{"id":794,"date":"2011-10-17T02:32:16","date_gmt":"2011-10-17T05:32:16","guid":{"rendered":"http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/?p=794"},"modified":"2011-10-14T17:22:41","modified_gmt":"2011-10-14T20:22:41","slug":"de-que-politica-de-desenvolvimento-regional-o-brasil-precisa","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/?p=794","title":{"rendered":"De que pol\u00edtica de desenvolvimento regional o Brasil precisa?"},"content":{"rendered":"

Pol\u00edtica de desenvolvimento regional \u00e9 o nome que se d\u00e1 \u00e0s a\u00e7\u00f5es do governo destinadas a estimular o desenvolvimento econ\u00f4mico em \u00e1reas geogr\u00e1ficas em que a produ\u00e7\u00e3o e\/ou a renda per capita<\/em> s\u00e3o menores que nos centros din\u00e2micos da economia nacional.<\/p>\n

A discuss\u00e3o sobre a distribui\u00e7\u00e3o espacial da atividade econ\u00f4mica no Brasil e, em consequ\u00eancia, sobre pol\u00edticas de desenvolvimento regional voltou \u00e0 cena na d\u00e9cada passada depois de ter ficado \u201cadormecida\u201d ao longo dos anos 80 e 90. Nas d\u00e9cadas de 50, 60 e 70, o desenvolvimento de regi\u00f5es perif\u00e9ricas foi um tema importante, sempre presente nas discuss\u00f5es sobre pol\u00edticas p\u00fablicas. V\u00e1rias foram as raz\u00f5es para isso, entre as quais se podem citar a excessiva concentra\u00e7\u00e3o da atividade econ\u00f4mica em S\u00e3o Paulo, a preocupa\u00e7\u00e3o com a ocupa\u00e7\u00e3o da Regi\u00e3o Norte, a influ\u00eancia de Celso Furtado e a constru\u00e7\u00e3o de Bras\u00edlia. Do final dos anos 50 at\u00e9 o fim da d\u00e9cada de 70, as superintend\u00eancias de desenvolvimento regional foram criadas, as estatais fizeram investimentos nas regi\u00f5es perif\u00e9ricas e incentivos foram oferecidos para atrair o capital privado para as macrorregi\u00f5es menos desenvolvidas.<\/p>\n

A concentra\u00e7\u00e3o espacial da atividade produtiva no Brasil tem ra\u00edzes hist\u00f3ricas e mudou muito pouco nos \u00faltimos setenta anos, apesar das pol\u00edticas de desenvolvimento regional adotadas desde a d\u00e9cada de 1950. As participa\u00e7\u00f5es das macrorregi\u00f5es brasileiras no Produto Interno Bruto (PIB) nacional de 1939 a 2008 n\u00e3o se alteraram de modo significativo, principalmente para as tr\u00eas regi\u00f5es mais populosas. A participa\u00e7\u00e3o do Nordeste caiu no per\u00edodo de 16,7% para 13,1%; a do Sul passou de 15,6% para 16,6%; j\u00e1 o Sudeste teve uma redu\u00e7\u00e3o em sua participa\u00e7\u00e3o de 62,9% para 56%. As regi\u00f5es Norte e Centro-Oeste, menos populosas, ganharam participa\u00e7\u00e3o de 1939 a 2008. A participa\u00e7\u00e3o do Centro-Oeste passou de 2,1% para 9,2%[1]<\/a> e a do Norte, de 2,7% para 5,1% do PIB.<\/p>\n

Apesar de ter tido uma participa\u00e7\u00e3o do PIB nacional de 13% em 2008, o Nordeste concentra, segundo o Censo do IBGE de 2010, quase 28% da popula\u00e7\u00e3o nacional. Da mesma forma, o Norte concentra aproximadamente 8,3% da popula\u00e7\u00e3o nacional, tamb\u00e9m segundo o IBGE, e tem participa\u00e7\u00e3o no PIB nacional de aproximadamente 5%. Isso faz com que a renda per capita<\/em> dessas duas macrorregi\u00f5es fique abaixo da m\u00e9dia nacional. J\u00e1 o Sudeste, com pouco mais de 42% da popula\u00e7\u00e3o nacional, tem uma participa\u00e7\u00e3o no PIB de 56%, propiciando-lhe uma renda per capita<\/em> superior \u00e0 m\u00e9dia nacional. O Sul e o Centro-Oeste t\u00eam participa\u00e7\u00f5es no PIB e na popula\u00e7\u00e3o nacional parecidas.<\/p>\n

H\u00e1, ent\u00e3o, dois tipos de problema regional no Brasil. Por um lado, a produ\u00e7\u00e3o \u00e9 bastante concentrada no espa\u00e7o. Por outro lado, a renda per capita<\/em> das diferentes regi\u00f5es \u00e9 desigual, uma vez que a popula\u00e7\u00e3o n\u00e3o \u00e9 t\u00e3o concentrada no espa\u00e7o como o PIB.<\/p>\n

A concentra\u00e7\u00e3o da atividade produtiva no espa\u00e7o n\u00e3o \u00e9 indesej\u00e1vel per se<\/em>, j\u00e1 que traz consigo as chamadas externalidades positivas. Estas adv\u00eam da possibilidade de explora\u00e7\u00e3o de economias de escala devido ao tamanho mercado, da exist\u00eancia de trabalhadores com qualifica\u00e7\u00e3o adequada \u00e0s necessidades das empresas e da presen\u00e7a de fornecedores especializados. Essas externalidades s\u00e3o fatores locacionais importantes, ou seja, em fun\u00e7\u00e3o delas as regi\u00f5es maior concentra\u00e7\u00e3o da atividade produtiva tendem a receber mais empresas.<\/p>\n

A concentra\u00e7\u00e3o espacial de atividades produtivas tamb\u00e9m pode gerar externalidades positivas de natureza tecnol\u00f3gica. Em outras palavras, a taxa de inova\u00e7\u00e3o tende a ser mais elevada nas \u00e1reas com maior densidade econ\u00f4mica. A maior taxa de inova\u00e7\u00e3o, por sua vez, tem impacto sobre a produtividade e, consequentemente, sobre a taxa de crescimento da regi\u00e3o com maior concentra\u00e7\u00e3o. H\u00e1, ent\u00e3o, uma causalidade circular cumulativa: regi\u00f5es mais ricas recebem mais empresas e t\u00eam uma maior taxa de inova\u00e7\u00e3o; consequentemente, crescem mais. O resultado desse processo \u00e9 um aumento da desigualdade regional.<\/p>\n

Essa \u00e9 a raz\u00e3o de a concentra\u00e7\u00e3o n\u00e3o ser per se<\/em> indesej\u00e1vel: ganhos de efici\u00eancia ocorrem em fun\u00e7\u00e3o da aglomera\u00e7\u00e3o de atividades econ\u00f4micas no espa\u00e7o, uma vez que a aglomera\u00e7\u00e3o propicia ganhos de escala e a possibilidade de aumento da taxa de inova\u00e7\u00e3o. S\u00e3o esses fatores, portanto, que explicam as diferen\u00e7as entre as regi\u00f5es. Desse modo, pode-se pensar que a melhor distribui\u00e7\u00e3o de atividades econ\u00f4micas no espa\u00e7o significa abrir m\u00e3o dos benef\u00edcios gerados pela aglomera\u00e7\u00e3o, ou seja, dos ganhos de efici\u00eancia. Em outras palavras, a melhor distribui\u00e7\u00e3o pode ser vantajosa para algumas das partes, mas n\u00e3o para o todo.<\/p>\n

A aglomera\u00e7\u00e3o da atividade produtiva em apenas algumas \u00e1reas de um pa\u00eds n\u00e3o \u00e9 um problema quando n\u00e3o h\u00e1 grandes diferen\u00e7as de renda per capita<\/em> entre as regi\u00f5es. Nos EUA, por exemplo, a atividade econ\u00f4mica \u00e9 bastante concentrada. Dois estados \u2013 Calif\u00f3rnia e Texas \u2013 s\u00e3o respons\u00e1veis por quase 22% do PIB. No entanto, a renda per capita<\/em> desses dois estados n\u00e3o se afasta muito da m\u00e9dia nacional, de US$ 47,5 mil\/ano. A Calif\u00f3rnia tem uma renda per capita<\/em> 9% superior \u00e0 m\u00e9dia nacional; o Texas tem renda per capita<\/em> 3% inferior \u00e0 m\u00e9dia nacional. Os dois estados americanos com menor participa\u00e7\u00e3o no PIB nacional s\u00e3o Vermont (0,18%) e Dakota do Norte (0,24%). Apesar da baixa participa\u00e7\u00e3o, a renda per capita<\/em> desses dois estados n\u00e3o difere muito da m\u00e9dia nacional: 93% no caso de Vermont e 100,05% no caso de Dakota.<\/p>\n

No caso do Brasil, h\u00e1 importante disparidade de renda per capita<\/em> entre as diversas regi\u00f5es do Pa\u00eds. A igualdade absoluta \u00e9 dif\u00edcil de ser observada. O ideal \u00e9 que houvesse uma tend\u00eancia \u00e0 converg\u00eancia de renda per capita<\/em> entre as regi\u00f5es brasileiras, mas isso n\u00e3o vem ocorrendo (ou, pelo menos, n\u00e3o na velocidade desejada).<\/p>\n

Essa disparidade e a falta de tend\u00eancia \u00e0 converg\u00eancia justificam a a\u00e7\u00e3o do Estado por meio de pol\u00edticas de desenvolvimento regional. No Brasil, h\u00e1 tamb\u00e9m, com a utiliza\u00e7\u00e3o dessas pol\u00edticas, o objetivo de alcan\u00e7ar uma melhor distribui\u00e7\u00e3o da pr\u00f3pria atividade econ\u00f4mica no espa\u00e7o.<\/p>\n

Mesmo com a ado\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas de desenvolvimento regional desde os anos 50, a disparidade de renda per capita<\/em> e a distribui\u00e7\u00e3o da atividade econ\u00f4mica entre as macrorregi\u00f5es n\u00e3o foram alteradas.<\/p>\n

Houve, desde meados do s\u00e9culo passado at\u00e9 a d\u00e9cada de 1970, forte a\u00e7\u00e3o do Estado por meio de investimentos p\u00fablicos, a\u00ed inclu\u00eddas as empresas estatais, e de incentivos a investimentos privados para estimular a economia de regi\u00f5es menos desenvolvidas. Sem d\u00favida, as pol\u00edticas de desenvolvimento regional adotadas no Brasil at\u00e9 meados da d\u00e9cada de 1980 levaram \u00e0 transforma\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica das macrorregi\u00f5es menos desenvolvidas. No entanto, as pol\u00edticas n\u00e3o conseguiram alterar substancialmente a configura\u00e7\u00e3o macrorregional da economia brasileira.<\/p>\n

A partir do final dos anos 70, o Estado brasileiro come\u00e7ou a enfrentar um processo de deteriora\u00e7\u00e3o financeira que atingiu seu \u00e1pice nos anos 80. Na d\u00e9cada de 1990, a discuss\u00e3o econ\u00f4mica se concentrou na estabiliza\u00e7\u00e3o da economia e na reforma do Estado.<\/p>\n

Apesar dessas mudan\u00e7as no cen\u00e1rio econ\u00f4mico, a pol\u00edtica de desenvolvimento regional n\u00e3o foi abandonada ap\u00f3s a d\u00e9cada de 1980. H\u00e1 dispositivos constitucionais que elegeram o desenvolvimento regional como um dos objetivos fundamentais da Rep\u00fablica e um dos princ\u00edpios da ordem econ\u00f4mica. H\u00e1 tamb\u00e9m diplomas legais que visam concretizar esses princ\u00edpios constitucionais, destinando recursos para os programas de desenvolvimento regional.<\/p>\n

Por exemplo, a Lei n\u00ba 7.827, de 1989, regulamentou o art. 159, I, \u201cc\u201d, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, criando os Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Basicamente, os fundos concedem cr\u00e9ditos \u00e0s empresas de suas regi\u00f5es alvo com taxas de juros abaixo das de mercado. Isso consiste em um incentivo importante, haja vista que as taxas de juros foram mantidas em patamares elevados no Brasil na maior parte das duas \u00faltimas d\u00e9cadas. Em 2010, os repasses do Tesouro Nacional aos tr\u00eas fundos superaram R$ 7,4 bilh\u00f5es.<\/p>\n

A pol\u00edtica de desenvolvimento regional no Brasil conta ainda com incentivos fiscais concedidos para empresas instaladas nas \u00e1reas de atua\u00e7\u00e3o da SUDAM e da SUDENE. Em 2010, esses incentivos alcan\u00e7aram cerca de R$ 6,4 bilh\u00f5es. Os Fundos de Desenvolvimento da Amaz\u00f4nia (FDA) e do Nordeste (FNDE) tamb\u00e9m fazem parte dos instrumentos de desenvolvimento regional. Esses fundos financiam empresas constitu\u00eddas na forma de sociedade por a\u00e7\u00f5es, aptas a emitir deb\u00eantures. Em 2010, o FDA e o FDNE contaram com or\u00e7amentos de, respectivamente, R$ 1,03 bilh\u00e3o e R$ 1,55 bilh\u00e3o.<\/p>\n

Tomando como base o ano de 2010 e os tr\u00eas instrumentos citados acima \u2013 fundos constitucionais de financiamento, incentivos fiscais e fundos de desenvolvimento \u2013, o volume de recursos \u00e0 disposi\u00e7\u00e3o da pol\u00edtica de desenvolvimento regional chega a R$ 16,5 bilh\u00f5es ao ano.<\/p>\n

Deve-se perguntar, portanto, por que a pol\u00edtica de desenvolvimento regional, adotada no Brasil desde meados do s\u00e9culo passado e que conta com volume significativo de recursos, n\u00e3o foi capaz de alcan\u00e7ar seus dois objetivos b\u00e1sicos: a converg\u00eancia de renda per capita<\/em> e a melhor distribui\u00e7\u00e3o da atividade econ\u00f4mica entre as macrorregi\u00f5es brasileiras.<\/p>\n

A esse respeito, deve-se observar que o Poder Executivo, no in\u00edcio da d\u00e9cada passada, por meio da Pol\u00edtica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), institucionalizada no Decreto n\u00ba 6.047, de 22 de fevereiro de 2007, mudou sua vis\u00e3o do problema regional brasileiro. A PNDR parte do pressuposto de que h\u00e1, em todas as macrorregi\u00f5es brasileiras, sub-regi\u00f5es din\u00e2micas e com alta renda e sub-regi\u00f5es estagnadas e de baixa renda (por exemplo, a Metade Sul do Rio Grande do Sul e o Vale do Ribeira, em S\u00e3o Paulo). O problema regional estaria, portanto, presente em todo o Pa\u00eds, e n\u00e3o somente no Norte e no Nordeste. Seria preciso, portanto, mudar o escopo da pol\u00edtica, que passaria de macrorregional para sub-regional.<\/p>\n

Al\u00e9m dessa mudan\u00e7a de escopo, h\u00e1 que se considerar a quest\u00e3o dos custos de transporte, a que d\u00e3o \u00eanfase os autores da Nova Geografia Econ\u00f4mica (NGE). Os modelos propostos por autores da NGE consideram duas regi\u00f5es, uma pobre e outra rica. Se os custos de transporte entre as duas regi\u00f5es forem altos, as empresas ter\u00e3o interesse em se manter na regi\u00e3o rica, com um mercado maior, que lhes propicia ganhos de escala, com trabalhadores com qualifica\u00e7\u00e3o adequada \u00e0s suas necessidades e com a presen\u00e7a de fornecedores especializados (essas s\u00e3o as externalidades positivas decorrentes da concentra\u00e7\u00e3o da atividade produtiva no espa\u00e7o).<\/p>\n

Com a redu\u00e7\u00e3o do custo de transporte entre as regi\u00f5es, as empresas poder\u00e3o ter interesse em sair da regi\u00e3o rica, com maior concentra\u00e7\u00e3o de atividade econ\u00f4mica, devido \u00e0 eleva\u00e7\u00e3o dos pre\u00e7os dos fatores de produ\u00e7\u00e3o nessa regi\u00e3o (em fun\u00e7\u00e3o das chamadas deseconomias de aglomera\u00e7\u00e3o). Com um baixo custo de transporte, as empresas poder\u00e3o se instalar na regi\u00e3o menos desenvolvida, com um mercado menor, por\u00e9m com custos de produ\u00e7\u00e3o mais baixos, e de l\u00e1 atender \u00e0 demanda da regi\u00e3o rica. Esse movimento levaria \u00e0 desconcentra\u00e7\u00e3o da produ\u00e7\u00e3o, podendo levar \u00e0 converg\u00eancia de renda entre as regi\u00f5es pobre e rica.<\/p>\n

No entanto, a desconcentra\u00e7\u00e3o da atividade econ\u00f4mica n\u00e3o \u00e9 uma consequ\u00eancia inexor\u00e1vel da redu\u00e7\u00e3o dos custos de transporte. Isso ocorre porque, mesmo que os custos de produ\u00e7\u00e3o sejam maiores na regi\u00e3o rica, as empresas t\u00eam benef\u00edcios quando se instalam ali. Estes decorrem das externalidades positivas advindas da concentra\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Portanto, se o custo de transporte cair muito (tend\u00eancia a zero), as empresas ter\u00e3o incentivo para se instalar na regi\u00e3o rica, onde o mercado \u00e9 maior. Com a queda dos custos de transporte, as empresas podem se beneficiar ainda mais dos ganhos de escala, j\u00e1 que podem atender tamb\u00e9m o mercado da regi\u00e3o pobre, que antes possu\u00eda uma \u201cprote\u00e7\u00e3o natural\u201d em fun\u00e7\u00e3o dos elevados custos de transporte. Haveria, portanto, um incentivo para a localiza\u00e7\u00e3o das empresas na regi\u00e3o rica, com maior mercado interno[2]<\/a>.<\/p>\n

Portanto, mesmo com a redu\u00e7\u00e3o do custo de transporte em fun\u00e7\u00e3o dos investimentos em infraestrutura, as empresas t\u00eam que ter um incentivo para abdicar dos ganhos que teriam ao se localizarem na \u00e1rea rica. Em outros termos \u00e9 preciso pensar em uma forma de contrabalan\u00e7ar a tend\u00eancia de concentra\u00e7\u00e3o, j\u00e1 que n\u00e3o se deve deixar de investir em infraestrutura para reduzir custos de transporte[3]<\/a>.<\/p>\n

Essas proposi\u00e7\u00f5es levam \u00e0 conclus\u00e3o de que, para que a pol\u00edtica de desenvolvimento regional seja mais eficiente, ela deve contar com dois instrumentos complementares: incentivos para a atra\u00e7\u00e3o de empresas para as regi\u00f5es menos desenvolvidas e investimentos em infraestrutura.<\/p>\n

A pol\u00edtica de desenvolvimento regional brasileira conta com recursos para oferecer incentivos, como se viu acima. No entanto, ela conta com poucos recursos para investimentos em infraestrutura que tenham o objetivo de reduzir custos de transporte e que sejam sujeitos \u00e0s diretrizes estabelecidas pela pol\u00edtica de desenvolvimento regional.<\/p>\n

No caso do Brasil, s\u00e3o parcos os investimentos em infraestrutura que obedecem a uma l\u00f3gica regional. Por exemplo, a duplica\u00e7\u00e3o de uma rodovia em certa regi\u00e3o pode ser importante para reduzir a densidade do tr\u00e2nsito. No entanto, o investimento que gera maior retorno para a regi\u00e3o pode ser o asfaltamento de estradas vicinais, que reduzir\u00e3o o custo de escoamento de produ\u00e7\u00e3o de pequenos munic\u00edpios com potencialidades econ\u00f4micas.<\/p>\n

Outra quest\u00e3o importante \u00e9 o montante de recursos. Sabe-se que, mesmo com o aumento recente, o poder p\u00fablico no Brasil investe pouco em infraestrutura. No atual quadro de restri\u00e7\u00e3o fiscal, promover um aumento dos recursos or\u00e7ament\u00e1rios destinados a investimentos em infraestrutura subordinados \u00e0 quest\u00e3o regional seria dif\u00edcil. Assim sendo, parte dos recursos dos fundos constitucionais de financiamento e dos fundos de desenvolvimento, que hoje s\u00e3o destinados apenas a empr\u00e9stimos, deveriam ser utilizados para financiar investimentos em infraestrutura subordinados \u00e0 l\u00f3gica do desenvolvimento regional, sendo que, para isso, s\u00e3o necess\u00e1rias altera\u00e7\u00f5es nas normas que regulam esses fundos.<\/p>\n

Concluindo, na formula\u00e7\u00e3o de uma pol\u00edtica de desenvolvimento regional, sem deixar de considerar quest\u00f5es como os incentivos \u00e0 inova\u00e7\u00e3o e os investimentos em educa\u00e7\u00e3o, deve-se ter em mente que as empresas t\u00eam ganhos em fun\u00e7\u00e3o da aglomera\u00e7\u00e3o. Para lev\u00e1-las a abdicar desses ganhos, o Estado deve lhes oferecer incentivos, mas estes, para terem impacto sobre as decis\u00f5es quanto \u00e0 localiza\u00e7\u00e3o, devem ser superiores aos ganhos que as empresas teriam ao optarem pela localiza\u00e7\u00e3o na regi\u00e3o rica, ou seja, aos ganhos decorrentes da aglomera\u00e7\u00e3o. Mas o diferencial entre os incentivos e os ganhos de aglomera\u00e7\u00e3o variam com o custo de transporte. Em particular, quando os custos de transporte caem, fica mais f\u00e1cil fazer com que as empresas se instalem em regi\u00f5es perif\u00e9ricas, desde que haja outros incentivos para que elas se desloquem.<\/p>\n

Pode-se dizer, ent\u00e3o, que os dois instrumentos \u2013 incentivos e investimentos em infraestrutura \u2013 s\u00e3o complementares e devem estar presentes na pol\u00edtica de desenvolvimento regional. A \u00eanfase em apenas um desses instrumentos pode reduzir a efici\u00eancia da pol\u00edtica, impedindo que ela alcance seus dois objetivos principais, a saber: a melhor distribui\u00e7\u00e3o espacial da atividade econ\u00f4mica e a converg\u00eancia da renda per capita<\/em> entre as regi\u00f5es de um pa\u00eds.<\/p>\n

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