflation targeting: lessons from Brazil. In GIAVAZZI, F. et al. (2005). Inflation targeting, debt and the Brazilian experience 1999 to 2003.