Em reportagem de 16 de novembro de 2011, a Revista \u201c Veja\u201d aponta um padr\u00e3o comum de problemas nas sete rodovias federais com opera\u00e7\u00e3o concedida \u00e0 iniciativa privada em 2007: em todas elas as obras de melhorias e manuten\u00e7\u00e3o acordadas nos contratos de concess\u00e3o est\u00e3o longe de serem cumpridas pelos concession\u00e1rios. No caso da Rodovia do A\u00e7o a paralisia de obras teria levado inclusive a um aumento significativo do n\u00famero de acidentes.<\/p>\n
\u00c0 \u00e9poca, o resultado do procedimento licitat\u00f3rio que indicou as empresas OHL para cinco rodovias e BRVia e Acciona para as outras duas foi tido como um retumbante sucesso pelo governo, especialmente em fun\u00e7\u00e3o dos des\u00e1gios dos lances para os pre\u00e7os dos ped\u00e1gios considerados elevados, como no caso de trecho da Fern\u00e3o Dias que atingiu 65,4%.<\/p>\n
Este resultado frequentemente se contrapunha ao que seriam os elevados ped\u00e1gios cobrados nas concess\u00f5es realizadas pelo governo paulista.<\/p>\n
A principal raz\u00e3o da diferen\u00e7a de desempenho entre os dois modelos residiria no pr\u00f3prio formato do leil\u00e3o. O governo federal optou por um procedimento no qual o crit\u00e9rio de defini\u00e7\u00e3o do vencedor seria dado pelo menor valor do servi\u00e7o<\/span>, no caso do ped\u00e1gio. J\u00e1 no caso do governo paulista, a escolha foi por um crit\u00e9rio do maior valor pago pela concess\u00e3o<\/span>, deixando a regra do ped\u00e1gio integralmente para a regula\u00e7\u00e3o. O governo federal defendia que o seu modelo seria naturalmente mais pr\u00f3-consumidor ao induzir os participantes do certame a reduzir ao m\u00e1ximo os pre\u00e7os do ped\u00e1gio j\u00e1 no pr\u00f3prio leil\u00e3o. Nos leil\u00f5es paulistas, ao contr\u00e1rio, o modelo teria privilegiado o aporte de recursos ao Estado em detrimento do consumidor.<\/p>\n A despeito de a intui\u00e7\u00e3o deste racioc\u00ednio parecer muito cristalina, ela desconsidera os incentivos que permeiam o comportamento dos participantes do certame em cada um desses modelos (menor ped\u00e1gio ou maior pre\u00e7o da concess\u00e3o).<\/p>\n Na verdade, esta n\u00e3o \u00e9 uma discuss\u00e3o nova na teoria econ\u00f4mica da regula\u00e7\u00e3o. Demsetz (1968)[1]<\/a> prop\u00f4s que concess\u00f5es de servi\u00e7os regulados fossem realizadas por um leil\u00e3o de menor pre\u00e7o do servi\u00e7o. Isto resolveria um dos problemas fundamentais dos reguladores, em um contexto de assimetria de informa\u00e7\u00f5es sobre custos das firmas reguladas: definir qual seria o pre\u00e7o \u00f3timo do servi\u00e7o. Assumindo um leil\u00e3o suficientemente competitivo, os participantes estariam dispostos a fazer lances, oferecendo pre\u00e7os dos servi\u00e7os menores at\u00e9 atingir os seus respectivos custos m\u00e9dios. No crit\u00e9rio de menor pre\u00e7o do servi\u00e7o, o vencedor seria aquele com menor custo m\u00e9dio, pois este estaria disposto a fazer lances em valores entre o seu pr\u00f3prio custo m\u00e9dio e o do segundo mais eficiente, que todos os outros participantes n\u00e3o estariam dispostos a fazer, dado que, se o fizessem, incorreriam em preju\u00edzo[2]<\/a>. Assim, al\u00e9m do certame baseado no menor pre\u00e7o do servi\u00e7o se constituir em um mecanismo de revela\u00e7\u00e3o da informa\u00e7\u00e3o sobre o pre\u00e7o \u00f3timo do servi\u00e7o regulado para o regulador (uma preciosidade em um contexto de assimetria cr\u00f4nica de informa\u00e7\u00e3o do regulador), tamb\u00e9m viabiliza que o escolhido seja aquele participante com maior efici\u00eancia. Dois coelhos com um s\u00f3 tiro!<\/p>\n O problema deste mecanismo foi apontado por Williansom (1976)[3]<\/a>. No caso do leil\u00e3o baseado nos pre\u00e7os dos servi\u00e7os haveria uma tend\u00eancia sistem\u00e1tica dos participantes do certame a realizarem lances com valores abaixo daqueles minimamente consistentes com a sua fun\u00e7\u00e3o custo. Isso ocorreria na medida em que tais participantes acreditassem ser capazes ex-post<\/em> de convencer o regulador a permitir o incremento dos pre\u00e7os dos servi\u00e7os acima daquilo que foi resultado do lance no leil\u00e3o. O ponto principal para Williansom \u00e9 que faltaria capacidade ex-ante<\/em> ao regulador de se comprometer (commitment<\/em>) a n\u00e3o ceder \u00e0s demandas ex-post<\/em> de reajuste das tarifas acima do combinado. Ou seja, o regulador n\u00e3o \u00e9 capaz de se comprometer a n\u00e3o renegociar o valor fundamental que ensejou o resultado do leil\u00e3o, ou seja, o pre\u00e7o do servi\u00e7o. Isso decorre especialmente das dificuldades do poder p\u00fablico para trocar o fornecedor do servi\u00e7o ex-post<\/em> rapidamente e com baixo custo.<\/p>\n Um dos maiores geradores de custos de troca ex-post<\/em> s\u00e3o os elevados sunk costs<\/em> (custos afundados) que permitem comportamentos oportunistas tanto do concession\u00e1rio como do pr\u00f3prio Estado[4]<\/a>[5]<\/a>.<\/p>\n Se o governo demandar ex-post<\/em> uma troca de contratante por descobrir que a proposta feita pelo atual concession\u00e1rio, \u00e0 \u00e9poca do leil\u00e3o, era irrealista, dever\u00e1 ser efetuada a compensa\u00e7\u00e3o dos sunk costs<\/em> j\u00e1 incorridos pela empresa. De fato, provavelmente, haver\u00e1 substancial custo judicial para determinar os valores da compensa\u00e7\u00e3o e ainda o prov\u00e1vel questionamento do concession\u00e1rio na Justi\u00e7a sobre as raz\u00f5es da op\u00e7\u00e3o do governo pela troca. Aduzam-se ainda os custos e a demora para organizar e realizar uma nova licita\u00e7\u00e3o. O tempo perdido deve afetar negativamente a probabilidade de reelei\u00e7\u00e3o do governante, em fun\u00e7\u00e3o do custo pol\u00edtico no atraso da entrega da obra \u00e0 popula\u00e7\u00e3o. Como os servi\u00e7os concedidos como rodovias s\u00e3o usualmente utilizados por elevada parcela da popula\u00e7\u00e3o, este custo pol\u00edtico da maior demora na entrega da obra em fun\u00e7\u00e3o da troca do concession\u00e1rio por outro mais \u201capropriado\u201d tende a ser grande. \u00c9 justamente este custo pol\u00edtico que deteriora a capacidade do governo em se comprometer ex-ante<\/em> a n\u00e3o renegociar ex-post<\/em>.<\/p>\n Se os participantes do certame racionalmente esperam ex-ante<\/em> que realmente faltar\u00e1 commitment<\/em> ao regulador ex-post<\/em> se pressionado a renegociar, o valor do pre\u00e7o do servi\u00e7o que eles devem propor em seus lances passa a ser desvinculado dos seus reais fundamentos de demanda e custo. Pior, \u00e9 razo\u00e1vel postular que o valor do pre\u00e7o do servi\u00e7o definido no lance de cada participante reflita n\u00e3o a sua efici\u00eancia pr\u00f3pria, como custos menores, mas sim a capacidade percebida de cada um\u00a0 em realizar um lobby<\/em> bem sucedido no regulador quando o contrato estiver em opera\u00e7\u00e3o. Ou seja, vencer\u00e1 quem tiver melhores conex\u00f5es pol\u00edticas ou quem for mais otimista em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s dificuldades do regulador em evitar uma renegocia\u00e7\u00e3o ou mesmo minimizar o incremento de pre\u00e7os demandado pelo concession\u00e1rio ex-post<\/em>.<\/p>\n Nesse contexto, um dos principais objetivos do mecanismo de leil\u00e3o, que \u00e9 o de garantir a escolha do participante mais eficiente, \u00e9 comprometido. Outro objetivo do mecanismo que seria o de \u201crevelar\u201d para o regulador qual o \u201cpre\u00e7o certo\u201d do servi\u00e7o tamb\u00e9m n\u00e3o \u00e9 alcan\u00e7ado e a assimetria de informa\u00e7\u00e3o regulador-regulado persevera.<\/p>\n No caso da concess\u00e3o das rodovias federais foi justamente o que aconteceu. Os concession\u00e1rios em curto espa\u00e7o de tempo j\u00e1 solicitaram aumentos dos valores do ped\u00e1gio e o governo federal j\u00e1 os concedeu.<\/p>\n Al\u00e9m da hip\u00f3tese do lobby<\/em> bem sucedido, o governo federal tem outra boa raz\u00e3o para ceder: se o ped\u00e1gio \u00e9 muito baixo, os servi\u00e7os de obras e manuten\u00e7\u00e3o da rodovia definidos no edital e\/ou contrato de concess\u00e3o se tornam naturalmente mais lentos, prejudicando a meta de melhorar a qualidade das rodovias do pa\u00eds.<\/p>\n E se o governo tentar fazer valer o que est\u00e1 no edital\/contrato, ao pre\u00e7o do servi\u00e7o definido no leil\u00e3o, o concession\u00e1rio provavelmente alegar\u00e1 o desequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro da concess\u00e3o. E a alega\u00e7\u00e3o \u00e9, ainda por cima, verdadeira. S\u00f3 n\u00e3o \u00e9 uma novidade: desde o leil\u00e3o o concession\u00e1rio j\u00e1 sabia que havia um desequil\u00edbrio, mas estava certo que conseguiria renegociar, um t\u00edpico comportamento oportunista.<\/p>\n Dada a assimetria de informa\u00e7\u00e3o existente entre regulador e regulado, \u00e9 dif\u00edcil muitas vezes saber, no momento do leil\u00e3o, se o lance vencedor embute um valor irrealista, fruto de comportamento oportunista. No caso em tela, entretanto, o conhecimento sobre o desequil\u00edbrio ex-ante<\/em> n\u00e3o parece ter ficado restrito ao concession\u00e1rio. Na abertura dos envelopes com os lances do leil\u00e3o, todos os outros participantes ficaram muito surpresos com a \u201cagressividade\u201d dos lances das vencedoras e estas, por sua vez, afirmavam que a \u201csurpresa\u201d n\u00e3o passava do \u201cchoro dos derrotados\u201d. O governo federal parece ter concordado com esta avalia\u00e7\u00e3o at\u00e9 para n\u00e3o estragar a \u201cfesta\u201d do elevado des\u00e1gio verificado.<\/p>\n Sendo assim, o ponto principal aqui levantado n\u00e3o \u00e9 que o governo federal esteja sendo excessivamente generoso ao permitir ex-post<\/em> o incremento dos pre\u00e7os dos servi\u00e7os. Se este n\u00e3o for permitido, a meta de incremento da qualidade das rodovias simplesmente n\u00e3o se realiza. O problema \u00e9 que o desenho do leil\u00e3o, baseado em pre\u00e7os do servi\u00e7o, \u00e9 que definiu os incentivos para lances irrealistas e, por conseguinte, a inviabilidade dos investimentos requeridos. E caso o governo busque punir, agora, o comportamento oportunista pela troca do concession\u00e1rio, tamb\u00e9m incorrer\u00e1 em elevados custos pol\u00edticos.<\/p>\n Note-se que o problema indicado n\u00e3o se limita aos leil\u00f5es de concess\u00e3o baseados na vari\u00e1vel \u201cpre\u00e7o de servi\u00e7o\u201d. Qualquer crit\u00e9rio de sele\u00e7\u00e3o de concession\u00e1rio que se basear em vari\u00e1veis que v\u00e3o se realizar ex-post<\/em>, tamb\u00e9m padecem do mesmo problema se n\u00e3o forem dados incentivos apropriados ex-post<\/em> para o cumprimento da obriga\u00e7\u00e3o ofertada no lance. Um exemplo \u00e9 o leil\u00e3o de \u00e1reas de explora\u00e7\u00e3o de petr\u00f3leo pela Ag\u00eancia Nacional do Petr\u00f3leo (ANP) que inclui no crit\u00e9rio do procedimento licitat\u00f3rio o Programa de Explora\u00e7\u00e3o M\u00ednima (PEM) \u2013 conjunto de estudos que o concession\u00e1rio se comprometeria a fazer como condi\u00e7\u00e3o para explora\u00e7\u00e3o de determinada \u00e1rea.<\/p>\n \u00c9 poss\u00edvel, inclusive que, para vari\u00e1veis como pre\u00e7o, o problema seja menor j\u00e1 que a permiss\u00e3o posterior para reajustar acima do valor do lance tende a ser politicamente mais custosa. A rea\u00e7\u00e3o negativa dos eleitores a incrementos da tarifa pode ser at\u00e9 maior que a rea\u00e7\u00e3o \u00e0 qualidade da rodovia. J\u00e1 vari\u00e1veis nas quais a aten\u00e7\u00e3o do eleitorado \u00e9 naturalmente reduzida, como no caso do PEM, o custo incorrido pelo governo por <\/em>ceder e negociar \u00e9 relativamente menor.<\/p>\n De outro lado, a mesma reportagem de \u201cVeja\u201d destaca que as rodovias paulistas, concedidas pelo crit\u00e9rio de maior pre\u00e7o pago pela concess\u00e3o, apesar de contarem com ped\u00e1gios mais altos, tiveram as obras contratadas entregues antes mesmo do prazo. O regulador paulista simplesmente n\u00e3o contou com o leil\u00e3o para \u201crevelar\u201d a informa\u00e7\u00e3o de qual o \u201cmelhor pre\u00e7o\u201d do servi\u00e7o, mas t\u00e3o somente para conhecer quem ser\u00e1 o candidato a concession\u00e1rio mais eficiente a ser escolhido. Isso porque, em geral, os participantes que fazem lances maiores pela concess\u00e3o s\u00e3o os com melhores progn\u00f3sticos de lucros, os quais por sua vez est\u00e3o associados a menores custos e\/ou maior demanda em fun\u00e7\u00e3o de um servi\u00e7o de mais qualidade. Em s\u00edntese, \u00e0 maior efici\u00eancia. Os valores a serem pagos pela concess\u00e3o ocorrem imediatamente ou em presta\u00e7\u00f5es. A capacidade do concession\u00e1rio pressionar para renegociar tais valores e do regulador para aceitar tal press\u00e3o \u00e9 praticamente inexistente, pois se tal ocorrer o risco de um processo judicial por malversa\u00e7\u00e3o de recursos p\u00fablicos \u00e9 alto. Isso eleva a capacidade de o regulador se comprometer em rela\u00e7\u00e3o ao pleno cumprimento da obriga\u00e7\u00e3o relativa ao lance de pre\u00e7o do leil\u00e3o. Aqui, a principal fonte de commitment<\/em> \u00e9 o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o (TCU) ou do Estado, conforme o caso. Em s\u00edntese, h\u00e1 naturalmente um commitment<\/em> muito maior no crit\u00e9rio do pre\u00e7o da concess\u00e3o do que no pre\u00e7o do servi\u00e7o.<\/p>\n Dado o que se verificou na pr\u00e1tica, \u00e9 muito razo\u00e1vel postular que os incentivos abordados foram chave na explica\u00e7\u00e3o de porque as rodovias paulistas est\u00e3o melhores que as sete rodovias concedidas pelo governo federal em 2007.<\/p>\n Cabe uma palavra sobre benef\u00edcios e custos de uma eventual renegocia\u00e7\u00e3o dos termos dos contratos de concess\u00e3o. A despeito de adotarmos como premissa que renegocia\u00e7\u00f5es s\u00e3o ruins, este nem sempre \u00e9 o caso. H\u00e1 conting\u00eancias n\u00e3o previstas que derivam do fato de o contrato de concess\u00e3o de rodovias, como todos contratos deste tipo, ser incompleto. A corre\u00e7\u00e3o ex-post<\/em> dos problemas derivados dessas conting\u00eancias \u00e9 desej\u00e1vel.\u00a0 H\u00e1 tamb\u00e9m conting\u00eancias previs\u00edveis ex-ante<\/em> cuja solu\u00e7\u00e3o deveria ser tratada no pr\u00f3prio edital e\/ou contrato de concess\u00e3o, sendo, portanto, consideradas por todos os participantes do certame. Nos dois casos (conting\u00eancias imprevis\u00edveis e\/ou previs\u00edveis e inclu\u00eddas no contrato), a renegocia\u00e7\u00e3o n\u00e3o gera distor\u00e7\u00f5es no processo de escolha do vencedor e nem de oportunismo. A renegocia\u00e7\u00e3o traz mais benef\u00edcios do que custos, seja no curto (ex-post<\/em>), seja no longo prazo (ex-ante<\/em> e ex-post<\/em>).<\/p>\n O problema aqui analisado, no entanto, diz respeito a uma conting\u00eancia previs\u00edvel e at\u00e9 prov\u00e1vel, ou seja, o pre\u00e7o do ped\u00e1gio n\u00e3o ser suficiente para financiar os custos das obras, em um t\u00edpico comportamento oportunista do concession\u00e1rio. Apesar de a renegocia\u00e7\u00e3o ser \u00f3tima no curto prazo (por gerar pre\u00e7os baixos),\u00a0 ex-post<\/em>, ela se revela desvantajosa.<\/p>\n Guasch (2004)[6]<\/a> sumaria este ponto de quando a renegocia\u00e7\u00e3o \u00e9 ou n\u00e3o desej\u00e1vel:\u00a0 \u201cse os licitantes acreditam que \u00e9 poss\u00edvel e prov\u00e1vel\u00a0 renegociar, seus incentivos e lances ser\u00e3o afetados, e o leil\u00e3o ir\u00e1 selecionar n\u00e3o o provedor mais eficiente, mas sim aquele mais apto em renegocia\u00e7\u00f5es. A renegocia\u00e7\u00e3o deve ocorrer apenas quando justificada por conting\u00eancias previstas no contrato ou por eventos de grande impacto n\u00e3o previstos\u201d <\/em>(tradu\u00e7\u00e3o livre) [7]<\/a>.<\/p>\n Os incentivos envolvidos no leil\u00e3o por menor pre\u00e7o do servi\u00e7o levam, inclusive, a um incremento da probabilidade de renegocia\u00e7\u00e3o. Guasch (2004), a partir de dados de contratos de concess\u00e3o em toda a Am\u00e9rica Latina e Caribe, achou um resultado no qual o \u00edndice de renegocia\u00e7\u00e3o dos contratos de concess\u00e3o foi de 60% quando o crit\u00e9rio do leil\u00e3o foi o de menor pre\u00e7o do servi\u00e7o contra 11% quando o crit\u00e9rio foi o de maior valor pago pela concess\u00e3o[8]<\/a>.<\/p>\n Enfim, o problema aqui tratado \u00e9 t\u00edpico da chamada nova economia institucional na linha de Douglas North (1990)[9]<\/a>. O modelo de leil\u00e3o baseado no menor pre\u00e7o do servi\u00e7o exige capacidade institucional significativamente maior do governo no sentido de se comprometer a n\u00e3o renegociar os termos do contrato de concess\u00e3o quando a demanda se derivar de um comportamento oportunista do operador.<\/p>\n Outro ponto relevante \u00e9 que h\u00e1 um dilema\u00a0 entre pre\u00e7os dos servi\u00e7os mais baixos e qualidade\/velocidade das obras de manuten\u00e7\u00e3o\/melhoria das rodovias. Dada a assimetria de informa\u00e7\u00e3o do regulador em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 fun\u00e7\u00e3o custo do regulado, uma obsess\u00e3o muito grande por modelos de concess\u00e3o que gerem pre\u00e7os menores naturalmente compromete as obras de manuten\u00e7\u00e3o\/melhoria das rodovias. A aceita\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os maiores incrementa o potencial de obras mais bem feitas e r\u00e1pidas.<\/p>\n Enfim, reconhecer que a capacidade institucional do Estado brasileiro ainda \u00e9 insuficiente e at\u00e9 que a obsess\u00e3o por pre\u00e7os do servi\u00e7o muito baixos pode ser muito custosa para assegurar o investimento em infraestrutura seria uma \u201chumildade saud\u00e1vel\u201d do governo.\u00a0 Ou s\u00e3o aperfei\u00e7oados os mecanismos de \u201camarrar as m\u00e3os do regulador\u201d (ou de commitment<\/em>) ou s\u00e3o alterados os crit\u00e9rios do leil\u00e3o. Acreditamos que, no caso da concess\u00e3o de rodovias, o segundo caminho seja o mais indicado.<\/p>\n Downloads:<\/em><\/strong><\/p>\n [2]<\/a> Assumindo as premissas do teorema da equival\u00eancia de receitas esperadas nos leil\u00f5es, este resultado seria verdadeiro tanto para um leil\u00e3o aberto descendente quanto com um leil\u00e3o de um s\u00f3 lance em envelopes fechados. Ver Klemperer, Paul: \u201cAuctions: Theory and Practice\u201d. Princeton University Press, 2004.<\/p>\n [3]<\/a> Williamson, Oliver E. (1976), “Franchise Bidding for Natural Monopolies-in General and with Respect to CATV”, The Bell Journal of Economics, Vol. 7, No. 1 (Spring).<\/p>\n [4]<\/a> Sunk costs<\/em> ou custos afundados s\u00e3o aqueles que n\u00e3o podem ser recuperados. Por exemplo, uma m\u00e1quina que vale R$ 100 e que pode ser vendida no mercado de segunda m\u00e3o por R$ 50, o sunk cost<\/em> (n\u00e3o incorporando a taxa de desconto) seria R$ 50. No caso de rodovias, os investimentos em manuten\u00e7\u00e3o\/recupera\u00e7\u00e3o\/amplia\u00e7\u00e3o em uma rodovia X n\u00e3o podem ser removidos do local e utilizados em outra rodovia Y, tornando os sunk costs 100% dos valores investidos. Estes s\u00e3o custos literalmente afundados. Este, no entanto, \u00e9 um problema mais gen\u00e9rico dos setores de infraestrutura.<\/p>\n [5]<\/a> Note-se que h\u00e1 v\u00e1rias situa\u00e7\u00f5es em que o oportunista \u00e9 o Estado e n\u00e3o o concession\u00e1rio: ap\u00f3s a realiza\u00e7\u00e3o dos custos afundados pelo \u00faltimo, o Estado (especialmente governos rec\u00e9m-eleitos descomprometidos com a estabilidade das regras do procedimento licitat\u00f3rio) \u00e9 que tenta for\u00e7ar as tarifas para n\u00edveis inferiores ao estabelecido. Este problema aconteceu tanto no Paran\u00e1 como no Rio Grande do Sul nesse mesmo setor de concess\u00e3o de rodovias. Analisar a possibilidade de oportunismo do Estado, apesar de frequente, n\u00e3o \u00e9 o objetivo desta nota.<\/p>\n [6]<\/a> Guasch, J.Luis: \u201cGranting and Renegotiating Infrastructure Concessions Doing it Right\u201d. The World Bank Institute, 2004.<\/p>\n [7]<\/a> if bidders believe that renegotiation is feasible and likely, however, their incentives and bidding will be effected, and the auction will likely select, not the most efficient provider, but the one most skilled at renegotiations. Renegotiation should occur only when justified by the initial contract\u00b4s built-in contingencies or by major unexpected events\u201d.<\/em><\/p>\n\n
[1]<\/a> Demsetz, Harold: \u201cWhy Regulate Utilities?\u201d. Journal of Law and
\nEconomics, Vol. 11, No. 1, (Apr., 1968).<\/p>\n