{"id":3674,"date":"2022-08-31T10:16:37","date_gmt":"2022-08-31T13:16:37","guid":{"rendered":"http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/?p=3674"},"modified":"2022-08-31T10:16:37","modified_gmt":"2022-08-31T13:16:37","slug":"limitacoes-ao-ajuste-fiscal-pelo-lado-da-receita","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/?p=3674","title":{"rendered":"Limita\u00e7\u00f5es ao Ajuste Fiscal pelo Lado da Receita"},"content":{"rendered":"

Limita\u00e7\u00f5es ao Ajuste Fiscal
\npelo Lado da Receita<\/strong>[1]<\/a><\/h1>\n

Por Carlos Alexandre A. Rocha*<\/em><\/p>\n

O teto de gastos integra o Novo Regime Fiscal (NRF), introduzido pela Emenda Constitucional 95\/2016. Com dura\u00e7\u00e3o prevista at\u00e9 2036, o NRF prev\u00ea limites m\u00e1ximos para as despesas prim\u00e1rias de cada um dos Poderes e \u00f3rg\u00e3os aut\u00f4nomos da Uni\u00e3o (a Defensoria P\u00fablica, o Executivo e as subdivis\u00f5es do Judici\u00e1rio, do Minist\u00e9rio P\u00fablico e do Legislativo). Os tetos individualizados t\u00eam como base os montantes pagos em 2017 corrigidos, anualmente, pelo \u00cdndice Nacional de Pre\u00e7os ao Consumidor Amplo (IPCA).<\/p>\n

O NRF tem car\u00e1ter antic\u00edclico. Acumulam-se recursos (ou diminui-se a press\u00e3o por novos passivos) durante a fase favor\u00e1vel do ciclo econ\u00f4mico e preservam-se os gastos, em termos reais, durante a fase desfavor\u00e1vel.O seu pleno funcionamento permitiria que o atual d\u00e9ficit prim\u00e1rio estrutural fosse substitu\u00eddo, futuramente, por um super\u00e1vit capaz de estabilizar ou mesmo reduzir a raz\u00e3o entre a d\u00edvida p\u00fablica e o produto interno bruto (PIB).<\/p>\n

Trata-se, portanto, de uma estrat\u00e9gia de ajuste fiscal diferida ao longo do tempo centrada na conten\u00e7\u00e3o dos gastos prim\u00e1rios. Ou seja, o teto de gastos precisa desempenhar, para que seja efetivo, o papel de uma poupan\u00e7a precaucional. Na aus\u00eancia da poupan\u00e7a, por\u00e9m, o teto perde a sua raz\u00e3o de ser. \u00c9 o que apontam as sucessivas flexibiliza\u00e7\u00f5es das suas regras aprovadas no \u00faltimo tri\u00eanio (Emendas Constitucionais 102\/2019, 109, 113 e 114\/2021 e 123\/2022), al\u00e9m de medidas similares implementadas ou tentadas pelo Governo Federal no mesmo per\u00edodo, como apontado pela Institui\u00e7\u00e3o Fiscal Independente (IFI) em seu relat\u00f3rio \u201cConsidera\u00e7\u00f5es sobre o Teto de Gastos da Uni\u00e3o\u201d.[2]<\/a><\/p>\n

Em face de tantas altera\u00e7\u00f5es, v\u00e1rios especialistas argumentam que o novo regime perdeu a capacidade de balizar as expectativas dos agentes econ\u00f4micos sobre o comportamento do resultado prim\u00e1rio e da d\u00edvida do Governo Federal nos pr\u00f3ximos exerc\u00edcios. O ex-ministro Delfim Netto, p. ex., sustentou, ainda em outubro de 2021, que o teto de gastos \u00e9 um artefato de comprometimento com uma trajet\u00f3ria futura<\/em> das finan\u00e7as p\u00fablicas federais. O seu esvaziamento implicava perder a baliza para avaliar a (in)sustentabilidade da d\u00edvida p\u00fablica<\/em>.[3]<\/a><\/p>\n

Mais recentemente, Cec\u00edlia Machado, professora da FGV-RJ, argumentou que o ativismo fiscal via emendas \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o<\/em> representava o fim da possibilidade de suavizar e diferir temporalmente novos ajustes fiscais que se fa\u00e7am necess\u00e1rios<\/em>.[4]<\/a><\/p>\n

Samuel Pess\u00f4a, pesquisador da FGV-RJ, por sua vez, alerta que a flexibiliza\u00e7\u00e3o do teto dos gastos precisa ser precedida da constru\u00e7\u00e3o de uma situa\u00e7\u00e3o fiscal estruturalmente solvente<\/em>. O caminho para isso, na falta de um ajuste pelo lado da despesa, seria convencer a sociedade a entregar mais imposto ao Estado<\/em>.[5]<\/a><\/p>\n

Com efeito,em termos de ajuste fiscal, observou-se, no passado recente, uma clara prefer\u00eancia por cortes nas despesas futuras, como demonstrado pela reforma da previd\u00eancia,[6]<\/a>e por uma corros\u00e3o inflacion\u00e1ria do valor nominal das obriga\u00e7\u00f5es do setor p\u00fablico. A conten\u00e7\u00e3o estrutural dos gastos p\u00fablicos correntes foi evitada de forma reiterada. Tomando-se isso como um dado da realidade brasileira, \u00e9 cab\u00edvel o entendimento de que a revers\u00e3o do alto n\u00edvel de endividamento do Governo Federal passa por uma nova eleva\u00e7\u00e3o da carga tribut\u00e1ria, como antecipado por Pess\u00f4a.<\/p>\n

No entanto, mesmo essa op\u00e7\u00e3o est\u00e1 longe de ser trivial, para al\u00e9m do desafio pol\u00edtico inerente \u00e0 constru\u00e7\u00e3o de um consenso a esse respeito. Um aspecto que n\u00e3o tem recebido, s.m.j., a devida aten\u00e7\u00e3o \u00e9 que eventual aumento na arrecada\u00e7\u00e3o precisaria proporcionar recursos l\u00edquidos de transfer\u00eancias e vincula\u00e7\u00f5es. De outra forma, o Governo Federal continuaria sem contar com os meios necess\u00e1rios para o gerenciamento da sua d\u00edvida.O quadro a seguir resume os usos predefinidos de um aumento de R$1.000,00 nos principais tributos ou cestas de receitas (contribui\u00e7\u00f5es sociais, impostos em geral e receita corrente l\u00edquida \u2013 RCL):<\/p>\n

\u00a0<\/strong>Usos Predefinidos para uma Arrecada\u00e7\u00e3o de R$ 1.000,00,
\npor Tributo ou Cesta de Receitas<\/strong><\/p>\n

\u00a0<\/strong><\/p>\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n
Vincula\u00e7\u00e3o<\/strong><\/td>\nValor<\/strong><\/td>\n<\/tr>\n<\/thead>\n
Compartilhamento com os entes subnacionais<\/strong>1<\/sup><\/td>\n<\/tr>\n
Imposto sobre produtos industrializados (IPI)<\/td>\n600,00<\/td>\n<\/tr>\n
Imposto sobre a renda (IR)<\/td>\n500,00<\/td>\n<\/tr>\n
Contribui\u00e7\u00e3o de interven\u00e7\u00e3o no dom\u00ednio econ\u00f4mico (CIDE)<\/td>\n290,00<\/td>\n<\/tr>\n
Com a revoga\u00e7\u00e3o do NRF<\/strong><\/td>\n<\/tr>\n
Vincula\u00e7\u00e3o da receita de impostos \u00e0 educa\u00e7\u00e3o<\/td>\n180,00<\/td>\n<\/tr>\n
Vincula\u00e7\u00e3o da RCL \u00e0 sa\u00fade<\/td>\n150,00<\/td>\n<\/tr>\n
Vincula\u00e7\u00e3o da RCL \u00e0s emendas parlamentares individuais e de bancada<\/td>\n22,00<\/td>\n<\/tr>\n
Na vig\u00eancia da Desvincula\u00e7\u00e3o de Receitas da Uni\u00e3o (DRU)<\/strong>2<\/sup><\/td>\n<\/tr>\n
Vincula\u00e7\u00e3o \u00e0 seguridade social das contribui\u00e7\u00f5es sociais<\/td>\n700,00<\/td>\n<\/tr>\n
Vincula\u00e7\u00e3o ao objeto da CIDE (ap\u00f3s o rateio federativo)<\/td>\n\n
497,00<\/h6>\n<\/td>\n<\/tr>\n<\/tbody>\n<\/table>\n
Fonte:<\/strong> elabora\u00e7\u00e3o pr\u00f3pria.<\/strong><\/p>\n

Notas:<\/strong><\/p>\n

(1)<\/sup>inclui os programas de financiamento ao setor produtivo das regi\u00f5es CO, N e NE;<\/p>\n

(2)<\/sup>dura\u00e7\u00e3o at\u00e9 31\/12\/2023, conforme a Emenda Constitucional 93\/2016.<\/h6>\n

O acr\u00e9scimo de R$ 1.000,00, para que represente um ganho para as pol\u00edticas setoriais favorecidas em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 regra de corre\u00e7\u00e3o pelo IPCA, contida no NRF, deve ser entendido como uma eleva\u00e7\u00e3o da receita em termos reais (ou seja, descontada a varia\u00e7\u00e3o do n\u00edvel de pre\u00e7os). No quadro, cada linha representa um uso predefinido para o incremento ora tratado, por tributo ou cesta de receitas\u2013 de modo mais simples, dado um aumento real de R$ 1.000,00 na receita x<\/em>, cada linha aponta quanto caberia ao uso y<\/em>. Exceto no que tange \u00e0 CIDE, cada vincula\u00e7\u00e3o \u00e9 tratada isoladamente, sem efeitos cumulativos.<\/p>\n

Ressalte-se, todavia, que as superposi\u00e7\u00f5es entre as vincula\u00e7\u00f5es, como na CIDE, s\u00e3o recorrentes. No IR, p. ex., metade do montante arrecadado \u00e9 repassado inicialmente para os entes subnacionais e os respectivos setores produtivos por meio dos Fundos de Participa\u00e7\u00e3o dos Estados e do Distrito (FPE) e dos Munic\u00edpios (FPM) e dos Fundos Constitucionais de Financiamento do Centro-Oeste (FCO), do Norte (FNO) e do Nordeste (FNE). O restante comp\u00f5e a cesta geral de impostos e a RCL. Caso o NRF seja extinto, as vincula\u00e7\u00f5es em prol da educa\u00e7\u00e3o, da sa\u00fade e das emendas parlamentares individuais e de bancada ser\u00e3o restabelecidas. Com isso, R$\u00a090,00 ir\u00e3o para a primeira, R$\u00a075,00 para a segunda e R$ 11,00 para as \u00faltimas. Sobrariam R$ 324,00 para usos diversos.<\/p>\n

Um novo imposto, a seu tempo, repassaria 20% para os governos estaduais. Com o fim do NRF, o restante sofreria a incid\u00eancia das tr\u00eas vincula\u00e7\u00f5es rec\u00e9m-discriminadas. Do total de R$ 1.000,00 arrecadados, sobrariam R$ 518,40 \u2013 efici\u00eancia de 51,8% na gera\u00e7\u00e3o de receita desimpedida.<\/p>\n

Eventual recria\u00e7\u00e3o da contribui\u00e7\u00e3o provis\u00f3ria sobre a movimenta\u00e7\u00e3o ou transmiss\u00e3o de valores e de cr\u00e9ditos e direitos de natureza financeira (CPMF) teria desempenho semelhante ao do IR, mas dependeria da cont\u00ednua renova\u00e7\u00e3o da DRU. Trata-se de tributo vinculado \u00e0 seguridade social, mas, com a DRU, 30% da arrecada\u00e7\u00e3o poderia ser usada livremente. Ou seja, cada R$ 1.000,00 arrecadado proporcionaria apenas R$\u00a0300,00 para, p. ex., a gest\u00e3o da d\u00edvida.<\/p>\n

No entanto, na presen\u00e7a de d\u00e9ficit prim\u00e1rio no or\u00e7amento da seguridade social, a recria\u00e7\u00e3o da CPMF tamb\u00e9m permitiria o uso do artif\u00edcio conhecido como \u201csubstitui\u00e7\u00e3o de fontes\u201d. Atualmente, as receitas espec\u00edficas da seguridade social s\u00e3o insuficientes para custear as despesas correspondentes. Com isso, o Tesouro Nacional emprega recursos ordin\u00e1rios na cobertura do d\u00e9ficit. No exerc\u00edcio em curso, p. ex., estima-se que a diferen\u00e7a entre despesas e receitas da seguridade alcan\u00e7ar\u00e1 R$ 170 bilh\u00f5es[7]<\/a>(contra um d\u00e9ficit de R$ 292 bilh\u00f5es, em 2017)[8]<\/a>. S\u00e3o recursos que poderiam ser liberados para outros usos se a CPMF retornasse.[9]<\/a>Isso, por\u00e9m, requereria a persist\u00eancia do quadro deficit\u00e1rio na aus\u00eancia da nova contribui\u00e7\u00e3o, o que \u00e9 incerto e at\u00e9 mesmo indesej\u00e1vel em face da rec\u00e9m-aprovada reforma da previd\u00eancia.N\u00e3o constitui, por essa raz\u00e3o, uma solu\u00e7\u00e3o estrutural para a demanda por recursos livres.<\/p>\n

Essa mir\u00edade de vincula\u00e7\u00f5es dificulta n\u00e3o s\u00f3 o gerenciamento do Or\u00e7amento Geral da Uni\u00e3o (OGU), mas tamb\u00e9m a formata\u00e7\u00e3o de qualquer programa de ajuste fiscal. Descartando-se o artif\u00edcio da substitui\u00e7\u00e3o de fontes e assumindo-se, \u00e0 luz das compet\u00eancias e obriga\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias do Governo Federal, que a raz\u00e3o entre os seus potenciais de arrecada\u00e7\u00e3o livre e de arrecada\u00e7\u00e3o total seja igual a 50% (percentual similar ao obtido por um novo imposto),um programa que exigisse uma eleva\u00e7\u00e3o da receita livre da ordem de R$ 226 bilh\u00f5es (ou 2,6% do PIB de 2021)[10]<\/a>requereria que a receita total aumentasse cerca de R$ 452 bilh\u00f5es (ou 5,2% do PIB de 2021) \u2013 uma meta desafiadora mesmo diferida por um prazo longo.<\/p>\n

O Brasil \u00e9 um pa\u00eds complexo e carente, no qual os pleitos da sociedade se multiplicam quase ao infinito. Conciliar meios e fins \u00e9 o desafio deste, do pr\u00f3ximo e de qualquer governo. Este texto assinala que escolhas precisam ser feitas. Se a estrat\u00e9gia de conter os gastos p\u00fablicos n\u00e3o foi bem-sucedida, ser\u00e1 preciso rediscutir a contribui\u00e7\u00e3o da sociedade para o funcionamento do Estado. Mesmo isso, contudo, n\u00e3o est\u00e1 isento de problemas \u2013 pol\u00edticos, naturalmente, mas tamb\u00e9m operacionais, o que \u00e9 menos evidente. A presente an\u00e1lise permite entender por que um tributo como a CPMF \u00e9 sempre lembrado quando se buscam alternativas para um ajuste fiscal r\u00e1pido. A perspectiva de uma \u201ctroca de fontes\u201d instant\u00e2nea \u00e9 por bastante sedutora. Trocam-se benef\u00edcios presentes por custos futuros, mantendo a economia em um n\u00edvel de baixa efici\u00eancia. Resistiremos?<\/p>\n

 <\/p>\n

[1]<\/a>\u00a0Adaptado do documento \u201cTeto de Gastos: Problemas e Alternativas\u201d, dispon\u00edvel em:https:\/\/www12.senado.leg.br\/publicacoes\/estudos-legislativos\/tipos-de-estudos\/textos-para-discussao\/td311<\/a>.<\/p>\n

[2]<\/a>\u00a0Dispon\u00edvel em: https:\/\/www2.senado.leg.br\/bdsf\/handle\/id\/575583<\/a>.<\/p>\n

[3]<\/a>\u00a0Vide<\/em>:\u00a0https:\/\/www1.folha.uol.com.br\/colunas\/antoniodelfim\/2021\/10\/sem-teto-a-casa-cai.shtml<\/a>.<\/p>\n

[4]<\/a>\u00a0Vide<\/em>:\u00a0https:\/\/www1.folha.uol.com.br\/colunas\/cecilia-machado\/2022\/07\/sem-mais-promessas.shtml<\/a>.<\/p>\n

[5]<\/a>\u00a0Vide<\/em>:\u00a0https:\/\/www1.folha.uol.com.br\/colunas\/samuelpessoa\/2022\/06\/a-esquerda-e-o-teto-de-gastos.shtml<\/a>.<\/p>\n

[6]<\/a>Emenda Constitucional 103\/2019.<\/p>\n

[7]<\/a>\u00a0Vide<\/em>:\u00a0https:\/\/www2.camara.leg.br\/orcamento-da-uniao\/raio-x-do-orcamento\/2022\/raio-x-do-orcamento-2022-ploa<\/a>.<\/p>\n

[8]<\/a>\u00a0Vide<\/em>:\u00a0https:\/\/www.gov.br\/economia\/pt-br\/assuntos\/planejamento-e-orcamento\/orcamento\/publicaoes-sobre-orcamento\/informacoes-orcamentarias\/arquivos\/estatisticas-fiscais\/2-resultado-primario-da-seguridade-social\/2-resultado-da-seguridade-anual.xlsx\/view<\/a>.<\/p>\n

[9]<\/a> A an\u00e1lise dos problemas econ\u00f4micos introduzidos pela CPMF extrapola os limites do presente trabalho. Discuss\u00e3o sobre esse tema consta do documento \u201cOs Impactos Econ\u00f4micos da CPMF: Teoria e Evid\u00eancia\u201d, dispon\u00edvel em: https:\/\/www.bcb.gov.br\/pec\/wps\/port\/wps21.pdf<\/a>.<\/p>\n

[10]<\/a>\u00a0Conforme simula\u00e7\u00e3o contida no documento \u201cEvolu\u00e7\u00e3o das Contas da Uni\u00e3o: Ajuste, Desajuste, Pandemia e Desafios\u201d, dispon\u00edvel em: https:\/\/www12.senado.leg.br\/publicacoes\/estudos-legislativos\/tipos-de-estudos\/textos-para-discussao\/td304\/view<\/a>.<\/p>\n

 <\/p>\n

* Carlos Alexandre A. Rocha<\/strong> \u00e9\u00a0consultor legislativo do Senado Federal e especialista em finan\u00e7as p\u00fablicas. As opini\u00f5es contidas neste artigo s\u00e3o de inteira responsabilidade do autor.<\/p>\n

 <\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

O autor analisa altera\u00e7\u00f5es recentes nos cen\u00e1rios fiscal e tribut\u00e1rio, alertando para o fato de que um tributo como a CPMF seja sempre lembrado quando se buscam alternativas para um ajuste fiscal r\u00e1pido. A perspectiva de uma \u201ctroca de fontes\u201d instant\u00e2nea \u00e9 bastante sedutora, ainda que n\u00e3o passe de uma troca de benef\u00edcios presentes por custos futuros, mantendo a economia em um n\u00edvel de baixa efici\u00eancia. <\/p>\n","protected":false},"author":56,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_monsterinsights_skip_tracking":false,"_monsterinsights_sitenote_active":false,"_monsterinsights_sitenote_note":"","_monsterinsights_sitenote_category":0,"footnotes":""},"categories":[6,868],"tags":[959,852,173,662],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/3674"}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/users\/56"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcomments&post=3674"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/3674\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fmedia&parent=3674"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcategories&post=3674"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Ftags&post=3674"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}