{"id":510,"date":"2011-05-05T09:36:05","date_gmt":"2011-05-05T12:36:05","guid":{"rendered":"http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/?p=510"},"modified":"2011-05-05T11:19:43","modified_gmt":"2011-05-05T14:19:43","slug":"por-que-a-intervencao-do-governo-pode-gerar-prejuizos-a-sociedade","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/?p=510","title":{"rendered":"Por que a interven\u00e7\u00e3o do governo pode gerar preju\u00edzos \u00e0 sociedade?"},"content":{"rendered":"

J\u00e1 foi postado neste site um texto, de minha autoria, com o t\u00edtulo \u201cPor que o governo deve intervir na economia<\/span>?<\/a>\u201d, em que argumento que existem \u201cfalhas de mercado\u201d, como externalidades, assimetria de informa\u00e7\u00f5es ou restri\u00e7\u00f5es \u00e0 competi\u00e7\u00e3o que reduzem o n\u00edvel de bem-estar da sociedade. Uma interven\u00e7\u00e3o do governo para solucionar essas \u201cfalhas de mercado\u201d, se bem executada, pode elevar o n\u00edvel de bem-estar da popula\u00e7\u00e3o. No presente texto vou discutir o outro lado da moeda: as \u201cfalhas de governo\u201d, ou seja, os fatores que podem fazer com que as interven\u00e7\u00f5es do governo gerem distor\u00e7\u00f5es maiores que aquelas que ele se prop\u00f5e a resolver. Assim, toda a\u00e7\u00e3o governamental deveria ser precedida de uma an\u00e1lise pr\u00e9via sobre as suas vantagens (corre\u00e7\u00e3o de falhas de mercado) e desvantagens (poss\u00edveis falhas de governo decorrentes daquela a\u00e7\u00e3o).<\/p>\n

Problemas de escolha coletiva<\/strong><\/p>\n

O processo de decis\u00e3o governamental \u00e9 feito de forma diferente do processo de decis\u00e3o individual. Se pretendo comprar um carro, fa\u00e7o uma an\u00e1lise dos custos dessa compra e dos benef\u00edcios que ela vai me proporcionar. Ao fazer isso, uso minha escala de valores individuais para avaliar os custos e benef\u00edcios (se dou muito ou pouco valor a ter um carro bonito; ou se prefiro um carro mais barato que n\u00e3o seja t\u00e3o bonito; avalio quanto estou disposto a pagar por um c\u00e2mbio autom\u00e1tico ou um banco de couro; etc.). As minhas prefer\u00eancias podem ser diferentes das prefer\u00eancias do meu vizinho, mas nesse processo decis\u00f3rio apenas as minhas prefer\u00eancias s\u00e3o relevantes.<\/p>\n

Nas decis\u00f5es governamentais temos um processo de escolha coletiva, em que os valores e prefer\u00eancias de todos os eleitores devem ser levados em considera\u00e7\u00e3o, o que torna o processo decis\u00f3rio muito mais complicado. Al\u00e9m disso, n\u00e3o h\u00e1 uma vota\u00e7\u00e3o direta de todos os eleitores cada vez que uma decis\u00e3o de governo tem que ser tomada. As pessoas votam em representantes (deputados, governadores, etc.) que passar\u00e3o a represent\u00e1-las nas decis\u00f5es p\u00fablicas. Esses representantes votam um or\u00e7amento, para que o dinheiro p\u00fablico seja gasto.<\/p>\n

O representante pol\u00edtico, ao votar por este ou aquele gasto p\u00fablico, ter\u00e1 dois problemas. Primeiro, ele n\u00e3o conhece inteiramente as prefer\u00eancias de seu eleitorado. No m\u00e1ximo ele tem uma id\u00e9ia de que, por exemplo, o seu eleitor est\u00e1 demandando mais seguran\u00e7a p\u00fablica e menos educa\u00e7\u00e3o p\u00fablica, ou que prefere menos impostos com menos servi\u00e7os do que a expans\u00e3o dos servi\u00e7os financiada por mais impostos. Segundo, o seu eleitorado n\u00e3o \u00e9 homog\u00eaneo, e ele ter\u00e1 que encontrar uma forma de atribuir pesos \u00e0s diversas prefer\u00eancias.<\/p>\n

Mesmo que as pessoas sejam perguntadas, em pesquisa de opini\u00e3o, sobre as suas prefer\u00eancias por servi\u00e7os p\u00fablicos, elas n\u00e3o ter\u00e3o incentivo para revelar suas verdadeiras prefer\u00eancias. Suponhamos que se fa\u00e7a uma pesquisa em que se pergunte a cada eleitor que tipo de servi\u00e7o p\u00fablico ele deseja, e que se avise a esse eleitor que ele ter\u00e1 que pagar impostos proporcionalmente aos servi\u00e7os que queira receber (quem escolher mais servi\u00e7os p\u00fablicos pagar\u00e1 mais impostos). Esse tipo de consulta incentivar\u00e1 os eleitores a dar respostas que subestimem a sua real demanda por servi\u00e7os p\u00fablicos, para evitar pagar por eles. Eu n\u00e3o vou dizer que gostaria de ter mais policiais nas ruas. Vou esperar que outra pessoa d\u00ea essa resposta e arque com esse custo. Uma vez que haja mais policiais nas ruas eu tamb\u00e9m vou me beneficiar disso sem precisar pagar a conta.<\/p>\n

Por outro lado, se for feita a mesma pesquisa, avisando-se ao eleitor que, independentemente da lista de servi\u00e7os p\u00fablicos que ele elencar como desej\u00e1veis em resposta \u00e0 pesquisa, ele pagar\u00e1 um imposto prefixado (n\u00e3o relacionado com a quantidade de servi\u00e7os p\u00fablicos desejados), ent\u00e3o ele ter\u00e1 incentivos a superestimar suas verdadeiras demandas. Afinal, j\u00e1 que vai pagar a mesma coisa por 5 ou 10 policiais nas ruas, o eleitor prefere ter 10 policiais.<\/p>\n

Note que a resposta do eleitor depende da maneira como \u00e9 feita a pergunta, isso, em Economia, \u00e9 estudado pela Teoria de Desenho de Mecanismos.<\/p>\n

Mesmo que se considere poss\u00edvel em um sistema democr\u00e1tico conhecer as prefer\u00eancias de cada eleitor, e que seja poss\u00edvel consult\u00e1-los a cada decis\u00e3o, o processo decis\u00f3rio pode ter um vi\u00e9s na dire\u00e7\u00e3o da expans\u00e3o do gasto p\u00fablico e da interven\u00e7\u00e3o do governo na economia.<\/p>\n

Tal vi\u00e9s acontece porque na maioria das economias, e a economia brasileira n\u00e3o \u00e9 uma exce\u00e7\u00e3o, a distribui\u00e7\u00e3o de renda n\u00e3o \u00e9 sim\u00e9trica em torno da m\u00e9dia. H\u00e1 uma concentra\u00e7\u00e3o maior de pessoas abaixo da m\u00e9dia, dado que umas poucas pessoas muito ricas puxam a m\u00e9dia para cima. Isso significa que a renda mediana[1]<\/span><\/a><\/span> ser\u00e1 menor que a renda m\u00e9dia<\/span>. Se a tributa\u00e7\u00e3o for proporcional \u00e0 renda, ent\u00e3o o eleitor com renda igual \u00e0 mediana pagar\u00e1 menos impostos que o eleitor com renda igual \u00e0 m\u00e9dia.<\/p>\n

Pagando menos impostos que o restante da sociedade, todos os eleitores com renda igual ou inferior \u00e0 mediana tender\u00e3o a preferir mais servi\u00e7os p\u00fablicos (pois s\u00e3o subsidiados pelos demais eleitores), enquanto os eleitores com renda igual ou superior \u00e0 media tender\u00e3o a \u00a0preferir menos servi\u00e7os p\u00fablicos (pois pagam proporcionalmente mais impostos). Por\u00e9m, como o primeiro grupo \u00e9 mais numeroso, ele tende a ganhar as elei\u00e7\u00f5es e o resultado ser\u00e1 uma tend\u00eancia \u00e0 expans\u00e3o do gasto p\u00fablico.<\/p>\n

Basicamente o que se tem \u00e9 um grupo (eleitores de renda igual ou inferior \u00e0 mediana) pegando carona no gasto financiado pelos eleitores de renda mais alta. Esse mesmo fen\u00f4meno pode ter manifesta\u00e7\u00f5es distintas. Por exemplo, em um pa\u00eds organizado sob a forma de federa\u00e7\u00e3o, os governos estaduais ter\u00e3o incentivos a buscar recursos federais (impostos pagos por contribuintes de todo o pa\u00eds) para investir em projetos que beneficiem principalmente os moradores do estado. \u00c9 o que ocorre, por exemplo, com as famosas emendas parlamentares, em que os deputados e senadores de um estado t\u00eam incentivos a colocar despesas em favor de seus estados no or\u00e7amento federal. Afinal, os eleitores desses estados estariam recebendo benef\u00edcios sem ter de pagar integralmente por eles.<\/p>\n

Outra manifesta\u00e7\u00e3o comum desse tipo de problema \u00e9 a sobreposi\u00e7\u00e3o de programas p\u00fablicos executados pelo governo federal, estadual e municipal. Digamos que os pol\u00edticos percebam que um determinado programa (por exemplo: distribui\u00e7\u00e3o de leite a fam\u00edlias de baixa renda) gera muitos votos. Ent\u00e3o tanto o presidente da rep\u00fablica, quanto o governador e o prefeito desejar\u00e3o obter esse ganho eleitoral para seus respectivos partidos, e introduzir\u00e3o programas semelhantes, gerando um excesso de oferta daquele servi\u00e7o p\u00fablico.<\/p>\n

Sintetizando, o problema da escolha coletiva gera tend\u00eancia ao aumento dos gastos p\u00fablicos e consequente aumento dos impostos. Da\u00ed a necessidade de regras e institui\u00e7\u00f5es que ponham limites a essas press\u00f5es, como a Lei de Responsabilidade Fiscal, limita\u00e7\u00f5es a emendas parlamentares e possibilidade de contingenciamento de despesas.<\/p>\n

Problema principal-agente e informa\u00e7\u00e3o assim\u00e9trica<\/strong><\/p>\n

Os eleitores n\u00e3o t\u00eam como monitorar plenamente os pol\u00edticos eleitos. E os pol\u00edticos eleitos n\u00e3o t\u00eam como monitorar os servidores que nomeiam para gerenciar as pol\u00edticas p\u00fablicas. Por isso, servidores e pol\u00edticos podem, no exerc\u00edcio da fun\u00e7\u00e3o, buscar os seus objetivos individuais (ampliar poder pol\u00edtico, enriquecer, trabalhar pouco, etc.) em vez de buscar os objetivos da comunidade, uma vez que n\u00e3o h\u00e1 informa\u00e7\u00e3o suficiente para que se conhe\u00e7a a real efic\u00e1cia de sua gest\u00e3o.<\/p>\n

O problema do principal\u2013agente surge em condi\u00e7\u00f5es de informa\u00e7\u00e3o assim\u00e9trica, ou seja, quando os atores envolvidos n\u00e3o possuem a mesma quantidade ou qualidade de informa\u00e7\u00e3o. No caso, o \u201cprincipal\u201d contrata o \u201cagente\u201d numa situa\u00e7\u00e3o em que pode haver conflito de interesses, de forma que o \u201cagente\u201d, por deter informa\u00e7\u00e3o privilegiada, e ter\u00e1 incentivos para tirar proveito pessoal do neg\u00f3cio do \u201cprincipal\u201d. Por exemplo, um eleitor (principal) n\u00e3o conhece todos os detalhes contratuais \u00a0e de custos de uma compra p\u00fablica, o que abre espa\u00e7o para um agente (gestor p\u00fablico) superfaturar a compra e obter ganho privado.<\/p>\n

Diversos fen\u00f4menos conhecidos surgem desse problema. Suponha uma empresa p\u00fablica que preste servi\u00e7o de abastecimento de \u00e1gua. A inten\u00e7\u00e3o inicial do governo, ao criar essa empresa, foi lidar com uma falha de mercado conhecida como \u201cmonop\u00f3lio natural\u201d. N\u00e3o \u00e9 eficiente que v\u00e1rias empresas fornecedoras de \u00e1gua instalem encanamentos pela cidade para distribuir \u00e1gua \u00e0s resid\u00eancias. O custo seria muito alto. \u00c9 mais barato ter uma \u00fanica rede de distribui\u00e7\u00e3o. Mas, nesse caso, a empresa operadora ser\u00e1 monopolista e poder\u00e1 cobrar muito caro pela \u00e1gua. Uma solu\u00e7\u00e3o poss\u00edvel \u00e9 prestar o servi\u00e7o por meio de uma empresa estatal que, n\u00e3o tendo fins lucrativos e sendo voltada para o bem coletivo, ir\u00e1 estabelecer um pre\u00e7o justo para a \u00e1gua.<\/p>\n

Ocorre que os pol\u00edticos e servidores nomeados para gerenciar a empresa (agentes) \u00a0podem resolver usar o poder de monop\u00f3lio em proveito pr\u00f3prio. Aproveitando-se da menor informa\u00e7\u00e3o que os eleitores (principais) t\u00eam sobre custos e receitas da empresa, os \u201cagentes\u201d, em vez de fixar um pre\u00e7o da \u00e1gua que apenas cubra os custos operacionais e de investimento, fixar\u00e3o pre\u00e7o mais elevado e usar\u00e3o o excedente em seu favor (altos sal\u00e1rios, participa\u00e7\u00f5es no lucro, baixo esfor\u00e7o para ser eficiente, contrata\u00e7\u00e3o de pessoas de seu grupo pol\u00edtico, etc.).<\/p>\n

Outro exemplo interessante: uma conhecida falha de mercado (associada \u00e0 falta de informa\u00e7\u00f5es relativas a garantias para empr\u00e9stimos) faz com que alguns setores da sociedade (como pequenos agricultores, micro e pequenos empres\u00e1rios) n\u00e3o tenham acesso ao cr\u00e9dito oferecido pela rede banc\u00e1ria tradicional. Essa falha de mercado justificou a cria\u00e7\u00e3o de bancos estaduais no Brasil, voltados a ofertar cr\u00e9dito a tais segmentos. Mas o resultado foi uma falha de governo. Os governadores e gestores dos bancos estaduais (agentes) passaram a gerir tais bancos em desacordo com os objetivos anunciados aos eleitores (principais): os bancos estaduais viraram, em sua maioria, financiadores de campanhas eleitorais e de \u201cempres\u00e1rios amigos\u201d, deixando grandes rombos financeiros que acabaram sendo pagos pelo governo federal. O resultado final, em termos de bem-estar social, foi negativo.<\/p>\n

Inexistem incentivos \u00e0 efici\u00eancia.<\/strong><\/p>\n

Atribui-se ao economista Milton Friedman[2]<\/a> um interessante racioc\u00ednio sobre o incentivo a analisar custo e qualidade dos produtos ao se decidir por uma compra. Quando eu compro um produto com o meu dinheiro para o meu uso, eu me preocupo em analisar tanto o pre\u00e7o quanto a qualidade do produto. Afinal, tanto os custos quanto os benef\u00edcios do produto v\u00e3o recair sobre mim.<\/p>\n

Por\u00e9m, quando compro alguma coisa com o meu dinheiro, para o uso de outra pessoa, me preocupo mais com o pre\u00e7o que pagarei do que com a qualidade. Nessa situa\u00e7\u00e3o, n\u00e3o serei o usu\u00e1rio do produto, logo minha preocupa\u00e7\u00e3o recai mais sobre os custos (que pagarei) do que sobre os benef\u00edcios (que recair\u00e3o sobre outra pessoa). Pense no seu processo de decis\u00e3o ao escolher um presente para o seu amigo oculto na festa de fim de ano no trabalho: voc\u00ea certamente sabe que seu colega gostaria mais de ganhar um IPAD, mas acaba concluindo que ele ficar\u00e1 feliz com um CD ou um livro.<\/p>\n

Quando vou comprar alguma coisa para o meu uso, pagando com o dinheiro dos outros, vou olhar mais para a qualidade e me preocupar menos com o pre\u00e7o. Pense em um adolescente fazendo compras com o cart\u00e3o de cr\u00e9dito do pai.<\/p>\n

Na situa\u00e7\u00e3o em que vou comprar alguma coisa para ser usada por outra pessoa, pagando com um dinheiro que n\u00e3o \u00e9 meu, n\u00e3o vou me preocupar nem com o pre\u00e7o que pago, nem com a qualidade do produto. Essa \u00e9 a situa\u00e7\u00e3o de um funcion\u00e1rio p\u00fablico que est\u00e1 adquirindo bens e servi\u00e7os a serem usados pela popula\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Ou seja, o incentivo do agente governamental para buscar o menor pre\u00e7o \u00e9 baixo, pois n\u00e3o \u00e9 ele que est\u00e1 pagando diretamente pela compra. Tamb\u00e9m n\u00e3o vai fazer grande esfor\u00e7o para buscar qualidade, se o servi\u00e7o p\u00fablico \u00e9 para atender a popula\u00e7\u00e3o em geral e n\u00e3o ao servidor em particular.<\/p>\n

H\u00e1, tamb\u00e9m, pouco incentivo \u00e0 inova\u00e7\u00e3o no servi\u00e7o p\u00fablico. Em geral, a inova\u00e7\u00e3o \u00e9 estimulada e bem remunerada no setor privado, pois ela \u00e9 fonte de geradora de lucros. J\u00e1 no servi\u00e7o p\u00fablico impera a regra da obedi\u00eancia ao regulamento e da responsabiliza\u00e7\u00e3o individual em casos de fracasso. Nesse contexto, por que devo inovar, se corro o risco de errar e ser responsabilizado? Prefiro cumprir os regulamentos e esperar pelas promo\u00e7\u00f5es por tempo de servi\u00e7o. O resultado \u00e9 a avers\u00e3o ao risco e o apego a procedimentos burocr\u00e1ticos.<\/p>\n

Associe-se a isso a estabilidade no emprego e estar\u00e1 completo o quadro de desest\u00edmulo ao esfor\u00e7o. No caso brasileiro, do ponto de vista do servidor, a competi\u00e7\u00e3o ocorre antes (no concurso) e n\u00e3o durante o exerc\u00edcio profissional. As pessoas fazem esfor\u00e7o colossal para serem aprovadas em concorridos certames de sele\u00e7\u00e3o para o servi\u00e7o p\u00fablico. Mas, uma vez aprovadas, n\u00e3o correndo risco de demiss\u00e3o por baixo esfor\u00e7o, nem vislumbrando ganhos salariais decorrentes do esfor\u00e7o individual, reduzem seu n\u00edvel de dedica\u00e7\u00e3o ao trabalho.<\/p>\n

Al\u00e9m disso, o setor p\u00fablico \u00e9 monopolista na presta\u00e7\u00e3o de muitos servi\u00e7os (infraestrutura urbana, policiamento, controle de polui\u00e7\u00e3o, justi\u00e7a, etc.), logo n\u00e3o h\u00e1 o est\u00edmulo \u00e0 efici\u00eancia gerada pela competi\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

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Alto custo de transa\u00e7\u00e3o nas decis\u00f5es p\u00fablicas<\/strong><\/p>\n

Imaginemos que o parlamento est\u00e1 prestes a votar uma lei que autoriza um aumento de 0,5% na tarifa de telefonia. Uma empresa telef\u00f4nica que fature, digamos, R$ 2 bilh\u00f5es por ano, tem uma expectativa de ganho de R$ 10 milh\u00f5es com a aprova\u00e7\u00e3o da lei. Para ela ser\u00e1 lucrativo gastar, digamos, R$ 1 milh\u00e3o em pagamento a lobistas para pressionar pela aprova\u00e7\u00e3o da lei. Al\u00e9m disso, como s\u00e3o poucas as empresas de telefonia operando no pa\u00eds, ser\u00e1 f\u00e1cil, para elas, juntarem-se para financiar o lobby em favor do projeto.<\/p>\n

Olhemos, agora, o lado de um consumidor que gaste R$ 2 mil por ano em sua conta de telefone. Para ele, o custo adicional da aprova\u00e7\u00e3o da lei ser\u00e1 de R$ 10. Vale a pena para ele fazer esfor\u00e7o e se mobilizar com vistas a economizar R$ 10? Quanto tempo e dinheiro ele ir\u00e1 gastar para conclamar os milhares de usu\u00e1rios de telefone a se organizarem para protestar em conjunto?<\/p>\n

Ou seja, os lobbies <\/em>em favor de interesses espec\u00edficos, de grupos restritos, levam vantagem nas decis\u00f5es pol\u00edticas, pois t\u00eam menor custo de transa\u00e7\u00e3o e maior resultado financeiro esperado nas decis\u00f5es tomadas pelo governo; enquanto que, para a maioria que paga a conta, n\u00e3o vale a pena o custo de se mobilizar para brecar a demanda do lobby <\/em>(o custo \u00e9 dividido por todos e o benef\u00edcio \u00e9 concentrado).<\/p>\n

Todos os grupos que conseguirem arcar com os custos de mobiliza\u00e7\u00e3o tendem a levar vantagem no processo de decis\u00e3o pol\u00edtica em detrimento do contribuinte: sindicatos de trabalhadores, movimentos de trabalhadores sem terra, federa\u00e7\u00f5es empresariais, clubes de futebol, etc.<\/p>\n

Um custo de transa\u00e7\u00e3o adicional est\u00e1 na in\u00e9rcia das regras e na dificuldade para se alterar leis. A agenda do parlamento \u00e9 congestionada e os projetos de lei devem esperar na fila a oportunidade para serem votados. Assim, um projeto de lei que revogue um privil\u00e9gio injustificado de um grupo social pode simplesmente n\u00e3o ser aprovado porque o lobby <\/em>dos benefici\u00e1rios obt\u00e9m sucesso em mant\u00ea-lo no final da fila.<\/p>\n

Conclus\u00f5es<\/strong><\/p>\n

As falhas de governo aqui apontadas n\u00e3o devem ser interpretadas como uma apologia ao estado m\u00ednimo, nem devem levar \u00e0 falsa ideia de que as decis\u00f5es de governo s\u00e3o sempre equivocadas ou enviesadas. \u00c9 inconceb\u00edvel, nas sociedades modernas, prescindir da a\u00e7\u00e3o estatal.<\/p>\n

O que se pode concluir, ap\u00f3s a constata\u00e7\u00e3o de que as \u201cfalhas de governo\u201d existem e representam grandes distor\u00e7\u00f5es, custos e perda de bem-estar, \u00e9 tentar minimiz\u00e1-las. Isso pode ser feito de duas formas.<\/p>\n

A primeira delas \u00e9 sempre procurar questionar quais s\u00e3o os benef\u00edcios e custos de uma pol\u00edtica estatal antes de implement\u00e1-la<\/span>. A discuss\u00e3o acerca da oportunidade de se criar um novo programa p\u00fablico deve sempre buscar responder \u00e0s seguintes quest\u00f5es: (a) qual \u00e9 a falha de mercado que se est\u00e1 procurando resolver? (b) que falhas de governo podem vir a ser criadas pelo novo programa? (c) como minimizar as poss\u00edveis falhas de governo? (d) o risco de criar falhas de governo compensaa poss\u00edvel corre\u00e7\u00e3o das falha de mercado que se pretende combater?<\/p>\n

A segunda abordagem seria no sentido de reduzir o espa\u00e7o para a ocorr\u00eancia de falhas de governo, buscando-se:<\/p>\n