{"id":906,"date":"2011-12-05T11:19:28","date_gmt":"2011-12-05T14:19:28","guid":{"rendered":"http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/?p=906"},"modified":"2011-12-08T13:25:49","modified_gmt":"2011-12-08T16:25:49","slug":"o-que-e-e-para-que-serve-a-desvinculacao-de-receitas-da-uniao-dru","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/?p=906","title":{"rendered":"O que \u00e9 e para que serve a desvincula\u00e7\u00e3o de receitas da Uni\u00e3o (DRU)?"},"content":{"rendered":"

A desvincula\u00e7\u00e3o de receitas da Uni\u00e3o (DRU) foi adotada em 1994, quando da implementa\u00e7\u00e3o do Plano Real. Os seus objetivos principais s\u00e3o:<\/p>\n

a)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 aumentar a flexibilidade para que o governo use os recursos do or\u00e7amento nas despesas que considerar de maior prioridade;<\/p>\n

b)\u00a0\u00a0\u00a0 permitir a gera\u00e7\u00e3o de super\u00e1vit nas contas do governo, elemento fundamental para ajudar a controlar a infla\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

A necessidade de cria\u00e7\u00e3o da DRU decorre de algumas regras estipuladas pela Constitui\u00e7\u00e3o. A primeira delas \u00e9 a divis\u00e3o do or\u00e7amento do Governo Federal em duas partes: o or\u00e7amento fiscal e o or\u00e7amento da seguridade social. A seguridade social compreende as atividades do governo nas \u00e1reas de sa\u00fade, assist\u00eancia social e previd\u00eancia social. As demais \u00e1reas t\u00eam seus gastos programados no or\u00e7amento fiscal.<\/p>\n

Al\u00e9m de segmentar o or\u00e7amento em duas partes, a Constitui\u00e7\u00e3o tamb\u00e9m segmentou as receitas que deveriam financiar cada um dos or\u00e7amentos. Para o or\u00e7amento da seguridade foram reservadas as chamadas \u201ccontribui\u00e7\u00f5es sociais\u201d, que s\u00e3o tributos que incidem, principalmente, sobre a folha de pagamento das empresas, o lucro, o faturamento ou a receita[1]<\/a>. S\u00e3o exemplos dessas contribui\u00e7\u00f5es: as contribui\u00e7\u00f5es para a previd\u00eancia social, COFINS, CSLL e a extinta CPMF.<\/p>\n

Para o or\u00e7amento fiscal ficaram os impostos tradicionais, como os impostos sobre renda, sobre produtos industrializados, sobre exporta\u00e7\u00e3o e importa\u00e7\u00e3o, as taxas e as contribui\u00e7\u00f5es econ\u00f4micas como a Cide-combust\u00edveis.<\/p>\n

Ocorre que a Constitui\u00e7\u00e3o tamb\u00e9m determinou que a maioria dos impostos<\/span> deve ter sua receita repartida com os estados e munic\u00edpios, enquanto as contribui\u00e7\u00f5es<\/span> n\u00e3o est\u00e3o sujeitas a tal partilha.<\/p>\n

Quando o Governo Federal se viu na necessidade de elevar a arrecada\u00e7\u00e3o para promover uma redu\u00e7\u00e3o do d\u00e9ficit p\u00fablico e poder pagar a elevada d\u00edvida p\u00fablica, ele percebeu que estava em um beco sem sa\u00edda.<\/p>\n

Se elevasse os impostos, parte da receita arrecadada teria que ser dividida com estados e munic\u00edpios, de modo que restaria apenas em torno de 50% da receita adicional nos cofres da Uni\u00e3o. Se elevasse as contribui\u00e7\u00f5es sociais, estas teriam que ser direcionadas para os gastos com sa\u00fade, assist\u00eancia social e previd\u00eancia, n\u00e3o havendo a possibilidade de se carrear a nova receita para o pagamento da d\u00edvida p\u00fablica.<\/p>\n

Foi a\u00ed que se criou a DRU, que nada mais \u00e9 do que uma regra que estipula que 20% das receitas da Uni\u00e3o ficariam provisoriamente desvinculadas das destina\u00e7\u00f5es fixadas na Constitui\u00e7\u00e3o. Com essa regra, 20% das receitas de contribui\u00e7\u00f5es sociais n\u00e3o precisariam ser gastas nas \u00e1reas de sa\u00fade, assist\u00eancia social ou previd\u00eancia social.<\/p>\n

Isso abriu um caminho para que o Governo Federal promovesse forte eleva\u00e7\u00e3o da tributa\u00e7\u00e3o via contribui\u00e7\u00f5es sociais, que n\u00e3o precisavam ser divididas com estados e munic\u00edpios e, gra\u00e7as \u00e0 DRU, poderiam ser usadas para pagamento da d\u00edvida p\u00fablica ou pagamento de outras despesas fora do or\u00e7amento da seguridade social.<\/p>\n

De fato, a partir da introdu\u00e7\u00e3o da DRU em 1994, podemos notar um crescimento da carga tribut\u00e1ria, em sua maior parte decorrente da cria\u00e7\u00e3o ou majora\u00e7\u00e3o das contribui\u00e7\u00f5es sociais, como mostrado no Gr\u00e1fico 1.<\/p>\n

A receita de impostos e taxas, integrante do or\u00e7amento fiscal, manteve-se no patamar de 6 a 8% do Produto Interno Bruto (PIB); j\u00e1 a receita de contribui\u00e7\u00f5es, em sua maior parte integrante do or\u00e7amento da seguridade social, passou de 8,1% do PIB, em 1995, para 12,9% em 2010.<\/p>\n

\"\"<\/a><\/p>\n\n\n\n\n
<\/td>\n<\/tr>\n
<\/td>\n<\/td>\n<\/tr>\n<\/tbody>\n<\/table>\n

A DRU trazia tamb\u00e9m outra vantagem. A Constitui\u00e7\u00e3o n\u00e3o criou apenas a vincula\u00e7\u00e3o entre as receitas de contribui\u00e7\u00e3o e o or\u00e7amento da seguridade. Existe um grande n\u00famero de outras vincula\u00e7\u00f5es. Por exemplo: os recursos arrecadados pelo PIS\/PASEP devem ser entregues ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), 18% da receita de impostos devem ser gastas em manuten\u00e7\u00e3o e desenvolvimento do ensino (MDE), as taxas cobradas por \u00f3rg\u00e3os p\u00fablicos em geral s\u00e3o vinculadas ao financiamento das despesas desses \u00f3rg\u00e3os (por exemplo: taxa de servi\u00e7os aeroportu\u00e1rios devem financiar o custeio da Infraero[2]<\/a>).<\/p>\n

As vincula\u00e7\u00f5es de receitas, somadas a gastos em boa medida incompress\u00edveis \u2013 despesas com pessoal, benef\u00edcios previdenci\u00e1rios, servi\u00e7o da d\u00edvida etc. \u2013, dificultam a capacidade de o governo federal alocar recursos de acordo com suas prioridades sem trazer endividamento adicional para a Uni\u00e3o.<\/p>\n

Com a DRU, 20% das vincula\u00e7\u00f5es ca\u00eda por terra e o Governo ganhava mais flexibilidade para usar os recursos nas finalidades que considerasse necess\u00e1rias.<\/p>\n

O mecanismo, que era para ser provis\u00f3rio, foi renovado diversas vezes.<\/p>\n

Contudo, como veremos adiante, a sua import\u00e2ncia foi se reduzindo ao longo do tempo. Primeiro, porque as despesas da seguridade social, em especial da sa\u00fade e da previd\u00eancia, cresceram fortemente. As despesas da previd\u00eancia aumentaram muito devido aos seguidos reajustes do sal\u00e1rio m\u00ednimo acima da infla\u00e7\u00e3o. Como o sal\u00e1rio m\u00ednimo \u00e9 refer\u00eancia para os benef\u00edcios previdenci\u00e1rios, a despesa da previd\u00eancia cresceu muito[3]<\/a>.<\/p>\n

As despesas com sa\u00fade cresceram devido \u00e0 regra institu\u00edda pela Emenda Constitucional n\u00ba 29, de 2000, que determinou que o gasto da sa\u00fade deve crescer no mesmo ritmo de crescimento do PIB. Como o PIB cresce acima da infla\u00e7\u00e3o, as despesas com sa\u00fade acompanham esse ritmo.<\/p>\n

Se esses dois setores passaram a demandar cada vez mais dinheiro, passaram a sobrar menos recursos de contribui\u00e7\u00f5es sociais para serem remanejados para o pagamento de outras despesas e a amortiza\u00e7\u00e3o da d\u00edvida p\u00fablica.<\/p>\n

Outro fator que enfraqueceu o poder da DRU de gerar recursos para livre aloca\u00e7\u00e3o \u00e9 o exerc\u00edcio de press\u00e3o por parte dos grupos que se consideram prejudicados pelo mecanismo. A cada renova\u00e7\u00e3o da DRU a sua abrang\u00eancia torna-se mais restrita.<\/p>\n

FUNDAMENTO LEGAL<\/p>\n

O mecanismo foi criado em 1994, com o nome de Fundo Social de Emerg\u00eancia (FSE). Desde ent\u00e3o, esse instrumento foi prorrogado, com algumas altera\u00e7\u00f5es, com o nome de Fundo de Estabiliza\u00e7\u00e3o Fiscal (FEF) e, atualmente, Desvincula\u00e7\u00e3o de Receitas da Uni\u00e3o (DRU). Em 2007, foi aprovada pelo Congresso Nacional sua prorroga\u00e7\u00e3o, at\u00e9 31 de dezembro de 2011, pela Emenda Constitucional (EC) n\u00ba 56, de 20 de dezembro de 2007.<\/p>\n

O fundamento legal da DRU, atualmente em vigor, \u00e9 a Emenda Constitucional n\u00ba 56, de 2007, que a prorrogou nos mesmos termos da EC n\u00ba 42, de 2003. O dispositivo desvinculou de \u00f3rg\u00e3o, fundo ou despesa, at\u00e9 31 de dezembro de 2011, 20% da arrecada\u00e7\u00e3o de impostos, contribui\u00e7\u00f5es sociais e de interven\u00e7\u00e3o no dom\u00ednio econ\u00f4mico, j\u00e1 institu\u00eddos ou que vierem a ser criados, seus adicionais e respectivos acr\u00e9scimos legais.<\/p>\n

Em 2011 o Poder Executivo encaminhou a Proposta de Emenda \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o (PEC) n\u00ba 61, de 8 de junho de 2011, prorrogando mais uma vez a DRU, desta vez at\u00e9 31 de dezembro de 2015. A proposta mant\u00e9m a atual reda\u00e7\u00e3o do art. 76 do Ato das Disposi\u00e7\u00f5es Constitucionais Transit\u00f3rias, apenas prorrogando o seu prazo e atualizando a sua reda\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Comparando-se o texto atual da DRU com aquele vigente na sua primeira vers\u00e3o (FSE de 1994) percebe-se que foram exclu\u00eddos do alcance da DRU as transfer\u00eancias aos estados, ao Distrito Federal (DF) e aos munic\u00edpios previstas na Constitui\u00e7\u00e3o Federal[4]<\/a> (ou seja, a desvincula\u00e7\u00e3o n\u00e3o afeta essas transfer\u00eancias constitucionais, de forma que estados, DF e munic\u00edpios, nesses casos, n\u00e3o sofrem perdas com a DRU como sofriam com o FSE).<\/p>\n

Por outro lado, foram inclu\u00eddas as contribui\u00e7\u00f5es de interven\u00e7\u00e3o no dom\u00ednio econ\u00f4mico (CIDE) entre as receitas sujeitas \u00e0 desvincula\u00e7\u00e3o. Com isso, a contribui\u00e7\u00e3o incidente sobre combust\u00edveis (CIDE-Combust\u00edveis) foi desvinculada, resultando em perdas para os estados e munic\u00edpios[5]<\/a>. Essa perda foi contornada com o aumento da participa\u00e7\u00e3o dos governos subnacionais de 25% para 29% da receita da CIDE, por for\u00e7a da Emenda Constitucional n\u00ba 44, de 2004[6]<\/a>.<\/p>\n

A vers\u00e3o atual da DRU tamb\u00e9m exclui da desvincula\u00e7\u00e3o a contribui\u00e7\u00e3o social do sal\u00e1rio-educa\u00e7\u00e3o, devida pelas empresas, ao financiamento do ensino fundamental p\u00fablico.<\/p>\n

Em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 desvincula\u00e7\u00e3o de recursos para a <\/em>manuten\u00e7\u00e3o e desenvolvimento do ensino <\/em>(MDE), a Emenda Constitucional n\u00ba 59, de 11 de novembro de 2009, determinou a redu\u00e7\u00e3o progressiva do percentual da DRU incidente sobre esses recursos. Assim, para efeito do c\u00e1lculo dos recursos para MDE, o percentual de desvincula\u00e7\u00e3o passou para 12,5%, em 2009, 5%, em 2010, e nulo no exerc\u00edcio de 2011. Portanto, a partir deste ano, a DRU deixar\u00e1 de afetar as vincula\u00e7\u00f5es para MDE e, portanto, n\u00e3o mais implicar\u00e1 aumento dos recursos de livre aloca\u00e7\u00e3o decorrente da desvincula\u00e7\u00e3o de impostos.<\/p>\n

Por fim, as leis de diretrizes or\u00e7ament\u00e1rias t\u00eam ressalvado da desvincula\u00e7\u00e3o as contribui\u00e7\u00f5es sociais do trabalhador e do empregador ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e ao Plano de Seguridade Social dos Servidores P\u00fablicos, em observ\u00e2ncia ao disposto no inciso XI do art. 167 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal.<\/p>\n

GASTOS SOCIAIS<\/p>\n

A principal controv\u00e9rsia suscitada pela desvincula\u00e7\u00e3o de recursos refere-se a seu poss\u00edvel efeito de reduzir os gastos sociais. Desde a aprova\u00e7\u00e3o do FSE, em 1994, essa pol\u00eamica \u00e9 renovada a cada proposta de prorroga\u00e7\u00e3o do mecanismo. De um lado, a oposi\u00e7\u00e3o em geral critica a desvincula\u00e7\u00e3o[7]<\/a>, pois defende o aumento dos gastos ditos sociais[8]<\/a>. De outro, o governo federal, pelos motivos j\u00e1 apontados, defende a desvincula\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Esse \u00faltimo busca negar o impacto negativo da DRU sobre os gastos da \u00e1rea social. Argumenta que n\u00e3o h\u00e1 redu\u00e7\u00e3o de recursos destinados \u00e0 previd\u00eancia social, porque o gasto com aposentadorias e pens\u00f5es \u00e9 incompress\u00edvel. Para responder a suspeitas de que a DRU desvia recursos de suas finalidades sociais, demonstra que, desde 1996 at\u00e9 2010, as despesas nas \u00e1reas de sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o v\u00eam crescendo. Por fim, afirma que a DRU n\u00e3o implica eleva\u00e7\u00e3o no montante de receitas dispon\u00edveis para o governo federal em detrimento dos estados e munic\u00edpios.<\/p>\n

De fato, as despesas com determinadas fun\u00e7\u00f5es sociais do governo n\u00e3o deixaram de ser atendidas em decorr\u00eancia da exist\u00eancia DRU, em especial, as despesas obrigat\u00f3rias da seguridade social.<\/p>\n

No entanto, a DRU evita que a disponibilidade de recursos vinculada ao or\u00e7amento da seguridade, em valores superiores \u00e0queles necess\u00e1rios para cobrir os gastos determinados pelo reajuste do sal\u00e1rio m\u00ednimo ou pelo crescimento do PIB, venha a gerar press\u00e3o pol\u00edtica para expans\u00e3o ainda mais acelerada dos gastos da seguridade. Com isso, a DRU impede a acelera\u00e7\u00e3o dos gastos e gera excedentes para a redu\u00e7\u00e3o do d\u00e9ficit p\u00fablico e a amortiza\u00e7\u00e3o da d\u00edvida.<\/p>\n

Impacto da DRU sobre o or\u00e7amento da seguridade social<\/span><\/p>\n

Do ponto de vista do or\u00e7amento da seguridade social, a maior parte dos recursos desvinculados de contribui\u00e7\u00f5es sociais acaba voltando para esse or\u00e7amento. Portanto, com o crescimento das despesas da seguridade, atualmente o Tesouro Nacional realiza aportes significativos, de forma que n\u00e3o se pode afirmar que a DRU implique perdas significativas para a seguridade social.<\/p>\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n
TABELA 1<\/strong><\/td>\n<\/tr>\n
SEGURIDADE SOCIAL – DESPESA\u00b9 POR FONTE – 2010<\/strong><\/td>\n<\/tr>\n
R$ milh\u00f5es<\/td>\n<\/tr>\n
Fontes<\/strong><\/td>\nValor<\/strong><\/td>\n<\/tr>\n
INSS<\/td>\n206.843<\/td>\n<\/tr>\n
Cofins<\/td>\n107.974<\/td>\n<\/tr>\n
Recursos Livres (Fonte 100) <\/strong><\/td>\n37.626<\/strong><\/td>\n<\/tr>\n
CSLL<\/td>\n33.967<\/td>\n<\/tr>\n
PIS-Pasep<\/td>\n17.179<\/td>\n<\/tr>\n
CPSS – Patronal<\/td>\n12.681<\/td>\n<\/tr>\n
Royalties do Petr\u00f3leo<\/td>\n11.614<\/td>\n<\/tr>\n
Recursos Pr\u00f3prios Financeiros<\/td>\n9.776<\/td>\n<\/tr>\n
Outras<\/td>\n37.417<\/td>\n<\/tr>\n
Total<\/strong><\/td>\n475.075<\/strong><\/td>\n<\/tr>\n
Fonte: SIAFI\/Prodasen.<\/td>\n<\/td>\n<\/tr>\n
1: Despesa liquidada.<\/td>\n<\/td>\n<\/tr>\n<\/tbody>\n<\/table>\n

<\/strong>Dos R$ 46,6 bilh\u00f5es desvinculados das contribui\u00e7\u00f5es sociais (vide Tabela 1), em sua quase totalidade receitas do or\u00e7amento da seguridade social, R$ 37,6 bilh\u00f5es retornam como recursos de livre aloca\u00e7\u00e3o (Fonte 100) para pagamento de despesas desse or\u00e7amento. Ou seja, a \u00e1rea da seguridade social cede recursos l\u00edquidos de cerca de R$ 8,9 bilh\u00f5es, que poderiam expandir suas despesas.<\/p>\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n
TABELA 2<\/strong><\/td>\n<\/tr>\n
SEGURIDADE SOCIAL – DESVINCULA\u00c7\u00d5ES E APORTES<\/strong><\/td>\n<\/tr>\n
R$ milh\u00f5es<\/td>\n<\/tr>\n
<\/td>\n2006<\/strong><\/td>\n2007<\/strong><\/td>\n2008<\/strong><\/td>\n2009<\/strong><\/td>\n2010<\/strong><\/td>\n<\/tr>\n
1 Desvincula\u00e7\u00e3o de Contribui\u00e7\u00f5es Sociais\u00b9<\/td>\n34.175<\/td>\n38.908<\/td>\n39.570<\/td>\n39.176<\/td>\n46.557<\/td>\n<\/tr>\n
2 Aporte de Recursos Livres (Fonte 100)\u00b2<\/td>\n14.532<\/td>\n20.395<\/td>\n31.208<\/td>\n37.132<\/td>\n37.626<\/td>\n<\/tr>\n
3 L\u00edquido (1-2)<\/td>\n19.643<\/td>\n18.513<\/td>\n8.362<\/td>\n2.045<\/td>\n8.931<\/td>\n<\/tr>\n
4 Percentual (2\/1)<\/td>\n43%<\/td>\n52%<\/td>\n79%<\/td>\n95%<\/td>\n81%<\/td>\n<\/tr>\n
Fonte: Balan\u00e7o Geral da Uni\u00e3o e SIAFI\/Prodasen.<\/td>\n<\/td>\n<\/td>\n<\/td>\n<\/td>\n<\/td>\n<\/tr>\n
1: N\u00e3o inclui multas, juros e d\u00edvida ativa.<\/td>\n<\/td>\n<\/td>\n<\/td>\n<\/td>\n<\/td>\n<\/tr>\n
2: Despesa liquidada.<\/td>\n<\/td>\n<\/td>\n<\/td>\n<\/td>\n<\/td>\n<\/tr>\n<\/tbody>\n<\/table>\n

Vemos na Tabela 2 que o aporte de recursos ordin\u00e1rios do Tesouro Nacional ao or\u00e7amento da seguridade social tem aumentado nos \u00faltimos anos. Esses aportes passaram de R$ 14,5 bilh\u00f5es, em 2006, para R$ 37,6 bilh\u00f5es, em 2010, correspondentes a 43% e 81% da desvincula\u00e7\u00e3o de contribui\u00e7\u00f5es sociais. Isso mostra que os recursos desvinculados pela DRU, atualmente, retornam em sua maior parte para o or\u00e7amento da seguridade social. Esse fato \u00e9 explicado pela expans\u00e3o das despesas com benef\u00edcios previdenci\u00e1rios e assistenciais (especialmente devido a aumentos reais do sal\u00e1rio m\u00ednimo), e pelo aumento dos gastos na \u00e1rea de sa\u00fade (vinculados ao crescimento do PIB).<\/p>\n

Em 2009, especificamente, o menor crescimento do PIB e das receitas tribut\u00e1rias levou a que o Tesouro Nacional realizasse aporte de recursos ordin\u00e1rios quase equivalente \u00e0 desvincula\u00e7\u00e3o de contribui\u00e7\u00f5es sociais.<\/p>\n

Impacto da DRU sobre as despesas com educa\u00e7\u00e3o<\/span><\/p>\n

Cabe esclarecer que n\u00e3o existe maneira inquestion\u00e1vel de aferir at\u00e9 que ponto a desvincula\u00e7\u00e3o imp\u00f5e diminui\u00e7\u00e3o de recursos a \u00f3rg\u00e3o, fundo ou despesa. Isso s\u00f3 seria poss\u00edvel se apenas uma fonte de recursos financiasse cada a\u00e7\u00e3o de governo ou \u00f3rg\u00e3o. Se, ao contr\u00e1rio, retiram-se recursos de fontes vinculadas, mas se aportam montantes de outras fontes, como dizer se essas outras fontes estariam presentes caso n\u00e3o tivesse havido a desvincula\u00e7\u00e3o?<\/p>\n

Para efeito do c\u00e1lculo dos recursos para MDE, por for\u00e7a da Emenda Constitucional n\u00ba 59, de 2009, o percentual de desvincula\u00e7\u00e3o passou para 12,5%, em 2009, 5%, em 2010, e nulo no exerc\u00edcio de 2011. A tabela abaixo mostra o efeito da DRU sobre os recursos destinados \u00e0 MDE:<\/p>\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n
TABELA 3<\/strong><\/td>\n<\/tr>\n
REDU\u00c7\u00c3O DE RECURSOS VINCULADOS A MDE – 2008 a 2011<\/strong><\/td>\n<\/tr>\n
R$ milh\u00f5es<\/td>\n<\/tr>\n
<\/td>\n2008<\/td>\n2009<\/td>\n2010<\/td>\n2011\u00b9<\/td>\n<\/tr>\n
Percentual de Desvincula\u00e7\u00e3o (A)<\/td>\n20,0%<\/td>\n12,5%<\/td>\n5,0%<\/td>\n0,0%<\/td>\n<\/tr>\n
Receita de Impostos (B)<\/td>\n256.147<\/td>\n244.071<\/td>\n280.141<\/td>\n347.713<\/td>\n<\/tr>\n
Desvincula\u00e7\u00e3o (C) = (B)*(A)<\/td>\n51.229<\/td>\n30.509<\/td>\n14.007<\/td>\n0<\/td>\n<\/tr>\n
Redu\u00e7\u00e3o de Recursos de MDE (D)=18%*(C)<\/strong><\/td>\n9.221<\/strong><\/td>\n5.492<\/strong><\/td>\n2.521<\/strong><\/td>\n0<\/strong><\/td>\n<\/tr>\n
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional.<\/td>\n<\/td>\n<\/td>\n<\/td>\n<\/td>\n<\/tr>\n
1: Lei Or\u00e7ament\u00e1ria para 2011<\/td>\n<\/td>\n<\/td>\n<\/td>\n<\/td>\n<\/tr>\n<\/tbody>\n<\/table>\n

V\u00ea-se que a redu\u00e7\u00e3o de recursos destinados \u00e0 MDE decresce de R$ 9,2 bilh\u00f5es, em 2008, quando o percentual de desvincula\u00e7\u00e3o era de 20%, e passa a ser nulo a partir de 2011. Cabe considerar que a PEC n\u00ba 61, de 2011, que prop\u00f5e nova prorroga\u00e7\u00e3o da DRU, mant\u00e9m explicitamente o fim da desvincula\u00e7\u00e3o desses recursos, em conson\u00e2ncia com a EC n\u00ba 59, de 2009.<\/p>\n

No entanto, a \u00e1rea de educa\u00e7\u00e3o como um todo \u00e9 custeada por diversas fontes de recursos. Assim, um aumento dos recursos vinculados para MDE poderia ser simplesmente compensado pela diminui\u00e7\u00e3o de recursos livres e outros. Portanto, a conclus\u00e3o de que a \u00e1rea de educa\u00e7\u00e3o perde com a desvincula\u00e7\u00e3o (ou ganha com o fim desta), embora aparentemente evidente, n\u00e3o \u00e9 necessariamente correta.<\/p>\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n
TABELA 4<\/strong><\/td>\n<\/tr>\n
FUN\u00c7\u00c3O EDUCA\u00c7\u00c3O – DESPESA\u00b9 POR FONTE – 2010<\/strong><\/td>\n<\/tr>\n
R$ milh\u00f5es<\/td>\n<\/tr>\n
Fontes<\/strong><\/td>\nValor<\/strong><\/td>\n<\/tr>\n
Recursos Vinculados a MDE<\/td>\n26.911<\/td>\n<\/tr>\n
Recursos Livres (Fonte 100) <\/strong><\/td>\n10.791<\/strong><\/td>\n<\/tr>\n
Sal\u00e1rio-Educa\u00e7\u00e3o<\/td>\n4.725<\/td>\n<\/tr>\n
Outras<\/td>\n6.018<\/td>\n<\/tr>\n
Total<\/strong><\/td>\n48.446<\/strong><\/td>\n<\/tr>\n
Fonte: SIAFI\/Prodasen.<\/td>\n<\/td>\n<\/tr>\n
1: Despesa liquidada.<\/td>\n<\/td>\n<\/tr>\n<\/tbody>\n<\/table>\n

Em 2010, por exemplo, foram alocados recursos do Tesouro Nacional de R$ 10,8 bilh\u00f5es na \u00e1rea de educa\u00e7\u00e3o, face \u00e0 redu\u00e7\u00e3o de recursos destinados \u00e0 MDE de apenas R$ 2,5 bilh\u00f5es.<\/p>\n

Impacto da DRU sobre o FAT<\/span><\/p>\n

No caso do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), ao contr\u00e1rio dos recursos da MDE, h\u00e1 efetivamente uma perda de recursos com a DRU. Isso ocorre porque o FAT \u00e9 custeado, quase integralmente, por recursos pr\u00f3prios:<\/p>\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n
TABELA 5<\/strong><\/td>\n<\/tr>\n
FAT – DESPESA\u00b9 POR FONTE – 2010<\/strong><\/td>\n<\/tr>\n
R$ milh\u00f5es<\/td>\n<\/tr>\n
Fontes<\/strong><\/td>\nValor<\/strong><\/td>\n<\/tr>\n
PIS\/Pasep<\/td>\n28.765<\/td>\n<\/tr>\n
Recursos Pr\u00f3prios Financeiros<\/td>\n11.088<\/td>\n<\/tr>\n
Recursos Livres (Fonte 100)<\/strong><\/td>\n1.133<\/strong><\/td>\n<\/tr>\n
Outras<\/td>\n212<\/td>\n<\/tr>\n
Total<\/strong><\/td>\n41.198<\/strong><\/td>\n<\/tr>\n
Fonte: SIAFI\/Prodasen.<\/td>\n<\/td>\n<\/tr>\n
1: Despesa liquidada.<\/td>\n<\/td>\n<\/tr>\n<\/tbody>\n<\/table>\n

As fontes de recursos do FAT s\u00e3o a arrecada\u00e7\u00e3o do PIS\/Pasep e recursos financeiros pr\u00f3prios, constitu\u00eddos pelo retorno dos financiamentos do BNDES. Esses recursos s\u00f3 podem ser aplicados no FAT. Ademais, o aporte de recursos ordin\u00e1rios do Tesouro Nacional \u00e9 pouco significativo, no valor de R$ 1,1 bilh\u00e3o, bem inferior ao valor desvinculado da arrecada\u00e7\u00e3o do PIS\/PASEP de R$ 8,0 bilh\u00f5es.<\/p>\n

Assim, a DRU efetivamente retira recursos que poderiam ser aplicados em a\u00e7\u00f5es do FAT ou em financiamentos do BNDES. Tamb\u00e9m cabe notar que parte das receitas do PIS\/Pasep alimenta saldo positivo na conta \u00fanica do Tesouro Nacional, n\u00e3o sendo efetivamente despendida.<\/p>\n

CONCLUS\u00d5ES<\/p>\n

S\u00e3o v\u00e1lidas as seguintes conclus\u00f5es: (1) atualmente, a maior parte dos recursos desvinculados de contribui\u00e7\u00f5es sociais retorna ao or\u00e7amento da seguridade social, de forma que a redu\u00e7\u00e3o de seus recursos \u00e9 hoje muito menos relevante que no passado; (2) n\u00e3o se pode afirmar que a \u00e1rea de educa\u00e7\u00e3o tenha perdas de recursos e, a partir de 2011, n\u00e3o haver\u00e1 mais desvincula\u00e7\u00e3o de recursos de MDE; (3) o FAT abre m\u00e3o de recursos para gastos com o seguro-desemprego e outras a\u00e7\u00f5es a seu encargo e de seu patrim\u00f4nio aplicado no BNDES.<\/p>\n

A possibilidade de troca de fontes de recursos enfraquece o argumento de que a DRU reduz os gastos sociais: o que se retira por meio da DRU pode voltar para aquela \u00e1rea por meio de aloca\u00e7\u00e3o de recursos or\u00e7ament\u00e1rios livres.<\/p>\n

Ademais, cabe observar que os gastos da seguridade social n\u00e3o s\u00e3o determinados pela disponibilidade de recursos vinculados e, sim, pelas decis\u00f5es de cria\u00e7\u00e3o ou aumento de despesas p\u00fablicas. Na \u00e1rea de educa\u00e7\u00e3o, a cria\u00e7\u00e3o de cargos e o aumento de sua remunera\u00e7\u00e3o determinam parte substancial da despesa. Em rela\u00e7\u00e3o ao FAT, suas despesas dependem do valor do sal\u00e1rio m\u00ednimo e das regras de concess\u00e3o do seguro-desemprego.<\/p>\n

Por outro lado, se n\u00e3o houvesse a DRU, a diferen\u00e7a entre a arrecada\u00e7\u00e3o total de contribui\u00e7\u00f5es sociais e a despesa total da seguridade geraria a impress\u00e3o de que estaria \u201csobrando\u201d dinheiro na seguridade, o que estimularia o aumento de gastos na \u00e1rea.<\/p>\n

Esse racioc\u00ednio, contudo, n\u00e3o \u00e9 correto. Como visto acima, o Governo Federal elevou fortemente a tributa\u00e7\u00e3o por meio de contribui\u00e7\u00f5es sociais para gerar recursos n\u00e3o s\u00f3 para a seguridade, mas tamb\u00e9m para o financiamento do or\u00e7amento fiscal. O foco no aumento de contribui\u00e7\u00f5es, em vez de impostos, foi para evitar partilhar as receitas com estados e munic\u00edpios.<\/p>\n

Se a DRU for simplesmente extinta, e toda a receita de contribui\u00e7\u00f5es tiver que ser alocada no or\u00e7amento da seguridade, os R$ 9 bilh\u00f5es que atualmente s\u00e3o transferidos liquidamente do or\u00e7amento da seguridade para o or\u00e7amento fiscal (vide Tabela 1) se converter\u00e3o em gastos p\u00fablicos, aumentando o d\u00e9ficit p\u00fablico e exigindo a eleva\u00e7\u00e3o de impostos para o custeio das despesas do or\u00e7amento fiscal.<\/p>\n

O mesmo ocorrer\u00e1 com os R$ 7 bilh\u00f5es l\u00edquidos que a DRU retira do FAT.<\/p>\n

A extin\u00e7\u00e3o da DRU tamb\u00e9m retira do Governo a possibilidade de promover novas eleva\u00e7\u00f5es de tributa\u00e7\u00e3o via contribui\u00e7\u00f5es sociais nos momentos em que desejar refor\u00e7ar o caixa da Uni\u00e3o.<\/p>\n

Podemos concluir que a DRU ainda \u00e9 necess\u00e1ria, embora talvez menos que no passado, devido \u00e0 progressiva redu\u00e7\u00e3o de sua base de c\u00e1lculo.<\/p>\n

As sucessivas prorroga\u00e7\u00f5es da DRU mostram a necessidade desse mecanismo, ainda que como alternativa a uma ampla reforma nas finan\u00e7as p\u00fablicas brasileiras. A Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988 incorporou in\u00fameras demandas da sociedade, especialmente nas \u00e1reas de sa\u00fade, assist\u00eancia e previd\u00eancia social. Muitas dessas demandas assumiram a forma de vincula\u00e7\u00f5es de receitas a \u00f3rg\u00e3o, fundo ou despesa. A DRU surge como uma forma de reduzir essas vincula\u00e7\u00f5es, dada a dificuldade pol\u00edtica de realizar uma reforma fiscal abrangente. Em vis\u00e3o mais ampla, a desvincula\u00e7\u00e3o representa um mecanismo para compatibilizar o arcabou\u00e7o da Constitui\u00e7\u00e3o de 1988 com a bem-sucedida estabiliza\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica de 1994.<\/p>\n

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