O supremo e a inconstitucionalidade das interpretações criativas sobre o limite de despesas com pessoal

*Débora Costa Ferreira é Mestre em Direito Constitucional (IDP, 2017) e Doutoranda em Economia (UnB).

**Eduardo Ubalbo Barbosa é advogado e Mestre em Direito (UnB, 2017).

***C. Alexandre A. Rocha é Consultor Legislativo no Senado Federal e Mestre em Economia (UnB, 1997).

 

Nos últimos anos, as críticas às decisões do Supremo Tribunal Federal (STF) em matéria fiscal têm assumido foros de unanimidade entre especialistas e acadêmicos preocupados com a explosão dos gastos públicos no Brasil. E não sem boa dose de razão: inúmeros são os pronunciamentos que, nada obstante as boas intenções que lhes acompanham, acabam por estimular a renitente (e aparentemente irrefreável) irresponsabilidade fiscal de gestores públicos espalhados por todo o País – em particular no âmbito de conflitos federativos contrapondo a União, de um lado, e os demais entes da Federação, de outro.

Pesquisa recente, por exemplo, englobando mais de 2,7 mil Ações Cíveis Originárias (ACOs)[1], identificou quais dessas ações tiveram a situação de conflito federativo reconhecida pelo STF, bem como envolviam questões fiscais. Constatou-se que 251 ações com essas características foram julgadas, em definitivo ou liminarmente, no período de 1988 a 2017. Desse total, 250 foram movidas pelos estados, os quais saíram vitoriosos em 218 delas (87,2% do total). À luz desses dados, Andrea Dantas Echeverría, autora do estudo, concluiu que:[2]

… o STF está transformando o Orçamento brasileiro na “tragédia dos comuns”, com todos disputando pelos seus interesses particulares em detrimento da sustentabilidade das finanças para todos.

No entanto, a contrario sensu, convém destacar recente julgamento que, especialmente ante o impacto midiático de outros casos levados à apreciação da Corte, acabou passando despercebido do grande público, a despeito de sua importância. Referimo-nos à análise, na Sessão Plenária de 11 de setembro de 2019, de medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6.129, da relatoria do Ministro Marco Aurélio Mello.[3]

A ação mencionada, formalizada pela Procuradoria-Geral da República, questionava pontos de duas alterações na Constituição do Estado de Goiás, quais sejam: as Emendas n^os 54 e 55/2017. Formalmente, as duas emendas limitaram “os gastos correntes dos Poderes do Estado e dos órgãos governamentais autônomos, até 31 de dezembro de 2026”.

Com efeito, em face da escalada das despesas públicas locais, introduziu-se na constituição goiana regime similar ao Novo Regime Fiscal federal, constante da Emenda Constitucional nº 95/2016. A medida se fazia necessária, conforme afirmado pelo então governador, Marconi Perillo, ante o insustentável crescimento das “despesas com pessoal”, cuja alta não teria sido acompanhada pelo correspondente aumento das receitas.

Não obstante o peso dessas despesas no quadro de desequilíbrio das finanças públicas do Estado, a nova redação do § 8º do art. 113 da constituição estadual, inserida por emenda de origem parlamentar, resultou na adoção de providência contrária à lógica das propostas enviadas à assembleia legislativa pelo governador. Excluíram-se do conceito de despesas com pessoal, para aferição da observância ou não do teto fixado na Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar nº 101/2000), os valores alusivos ao pagamento de pensionistas e os referentes ao imposto de renda retido na fonte (IRRF) incidente sobre a remuneração paga aos agentes públicos estaduais.

No caso em tela, o Supremo, a uma só voz, fixou tese pela inconstitucionalidade de norma excluindo do conceito de despesas com pessoal os valores mencionados anteriormente (ainda que produto da atuação do constituinte estadual derivado).[4]

De fato, fundamentos jurídicos não faltam para a configuração da inconstitucionalidade decretada, em sede de cautelar, pelo STF.

De imediato, salta aos olhos a usurpação, pelo ente estadual, da competência atribuída à União para dispor sobre normas gerais de direito financeiro e para fixar os limites de despesa com pessoal a partir da leitura conjunta do art. 24, inciso I, e do art. 169 da Constituição Federal (CF). Além de a matéria financeira se enquadrar entre as competências concorrentes, cujas normas gerais cabem à União, o art. 169 atribui à lei complementar federal o dever de estabelecer, por norma de âmbito nacional, limites para os gastos com pessoal. Prever limites distintos daqueles fixados pela LRF não constitui somente um vício formal, mas também uma violação material do modelo federativo. Assim, em caso de concorrência entre a constituição estadual e uma lei nacional, prevalece esta sobre aquela.

Com relação aos gastos com pensionistas, cabe o jargão de que a lei (e a Constituição) não contém palavras inúteis. A inclusão das despesas com pensionistas dentro do limite resta explicitada de forma inequívoca nos arts. 18 e 24 da LRF[5], além de possuir a mesma natureza previdenciária dos gastos com inativos. Sem contar que essas despesas são especificadas como integrantes do cômputo dos limites também nos arts. 55, alínea a, e 59, §1º, inciso IV, da LRF[6]. Se há tantos comandos explícitos nesse sentido é porque o ordenamento jurídico não permite que essas rubricas sejam excluídas. Tanto é assim que o Tribunal de Contas da União (TCU), no Acórdão 2.884/2015-Plenário, pacificou o entendimento de que “a definição da despesa de pessoal positivada pela LRF é ampla e abrange quaisquer espécies remuneratórias com ativos, inativos e pensionistas”.

Conforme apontado pelo Ministro Marco Aurélio Mello, “excluir os pensionistas do cálculo de despesas com pessoal não os retira da folha de pagamento”. Em suas palavras, “a despesa não deixa de existir”, que também observou o seguinte:

Se o limite for todo consumido com o pagamento de vencimentos e proventos de aposentadoria, o que fazer com as pensões? Irão os pensionistas concorrer com os remédios dos hospitais e o combustível das viaturas policiais? A ser assim, o passo rumo ao abismo fiscal revelar-se-á curto, rápido e desastroso.

Trata-se de posicionamento especialmente relevante, pois esse mesmo Ministro, juntamente com o Ministro Ayres Britto, firmou juízos bastante críticos sobre as competências da União vis-à-vis as dos estados, conforme pesquisa conduzida por Pedro Fernando Nery.[7] Como destacado pelo autor (p. 67):

(…) Aurélio e Britto (…) votavam nas divergências pela procedência de ações contra leis federais em que interesses econômicos do governo federal estavam inseridos, potencialmente impedindo que as políticas tratadas nessas formas fossem de fato implementadas, e pela improcedência de ações contra leis estaduais em que a questão da autonomia estava inserida, potencialmente dando mais autonomia aos Estados.

Restringindo a sua análise às Ações Diretas de Inconstitucionalidade,[8] o estudo constatou que o relator se aproximou da posição adotada pela maioria dos ministros, a qual é “pouco inclinada a derrubar normas federais com impacto na economia e muito inclinada a conceder menos poder para os Estados em relação à União” (p. 84).

Quanto à exclusão dos valores referentes ao IRRF no cálculo da receita corrente líquida e da despesa total com pessoal, a questão é que essa hipótese deveria estar, para que fosse legal, expressamente prevista na LRF. Basta notar que as exceções para esse cálculo estão listadas exaustivamente na própria lei. Diante do princípio da simetria e por constituir norma geral de direito financeiro, somente a União poderia alterar o rol de exclusões, justamente para conferir maior uniformidade a esse cálculo e permitir comparações entre diferentes entes federativos.

Mais: sob o aspecto contábil, não há qualquer fator que justifique o tratamento diferenciado dessa rubrica, uma vez que ela produz variação patrimonial nas contas do ente. Cuida-se, conforme explicado pelos integrantes da Corte, de parte da remuneração bruta devida aos servidores, a ser incorporada ao patrimônio destes, embora, via de regra, posteriormente repassada à Administração à qual se vinculam. Tanto é que, na esteira da lição de Carlos Maurício Figueiredo e Marcos Nóbrega, “quando da declaração anual de ajuste do IRPF, é possível que o servidor, cotejando os valores pagos antecipadamente (retidos) e os gastos dedutíveis, tenha direito a receber restituição do valor pago a maior”.[9]

Em síntese, estamos diante de importante precedente, uma vez que se traduz em robusta sinalização acerca da forma que a presente composição da Corte se posicionará frente às questões fiscais que estão por vir. Isso porque, ao adotar essa postura, o Supremo relembra a sua função de Corte da Federação, destinada a coordenar divergências entre entes na busca de maior harmonia e melhor funcionamento do federalismo, mitigando as graves e indesejadas consequências que surgem dessa – muitas vezes conflituosa – relação.

E, nesse caso, consequências negativas é o que não faltam.

Por meio da exclusão de diversos itens para o cômputo da despesa com pessoal, alguns estados e municípios têm conseguido escapar das punições constitucionais e legais, aproveitando-se de “uma situação ilusória de atendimento dos limites impostos no artigo 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal”, conforme pontuado na inicial apresentada pela então Procuradora-Geral da República, Raquel Dodge.[10]

Retomando as palavras do relator, ratificada pelos demais integrantes do Tribunal, “interpretações extravagantes – ordinariamente placitadas pelos órgãos de contas locais – acabam por permitir que a despesa declarada surja numericamente inferior àquela efetivamente concretizada”.

Para os governantes essa maquiagem vem a calhar: além de se desviarem das sanções, conseguem aumentar sua popularidade junto a grupos de interesse do funcionalismo público, trunfo especialmente valioso em finais de mandato, conforme prevê a teoria econômica dos “ciclos políticos oportunistas”[11] e do “uso estratégico do orçamento”[12]. De modo similar, os Poderes Judiciário e Legislativo subnacionais, bem como os órgãos autônomos correspondentes (quais sejam, o Ministério Público e a Defensoria Pública Estaduais e os próprios Tribunais de Contas dos Estados) têm atuado, inclusive à revelia do Poder Executivo, para ampliar os respectivos limites para as despesas com pessoal.

Dados da Secretaria do Tesouro Nacional, consolidados no Boletim de Finanças dos Entes Subnacionais de 2018, [13] mostram que essa estratégia têm sido usual. Em 2017, 14 entre os 27 estados excederam o limite de 60% da sua receita corrente líquida, chegando alguns a comprometer quase 80% dessa receita. No caso específico de Goiás, a atual Secretária de Fazenda, Cristiane Alkmin, sustenta que, sem maquiagens, essas despesas consumiram efetivamente 64% da citada receita em 2017[14].

A consequência nas contas públicas é inexorável: só em 2017, acumulou-se um déficit primário de R$ 13,9 bilhões e obteve-se resultado orçamentário negativo em escandalosos R$ 20,3 bilhões. Essa deterioração fiscal vem se intensificando diante do crescimento real (ou seja, descontada a inflação), na média dos estados, de 31,5% das despesas com pessoal nos últimos sete anos. Não é por coincidência que os estados com maiores proporções de gastos com pessoal encontram-se em situação de calamidade fiscal, comprometendo sua capacidade de investir e prover serviços e bens públicos de qualidade.

Mas a situação só chegou a esse ponto porque essa maquiagem fiscal tem sido respaldada e ratificada pelos tribunais de contas e legislativos subnacionais. Essa função fiscalizatória de acompanhamento desse limite a nível local é afetada pelo funcionamento de dinâmicas políticas específicas, como log rolling[15] (aprovação recíproca de projetos para beneficiamento mútuo), outros mecanismos específicos de predominância do Executivo[16] e ações de grupos de interesse encastelados na máquina pública.

Essa fragilidade institucional termina por inutilizar a função de sinalização dos órgãos fiscalizadores subnacionais: as contas dos governantes desses entes são aprovadas sem quaisquer efeitos dissuasórios no que tange aos artifícios contábeis apontados e sem comunicar à sociedade o grau de comprometimento dos gestores públicos com a responsabilidade fiscal. O resultado é uma população que não consegue diferenciar bons e maus governantes[17], o que perpetua o desequilíbrio orçamentário desses entes e joga para o governo federal o ônus de salvar (e perdoar) os estados e municípios por suas condutas pródigas, a duras penas para a sociedade como um todo.

É unânime na literatura e entre os especialistas no assunto que esse problema é uma bomba relógio prestes a estourar. E não foi por falta de tentativas do governo federal que isso ainda não foi resolvido. No entanto, os aspectos federativos que lhe dão contorno são tão complexos que exigem a atuação harmônica e coordenada dos Poderes em prol de uma maior responsabilidade fiscal por todos os entes federados.

Desde 2000 tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei nº 3.744/2000, que cria o Conselho de Gestão Fiscal (CGF), instância competente, segundo a LRF, para dirimir divergências fiscais e de contabilidade, cujas decisões serão cogentes para todos os entes. Se aprovado, o conselho terá a função de harmonizar e uniformizar diferentes interpretações sobre questões fiscais, inclusive sobre a fórmula de cômputo das despesas com pessoal. Em junho, o projeto foi aprovado na Câmara dos Deputados e agora será apreciado pelo Senado Federal.

No entanto, convém frisar que, embora as normas sejam comuns, conforme competência derivada da LRF, a sua aplicação se dá de maneira autônoma pelos tribunais de contas dos três níveis de governo, amparados no art. 71, combinado com o art. 75, da Constituição Federal, que reserva a esses órgãos o julgamento “das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta”. Sinteticamente, o exercício da interpretação é inerente ao ato de julgar. Isso pode explicar, por exemplo, as dificuldades da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) para, em substituição ao CGF, harmonizar, por exemplo, o conceito de despesa total com pessoal.[18] Como observado por C. Alexandre A. Rocha:[19]

Chega a ser surpreendente que uma Federação tão fortemente interdependente, ancorada em transferências e garantias intergovernamentais, não tenha, desde a sua concepção, priorizado um marco legal indutor de práticas contábeis uniformes – essenciais para a obtenção de medidas incontroversas de capacidade fiscal.

No intuito de contornar esse obstáculo em definitivo, a Proposta de Emenda à Constituição nº 188, de 2019, atribui duas novas competências ao TCU, quais sejam:

1. consolidar a interpretação das leis complementares sobre finanças públicas por meio de orientações normativas;
2. anular decisão dos tribunais de contas subnacionais que contrariem as suas orientações normativas, fixar prazo para nova deliberação e avocar a decisão em caso de descumprimento continuado.

Por ora, de modo paliativo, fóruns de tribunais de contas têm tentado uniformizar entendimentos acerca da questão, sem, contudo, ter poder de cogência. O IV Fórum do Programa de Modernização do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e Municípios Brasileiros (Promoex)[20], em 2007, concluiu, pela unanimidade dos presentes, que as despesas com inativos e pensionistas integram a base de cálculo do cômputo das despesas com pessoal uma vez que não integram o rol de exclusões contidas na lei. Ademais, com o apoio de 95% dos técnicos, acordou-se que todas as receitas devem ser registradas pelo seu valor bruto para fins do cálculo da receita corrente líquida, de modo que a exclusão do IRRF não teria sustentação jurídica ou contábil.

Mais recentemente, o Ministério da Fazenda, agora Economia, vem tentando resolver o problema mediante a apresentação de propostas de alteração da LRF, para padronizar e tornar mais claras as regras de cálculo dos gastos com pessoal, esclarecendo pontos que foram objeto de discussão no âmbito dos fóruns mencionados anteriormente.

O Projeto de Lei Complementar nº 257/2016, por exemplo, continha extensa lista de medidas voltadas para a recuperação do equilíbrio fiscal por parte dos entes subnacionais, envolvendo, inclusive, a harmonização de conceitos contábeis. O art. 14 da proposição, a título ilustrativo, modificava o art. 18 da LRF para melhor precisar as despesas totais com pessoal.[21] Como clara demonstração das dificuldades enfrentadas, poucas dessas medidas acabaram incorporadas na norma resultante (Lei Complementar nº 156/2016), a começar pela definição das despesas com pessoal.

Mais recentemente, o Projeto de Lei Complementar nº 149/2019, que tramita na Câmara dos Deputados desde junho de 2019, contém propostas similares no bojo do novo Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal, e do novo Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal.

Atenta a esse contexto dialógico com os demais Poderes, o STF tomou a decisão constitucional mais adequada às peculiaridades do federalismo brasileiro e coibiu comportamentos estratégicos com efeitos perniciosos para toda a sociedade, contribuindo ainda, por meio da uniformização de entendimentos constitucionais, para a estruturação de um modelo institucional sustentável, conforme a literatura especializada[22].

Ao tratar dos “efeitos sistêmicos do decidido”, não foi outra a conclusão alcançada pelo Ministro Marco Aurélio ao destacar “a particular importância de pronunciamento do Supremo sinalizando aos entes federados e respectivos órgãos de controle a necessidade de adotarem-se critérios claros e unívocos para a depuração dos valores efetivamente comprometidos com o pagamento de despesas com pessoal”.

Espera-se que o STF volte a se pronunciar sobre esse tema brevemente, uma vez que o Partido Novo acabou de ajuizar a Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) nº 69, com pedido de medida liminar, no intuito de confirmar a constitucionalidade dos dispositivos da LRF que tratam do limite das despesas com pessoal, especialmente a inclusão no citado limite dos gastos com inativos e pensionistas.[23] A legenda sustenta, com razão, que alguns tribunais de contas estaduais têm manipulado o conceito de despesas com pessoal para que os governos locais, assim como os respectivos Poderes e órgãos autônomos, possam ampliar as suas despesas. O partido pede a concessão de medida cautelar suspendendo as decisões administrativas que tratam da aplicação dos arts. 18 e 19, §§ 1º e 2º, da LRF.

Ainda que as disputas concretas entre a União e os entes subnacionais tendam a continuar favorecendo estes últimos (amplamente tidos como hipossuficientes, até por força da centralização de competências legislativas na esfera federal), quando se chega ao ponto de o desvirtuamento ser positivado na própria constituição estadual ou outros instrumentos legais, o STF não pode deixar de atuar, ao menos no âmbito abstrato, para coibir esse comportamento e proporcionar maior segurança jurídica no sentido da máxima efetividade da LRF.  É o mínimo que se espera de uma corte federativa.

[1] Classe processual sobre os conflitos entre, por exemplo, a União e os estados.

[2] TOMAZELLI, I; MOURA, R. M. “Estados ganham em 87% das vezes em que entram no STF contra a União, mostra estudo”. Terra, 21/08/2019. Disponível em: https://www.terra.com.br/economia/estados-ganham-em-87-das-vezes-em-que-entram-no-stf-contra-a-uniao-mostra-estudo,cd8588b7f76235961d39abab43c6cd6bnrlaorci.html. Acesso em 21/02/2020.

[3] Vide: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=423331. Processo disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5691704. Acesso em 21/02/2020.

[4] A Corte também se manifestou contrariamente à correção dos gastos com educação e saúde pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo do exercício anterior, a exemplo do admitido no programa federal de ajuste fiscal.

[5] Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

…

Art. 24. Nenhum benefício ou serviço relativo à seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a indicação da fonte de custeio total, nos termos do § 5º do art. 195 da Constituição, atendidas ainda as exigências do art. 17.

…

§2º O disposto neste artigo aplica-se a benefício ou serviço de saúde, previdência e assistência social, inclusive os destinados aos servidores públicos e militares, ativos e inativos, e aos pensionistas. [Grifos nossos.]

[6] Art. 55. O relatório conterá:

…

1. a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionistas;

…

Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a:

…

§1º Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos referidos no art. 20 quando constatarem:

…

IV – que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite definido em lei;

…

[7] NERY, P. F. Como decidem os Ministros do STF: pontos ideais e dimensões de preferências. Dissertação de mestrado, Departamento de Economia / Universidade de Brasília, Brasília, 2013, p. 145. Disponível em:  https://repositorio.unb.br/bitstream/10482/13565/1/2013_PedroFernandoAlmeidaNeryFerreira.pdf. Acesso em 21/02/2020.

[8] Ação que tem por objetivo a declaração de inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo federal ou estadual. Nesse tipo de ação, é feita a análise em abstrato da norma impugnada, sem avaliar sua aplicação a um caso concreto.

[9] FIGUEIREDO, C. M.; NÓBREGA, M. Responsabilidade fiscal: aspectos polêmicos. Belo Horizonte: Fórum, 2006, p. 216.

[10] Vide: http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=749782919&prcID=5691704#page=12. Acesso em 21/02/2020.

[11] NORDHAUS, W. The political business cycle. Review of Economic Studies, v. 42, 1975, pp. 169-190.

[12] TABELLINI, G.; ALESINA, A. Voting on the budget deficit. American Economic Review, v. 80, n. 1, 1990, pp. 37-49.

[13] Disponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/-/boletim-de-financas-dos-entes-subnacionais-2018. Acesso em 21/02/2020.

[14] PUPO, F. “Gasto com pessoal deve ter regra única na LRF”. Valor Econômico, 07/05/2019. Disponível em: https://valor.globo.com/brasil/noticia/2019/05/07/gasto-com-pessoal-deve-ter-regra-unica-na-lrf.ghtml. Acesso em 28/02/2020.

[15] BELLON, G. L. A. Constituições estaduais pós-1989: o processo de emendamento e seus determinantes. Dissertação de mestrado, Departamento de Ciência Política / Universidade de São Paulo, São Paulo, 2016, p. 153. Disponível em: https://teses.usp.br/teses/disponiveis/8/8131/tde-14032016-101816/pt-br.php. Acesso em 02/03/2020.

[16] ABRUCIO, F. L.; COSTA, V. M. F. Reforma do estado e o contexto federativo brasileiro. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 1999.

[17] ECHEVERRIA, A. Q. D; RIBEIRO, G. F. O Supremo Tribunal Federal como árbitro ou jogador? As crises fiscais dos estados brasileiros e o jogo do resgate. Revista Estudos Institucionais, v. 4, n. 2, pp. 642-671, 2018. Disponível em: https://www.estudosinstitucionais.com/REI/article/view/249. Acesso em 02/03/2020.

FERREIRA, D. C.; MENEGUIN, F. B.; BUGARIN, M. S. Responsabilidade fiscal, a atuação do Poder Judiciário e o comportamento estratégico dos governantes. Texto para Discussão do Núcleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa do Senado Federal n. 241, 2017. Disponível em: https://www2.senado.leg.br/bdsf/handle/id/532798. Acesso em 02/03/2020.

[18] ROCHA, C. A. A. A despesa total com pessoal na ótica da STN e dos tribunais de contas estaduais e municipais. Boletim Legislativo da Consultoria Legislativa do Senado Federal nº 71, 2018. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/boletins-legislativos/bol71. Acesso em 21/02/2020.

[19] ROCHA, C. A. A. O Conselho de Gestão Fiscal e o Stabilitätsrat: contrastes e lições. Boletim Legislativo da Consultoria Legislativa do Senado Federal nº 78, 2019. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/boletins-legislativos/bol78. Acesso em 21/02/2020.

[20] Disponível em: http://www.mpf.mp.br/atuacao-tematica/ccr5/publicacoes/publicacoes-diversas/relatrio_promoex.pdf. Acesso em 02/03/2020.

[21] Os novos §§ 3º e 4º tratariam justamente dessas despesas. O primeiro estabelecia que seria considerada despesa com pessoal, segregada por cada poder e órgão, o total da despesa com inativos e pensionistas dos Poderes ou dos órgãos, mesmo que seja financiada com recursos do Tesouro, inclusive as despesas com inativos e pensionistas que compõem o déficit do Regime Próprio de Previdência Social. Já o segundo previa que, para a apuração da despesa total com pessoal, deveria ser observada a remuneração bruta do servidor, nela incluídos os valores retidos para pagamento de tributos.

[22] TUSHNET, M. Weak courts, strong rights: judicial review and social welfare rights in comparative constitutional law. Princeton: Princeton University Press, 2008.

ROSENBERG, G. The hollow hope: can courts bring social change? Chicago University Press, 2008.

COOTER, R. D. Strategic constitution. Princeton: Princeton University Press, 2002, p. 14.

[23] Vide: http://stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=438089. Acesso em 02/03/2020.