A abertura do mercado de gás natural no Brasil

As primeiras descobertas de gás no Brasil ocorreram nos anos 1950. Contudo, o mercado de gás natural cresceu muito lentamente até a promulgação da Emenda Constitucional de 1995, que quebrou o monopólio da Petrobras na produção, transporte e importação de petróleo e gás natural.

Essa alteração na Constituição, em conjunto com a inauguração do gasoduto Bolívia-Brasil em 1999, foi fundamental para impulsionar a indústria de gás natural. O consumo cresceu de 7,6 MMm3/d (milhões de metros cúbicos por dia) em 1998 para 64 MMm3 /d em 2019.

Porém, dados de 2018 mostram que a participação do gás natural na matriz energética brasileira (13%) continua baixa, quando comparada à média mundial (22%). Por sua vez, o preço do gás natural vendido às distribuidoras não acompanhou os preços do mercado internacional, chegando a US$ 14 MM/BTU, o que contribuiu para a redução da sua competitividade no período recente (Gráfico 1).

Gráfico 1 – preços de gás natural no city gate – média 1º semestre de 2018 – Fonte: EPE.

 

Somente em 2020, quando novos contratos foram assinados entre a Petrobras e as distribuidoras, os preços começaram a se aproximar dos vigentes nos mercados internacionais.

Ao comparar o marco legal brasileiro com o dos países desenvolvidos, depreende-se que há necessidade de o Brasil ampliar a concorrência por meio da liberalização nos três segmentos da cadeia produtiva do gás natural: upstream (produção), midstream (escoamento e processamento) e downstream (distribuição nos estados).

Ainda hoje o mercado brasileiro se constitui em um quase monopsônio (único comprador) no upstream, com a empresa monopsonista controlando a capacidade dos gasodutos de transporte. Também apresenta estrutura regulatória sem incentivos à eficiência no downstream. Esse desenho de mercado não leva a preços competitivos, o que inibe o consumo industrial.

Desde a década de 1980, a liberalização do mercado de gás natural já é uma realidade em muitos países europeus. O Brasil está atrasado pelo menos quarenta anos nesse processo de abertura. Com isso, em tempos de pandemia da Covid-19, no bojo da discussão sobre a transição para uma economia menos poluente, enquanto a Europa discute o fim da era do gás e o início da era do hidrogênio, aqui, continua-se discutindo a abertura plena do mercado de gás natural.

Apesar de abundante tanto no alto-mar quanto em terra, o gás natural continua relativamente pouco explorado e caro, com consequências maléficas para o crescimento econômico doméstico. A intensificação da exploração do gás natural ajudaria o Brasil a alavancar substancialmente seu potencial de crescimento, mas os formadores de opinião não se envolvem na discussão sobre o custo econômico de não se abrir plenamente o mercado e consequentemente de não se explorar o gás natural.

Quanto poderia se elevar a renda real média e diminuir a pobreza brasileira se o gás natural fosse explorado eficientemente? Essa é uma pergunta que quase não é discutida. Mesmo entre os especialistas do setor, as discussões se concentram no processo de abertura, com perguntas do tipo: deve-se usar o mercado de energia elétrica para subsidiar a abertura do mercado de gás natural? Deve-se implantar termelétrica fixa na base antes da abertura?

Enfim, concentra-se em como vai ser feita a abertura, e não necessariamente quando será feita e quanto custará (não) fazê-la. Nesse aspecto, diante do esforço do governo federal desde 2016 para a plena abertura do mercado de gás natural, vale mencionar a diferença entre a estratégia política e econômica utilizada entre 2016 e 2018, por meio do grupo interministerial “Gás para Crescer”, e a implantada em 2019, por meio do “Novo Mercado de Gás”.

De fato, não obstante o Gás para Crescer e o Novo Mercado de Gás tenham convergido no diagnóstico, utilizaram estratégias diferentes na consecução da abertura, visando modernizar o marco legal, sobretudo o regulatório, cuja estrutura básica está representada nas leis 9.478/97 e 11.909/2009.

O Gás para Crescer direcionou a decisão de abertura de mercado para o Congresso Nacional, por meio de encaminhamento de melhorias ao Projeto de Lei 6.407/2013 (PL do Gás), que lá tramita desde 2013. Somente no final de 2018, a partir de Nota Técnica enviada pela ANP (Agência Nacional do Petróleo, Gás e Biocombustíveis) ao CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica), adotou-se uma medida infralegal, o decreto 9.616 de 17 de dezembro de 2018.

Já o Novo Mercado de Gás (NMG) optou por aproveitar essa medida e um acordo entre a empresa dominante e o órgão de defesa da concorrência para criar, de imediato, o mercado, com o objetivo de estrutura-lo e aperfeiçoá-lo ao longo do seu desenvolvimento. Além disso, cabe destacar que, no NMG, não há alteração na estrutura de distribuição sob controle dos Estados, mas incentivos para que a regulação seja modernizada.

Visando transformar o atual quase monopsônio da Petrobras em um ambiente competitivo e modernizar a regulação no midstream, liberando capacidade nos gasodutos de transporte, o NMG também atacou infralegalmente as causas que levam à baixa oferta e aos altos preços do gás natural por meio de um decreto presidencial oriundo de resolução do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE). Posteriormente, a Petrobras e o CADE firmaram o acordo já citado.

Esse acordo consiste em um Termo de Compromisso de Cessação (TCC) entre a Petrobras e o CADE. No texto, são enfrentadas uma série de questões concorrenciais, especialmente em relação:

⦁ à venda de ativos e participações da Petrobras em modelo que desconcentre o mercado;
⦁ ao acesso de terceiros aos dutos de escoamento, Unidades de Processamento de Gás Natural (UPGNs) e terminais de GNL;
⦁ ao acesso de terceiros aos dutos de transporte da Petrobras;
⦁ à viabilização do sistema tarifário de entrada e saída para cessão de capacidade; e
⦁ à adoção dos mecanismos de gás release e capacity release.

 

Em tese, o cumprimento do aludido TCC permitiria quebrar o quase monopsônio da Petrobras e criar um mercado inicial de gás natural no Brasil. O TCC permite que empresas que hoje entregam gás à Petrobras possam vender o insumo diretamente aos distribuidores, permitindo competição entre empresas e melhoria da situação do consumidor, com mais opções de fornecimento.

A estratégia do NMG vem dando certo. Diante da visível possibilidade de preços competitivos, há intensa mobilização de grandes consumidores e de agentes da indústria em busca de oportunidades de negócios e investimentos no mercado de gás natural. Basta observar, por exemplo, a forte procura tanto pela compra do gás diretamente da Bolívia, escoado pelo gasoduto Bolívia-Brasil, quanto pelo arrendamento dos terminais de gás natural liquefeito (GNL).

Por outro lado, por meio dos incentivos trazidos pelo NMG, evidenciando potencial aumento de crescimento econômico para os estados que modernizarem a regulação da distribuição, vários já modificaram a regulação na distribuição do gás natural, destacando-se Rio de Janeiro e Sergipe.

Espera-se que, em um futuro próximo, haja incentivos ainda mais fortes para que outros estados adequem sua regulação de distribuição. De fato, com a concretização da abertura no upstream e a modernização na regulação no midstream, espera-se aumento maior nos investimentos, geração de empregos e tributos naqueles estados que modernizaram a regulação na distribuição. Com isso, outros estados terão incentivos (por meio de um efeito-demonstração) para também modernizar a regulação na distribuição.

No momento em que os autores finalizam este artigo, discute-se a tramitação de uma “versão simplificada” do PL do Gás então apoiado pelo Gás para Crescer. Essa proposta dará maior segurança jurídica e abrangência, ao estabelecido infralegalmente, alcançando todos os agentes, em complemento ao acordo CADE-Petrobras, que só tem efeito sobre a estatal, tendo sido aprovada na Comissão de Minas e Energia da Câmara dos Deputados e encontrando-se pautada em regime de urgência para votação no plenário.

Essa versão simplificada se concentra em pontos fundamentais, como a mudança de “concessão” para “autorização” do regime de exploração da atividade de transporte e de estocagem de gás natural, assim como a desverticalização das atividades de transporte. No entanto, para que a implementação seja efetiva, é importante que a ANP seja célere e ágil ao regulamentar os dispositivos estabelecidos infralegalmente pelo NMG.

Posto isso, entende-se que, diante das circunstâncias da pandemia da Covid-19, um Novo Mercado de Gás vem efetivamente sendo implantado, com mudanças relevantes na dinâmica do setor de gás natural. Ainda há muito por fazer (a aprovação da Lei do Gás no Congresso Nacional, a adoção de medidas por parte da ANP e o cumprimento das cláusulas do TCC), mas já se pode visualizar efetivamente um Novo Mercado de Gás nos próximos anos no Brasil.

Por fim, deve-se mencionar que os benefícios oriundos da plena abertura e desenvolvimento do mercado nacional de gás natural serão compartilhados entre diferentes agentes por meio do aumento da oferta de gás a preços mais competitivos, com efeitos multiplicadores na economia, elevação da atividade industrial, geração de empregos e crescimento econômico.

 

 

Referências Bibliográficas
GOMES, Ieda. Política, Mercado e Legislação de Gás Natural no Brasil: Pontos para Comparação, Reflexão e Mudança, capítulo 7 in Gás Natural no Cenário Brasileiro. Editora Synergia, 1° edição, 2015. Organizadora: Maria D’Assunção Costa.

LEITE, Antônio Dias. A energia do Brasil. Editora Lexikon, 3° edição, 2014.

NOTA Técnica: Propostas para o Mercado de Gás Natural – Comitê de Promoção da Concorrência no Mercado de Gás Natural do Brasil. Acessada no site:
http://www.mme.gov.br/documents/36112/491930/2.+Relat%C3%B3rio+Comit%C3%AA+de+Promo%C3%A7%C3%A3o+da+Concorr%C3%AAncia+vfinal+10jun19.pdf/2379cc7f-f6b7-8ba0-72db-1278e7d252ca