C\u00e9sar Mattos \u00e9 ex-Secret\u00e1rio de Advocacia da Concorr\u00eancia e Competitividade do Minist\u00e9rio da Economia.<\/p>\n
\u00a0<\/strong><\/p>\n \u201cSmith observou que n\u00e3o h\u00e1 personagens mais distantes do que o soberano e o empreendedor no sentido que as pessoas tendem a ser mais generosas com os recursos de terceiros do que com os seus pr\u00f3prios, e de que a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica poderia levar ao uso ineficiente dos ativos dado que os servidores p\u00fablicos n\u00e3o t\u00eam um interesse direto em seu desempenho econ\u00f4mico. De acordo com Smith (1776), a venda de propriedade p\u00fablica (a qual naquele tempo era a pr\u00f3pria terra) tamb\u00e9m tinha um outro efeito: as receitas podem ser alocadas para a redu\u00e7\u00e3o da d\u00edvida p\u00fablica; e a redu\u00e7\u00e3o das despesas com juros alivia as finan\u00e7as p\u00fablicas em maior medida que a propriedade da terra. Com a privatiza\u00e7\u00e3o, portanto, a efici\u00eancia \u00e9 ampliada. \u2026 Como frequentemente acontece, intui\u00e7\u00f5es simples possuem um toque de verdade … ap\u00f3s vinte anos de experi\u00eancia, a intui\u00e7\u00e3o de Adam Smith tem sido amplamente confirmada. Gra\u00e7as \u00e0 transfer\u00eancia de direitos de propriedade, as companhias privatizadas t\u00eam melhorado amplamente sua efici\u00eancia. E os pa\u00edses que t\u00eam privatizado, t\u00eam reduzido suas d\u00edvidas e d\u00e9ficits p\u00fablicos\u201d.<\/em><\/p>\n <\/p>\n Bortolotti, B. e Siniscalco, D. The Challenges of Privatization: An International Analysis, 2004.<\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n A agenda de privatiza\u00e7\u00e3o voltou com carga total ao Brasil ap\u00f3s ter \u201chibernado\u201d desde o final do governo FHC. Enquanto houve alguma atividade de concess\u00e3o de infraestruturas de rodovias, aeroportos, setor el\u00e9trico e portos nos governos Lula e Dilma[1]<\/a>, a venda permanente de ativos do Estado ao setor privado, como foram os casos dos setores sider\u00fargico, mineral (CVRD), fertilizantes, aeron\u00e1utico, entre outros, foi simplesmente interrompida.<\/p>\n <\/p>\n O Governo Temer enviou ao Congresso o Projeto de Lei n\u00ba 9.463, de 2018, que trata da autoriza\u00e7\u00e3o para a aliena\u00e7\u00e3o do controle da Eletrobr\u00e1s, mas que acabou n\u00e3o indo adiante. Tamb\u00e9m criou a Secretaria do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI), que contou com ambicioso programa de desestatiza\u00e7\u00f5es.<\/p>\n Conforme o Boletim das Empresas Estatais Federais do segundo trimestre de 2019, havia um total de 133 empresas estatais federais. No governo Bolsonaro, o programa de privatiza\u00e7\u00e3o ganhou grande impulso, tendo j\u00e1 avan\u00e7ado na aliena\u00e7\u00e3o da BR distribuidora, dois gasodutos e planejado a aliena\u00e7\u00e3o de cerca de 50% de seu parque de refino. Planeja-se ainda seguir com a privatiza\u00e7\u00e3o da Eletrobr\u00e1s, Telebr\u00e1s, Correios, dentre outras.<\/p>\n <\/p>\n Neste artigo resgatamos as bases do debate econ\u00f4mico sobre por que privatizar.<\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n Segundo Bortolotti e Siniscalco (2004), \u201ca privatiza\u00e7\u00e3o constitui um dos principais eventos da hist\u00f3ria econ\u00f4mica e financeira mundial do per\u00edodo p\u00f3s-guerra\u201d.<\/em><\/p>\n <\/p>\n De fato, a racionalidade econ\u00f4mica para a privatiza\u00e7\u00e3o em geral j\u00e1 se encontra bem estabelecida na literatura econ\u00f4mica[2]<\/a>. N\u00e3o \u00e0 toa, foi uma pol\u00edtica muito implementada nos pa\u00edses desenvolvidos, que, conforme a resenha de Megginson e Netter (2001), fez com que o peso das empresas estatais se reduzisse pela metade. J\u00e1 em pa\u00edses menos desenvolvidos, o progresso da privatiza\u00e7\u00e3o ainda apresentava maior dificuldade no in\u00edcio do s\u00e9culo XXI.<\/p>\n <\/p>\n Do ponto de vista te\u00f3rico, como destacado no j\u00e1 citado Bortolotti e Siniscalco (2004), \u00e9 conhecido o \u201cteorema da irrelev\u00e2ncia da privatiza\u00e7\u00e3o<\/em>\u201d, que define em quais condi\u00e7\u00f5es uma empresa ser estatal ou privada n\u00e3o faz diferen\u00e7a. No entanto, os autores destacam que o teorema da irrelev\u00e2ncia se baseia em uma hip\u00f3tese totalmente irrealista: contratos contingentes completos de longo prazo entre o gerente da empresa (estatal ou privada) e o regulador podem ser desenhados e ter o seu enforcement <\/em>garantido.<\/p>\n <\/p>\n Como h\u00e1 investimentos espec\u00edficos afundados que n\u00e3o s\u00e3o contrat\u00e1veis, tal como a quantidade de esfor\u00e7o empregada pelo gerente para reestruturar uma firma e reorganizar a produ\u00e7\u00e3o, o volume de investimentos efetuado tende a ser excessivamente baixo, gerando a inefici\u00eancia destacada por Adam Smith na ementa. Nesse contexto de \u201ccontratos incompletos\u201d, a propriedade da empresa (estatal ou privada) altera dramaticamente o seu desempenho, explicando \u201cporque a privatiza\u00e7\u00e3o importa, i.e. porque as estatais se comportam de forma diferente das firmas privatizadas<\/em>\u201d.<\/p>\n <\/p>\n O primeiro grande programa de privatiza\u00e7\u00e3o de sucesso no mundo se iniciou no Reino Unido, sob o governo conservador de Margaret Thatcher em 1979. Curiosamente, a privatiza\u00e7\u00e3o n\u00e3o chegou a ser um tema proeminente da campanha que levou os conservadores ao poder e foi recebida com muitas cr\u00edticas pela sociedade brit\u00e2nica. Os trabalhistas na oposi\u00e7\u00e3o chegaram a prometer retornar as empresas \u00e0 condi\u00e7\u00e3o de estatais t\u00e3o logo retornassem ao poder. A privatiza\u00e7\u00e3o mais marcante do Reino Unido foi a da British Telecom em 1984.<\/p>\n <\/p>\n O sucesso do programa brit\u00e2nico foi t\u00e3o grande que os conservadores acabaram obtendo um largo apoio pol\u00edtico, o que explica pelo menos uma parcela da longa era Thatcher no poder. O Reino Unido virou uma refer\u00eancia de experi\u00eancia em privatiza\u00e7\u00e3o. Seus principais objetivos, ainda segundo Bortolotti e Siniscalco (2004), foram o incremento da efici\u00eancia das companhias, a redu\u00e7\u00e3o do d\u00e9ficit fiscal, a liberdade do consumidor, a liberaliza\u00e7\u00e3o de monop\u00f3lios p\u00fablicos, o desenvolvimento de mercados financeiros e a democratiza\u00e7\u00e3o do capital acion\u00e1rio das empresas para a popula\u00e7\u00e3o em geral. Mesmo quando se vendia o controle a investidores estrat\u00e9gicos, em v\u00e1rios casos, uma parte das a\u00e7\u00f5es foi pulverizada pela venda nos mercados em bolsa. Conforme os autores, nos pa\u00edses da Am\u00e9rica Latina, al\u00e9m destes objetivos, caberia um objetivo adicional: atrair capital estrangeiro de forma a facilitar a importa\u00e7\u00e3o de tecnologia.<\/p>\n <\/p>\n A Europa Continental, por sua vez, passou a adotar um programa de privatiza\u00e7\u00e3o de larga escala a partir de meados da d\u00e9cada de 80. Portugal, Espanha, Holanda e Su\u00e9cia adotaram a pol\u00edtica de privatiza\u00e7\u00e3o em 1989, sendo que B\u00e9lgica, Gr\u00e9cia e Irlanda passaram a efetivamente se engajar no processo ao longo dos anos 90, tal como o Brasil. De qualquer forma, as grandes empresas de telecomunica\u00e7\u00f5es e energia el\u00e9trica apenas iniciaram seu processo na Europa Continental a partir de 1994. A Am\u00e9rica Latina, a Oceania e a \u00c1sia vieram em seguida, sendo que o Norte da \u00c1frica, o Oriente M\u00e9dio e a \u00c1frica Subsaariana iniciaram seus respectivos processos de privatiza\u00e7\u00e3o apenas no in\u00edcio deste s\u00e9culo.<\/p>\n <\/p>\n Bortolotti e Siniscalco (2004) sugerem, inclusive, uma sequ\u00eancia l\u00f3gica do processo de desenvolvimento dos pa\u00edses em geral, na qual a fase inicial requereria uma maior interven\u00e7\u00e3o direta do Estado via empresas estatais no setor de infraestrutura e a fase subsequente contaria com a provis\u00e3o privada de servi\u00e7os p\u00fablicos ap\u00f3s processo de privatiza\u00e7\u00e3o: \u201cCom base nestas observa\u00e7\u00f5es agregadas, pode-se pensar que a privatiza\u00e7\u00e3o seria a consequ\u00eancia espont\u00e2nea e inevit\u00e1vel do desenvolvimento econ\u00f4mico, e que sua evolu\u00e7\u00e3o seria largamente independente das especificidades hist\u00f3ricas de cada pa\u00eds. Nos est\u00e1gios iniciais de desenvolvimento, apenas o Estado poderia promover a acumula\u00e7\u00e3o de capital na infraestrutura e nas ind\u00fastrias capital-intensivas. Uma vez que o processo de desenvolvimento foi colocado em movimento, o Estado gradualmente se retiraria da economia por meio da privatiza\u00e7\u00e3o. \u00c0 fase Colbert<\/em>[3]<\/em><\/strong><\/a> se seguiria a fase Thatcherista, uma forma de determinismo que ecoaria, pelo menos no m\u00e9todo, a teoria dos est\u00e1gios de desenvolvimento.\u201d<\/em><\/p>\n <\/p>\n Acreditamos, no entanto, que o \u201cper\u00edodo Colbert\u201d de desenvolvimento guiado pelo Estado via estatais possa ser requerido mais por uma quest\u00e3o institucional da rela\u00e7\u00e3o Estado\/setor privado do que por uma incompet\u00eancia ou avers\u00e3o ao risco do setor privado para iniciar neg\u00f3cios nos setores de infraestrutura de um pa\u00eds.<\/p>\n <\/p>\n De fato, o sucesso de uma pol\u00edtica de privatiza\u00e7\u00e3o \u00e9 muito ligado ao apoio dado pela sociedade civil ao programa. Isto porque os governos em geral, especialmente aqueles de pa\u00edses com baixas dota\u00e7\u00f5es institucionais no jarg\u00e3o de North (1990), det\u00eam escassa capacidade de se comprometer a n\u00e3o ter comportamentos oportunistas no futuro. Ou seja, tais governos n\u00e3o s\u00e3o capazes de se comprometer hoje a n\u00e3o adotar uma pol\u00edtica futura de expropria\u00e7\u00e3o do investimento privado[4]<\/a> em \u00e1reas de infraestrutura, que s\u00e3o, em geral, muito sens\u00edveis do ponto de vista pol\u00edtico, especialmente as tarifas do servi\u00e7o.<\/p>\n <\/p>\n A incerteza dos investidores sobre as prefer\u00eancias futuras do governo s\u00e3o, portanto, importantes elementos a restringir o processo de privatiza\u00e7\u00e3o. Mais uma vez, ativos espec\u00edficos afundados de longo prazo de matura\u00e7\u00e3o s\u00e3o especialmente vulner\u00e1veis a este tipo de expropria\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Isso explica, em boa parte, a avers\u00e3o ao risco que acometeu boa parte do setor privado por muito tempo nos setores de infraestrutura em v\u00e1rios pa\u00edses, \u00e0 exce\u00e7\u00e3o dos EUA. Sabendo que os governos dificilmente resistiriam \u00e0 atra\u00e7\u00e3o fatal populista de expropriar investimentos nestes setores, especialmente for\u00e7ando tarifas artificialmente baixas, os pr\u00f3prios agentes privados preferiram se manter \u00e0 dist\u00e2ncia, apesar de terem sido os primeiros investidores em setores como telecomunica\u00e7\u00f5es e energia el\u00e9trica, antes dos governos, inclusive no Brasil.<\/p>\n <\/p>\n Ou seja, o desinteresse do setor privado nos setores de infraestrutura no mundo todo por um longo per\u00edodo de tempo pode ter se derivado mais do risco de comportamentos oportunistas dos governos com as v\u00e1rias formas de expropria\u00e7\u00e3o dos ativos, em um ambiente de escassa blindagem institucional, especialmente por um Judici\u00e1rio independente e n\u00e3o populista, do que de uma falta de apetite intr\u00ednseca do setor privado por estes setores. Em s\u00edntese, o risco que os afastou foi mais o pol\u00edtico do que o de neg\u00f3cio.<\/p>\n <\/p>\n As melhorias institucionais havidas em v\u00e1rios pa\u00edses, especialmente na garantia do equil\u00edbrio econ\u00f4mico financeiro dos contratos regulat\u00f3rios com empresas privadas por Judici\u00e1rios independentes e minimamente atentos \u00e0 import\u00e2ncia da seguran\u00e7a jur\u00eddica para o investidor privado, garantindo-os contra o oportunismo de governos populistas, explicariam pelo menos parte do incremento do interesse privado na infraestrutura mundial nas \u00faltimas tr\u00eas d\u00e9cadas[5]<\/a>.<\/p>\n <\/p>\n Uma das formas encontradas para a blindagem institucional foi a venda das a\u00e7\u00f5es das estatais para a classe m\u00e9dia, o que, segundo Bortolotti e Siniscalco (2004) \u201cpode criar um grupo da sociedade com interesse em aumentar o valor dos ativos e avesso \u00e0s pol\u00edticas redistributivas das esquerdas<\/em>\u201d. Isso tornaria a eventual tentativa de reestatiza\u00e7\u00e3o ou de outros comportamentos oportunistas mais custosos para o governo. Segundo os autores, na experi\u00eancia brit\u00e2nica, \u201ca distribui\u00e7\u00e3o de a\u00e7\u00f5es a um pre\u00e7o descontado fez com que a re-nacionaliza\u00e7\u00e3o (proposta no programa eleitoral do partido trabalhista) ficasse mais custosa e, portanto, menos prov\u00e1vel de encontrar suporte popular enquanto simultaneamente aumentou o apoio aos conservadores\u201d<\/em>.<\/p>\n <\/p>\n No Brasil, o grosso das privatiza\u00e7\u00f5es ocorreu ao longo da d\u00e9cada de noventa. N\u00e3o houve revers\u00f5es ap\u00f3s o longo per\u00edodo de hegemonia de um governo de esquerda entre 2003 e 2016, apesar de alguns atos hostis que cheiraram a expropria\u00e7\u00e3o, como na discuss\u00e3o sobre tarifas de telecomunica\u00e7\u00f5es de 2003[6]<\/a>, na tentativa de indu\u00e7\u00e3o \u00e0 redu\u00e7\u00e3o for\u00e7ada da tarifa de energia implementada pela Medida Provis\u00f3ria 579, de 2013, e no discurso geralmente hostil \u00e0 privatiza\u00e7\u00e3o. Entendemos que, de forma geral, o pa\u00eds passou pela \u201cprova de fogo\u201d da blindagem institucional \u00e0 expropria\u00e7\u00e3o do investimento.<\/p>\n \u00a0<\/strong><\/p>\n III)<\/strong> Soft <\/em>Budget e Take-Overs<\/em><\/strong><\/p>\n <\/p>\n A empresa estatal tem o que se chama de soft budget<\/em>, ou seja, o governo tende a resgat\u00e1-la quando tem problemas financeiros, gerando um genu\u00edno problema de moral hazard<\/em>. Isso significa que o acionista \u201cgoverno\u201d, sem objetivo de lucro, tende a ser mais tolerante que o privado aos preju\u00edzos gerados por m\u00e1 gest\u00e3o. Nesse caso, o \u201cacionista governo\u201d tende a responder \u00e0 situa\u00e7\u00e3o aportando novos recursos para resgatar a empresa com problemas, o chamado bailing-out<\/em>.<\/p>\n Ou seja, quando a estatal quebra, normalmente n\u00e3o vai \u00e0 fal\u00eancia, tornando este tipo de empresa relativamente mais inclinada a entrar em investimentos e a\u00e7\u00f5es mais arriscados do que a privada. Afinal, se o acionista majorit\u00e1rio \u00e9 relativamente mais tolerante com os preju\u00edzos do que a empresa privada, por que os dirigentes da estatal dever\u00e3o se esfor\u00e7ar para serem mais cuidadosos?<\/p>\n A privatiza\u00e7\u00e3o transforma os incentivos gerenciais. Os gestores privados seriam mais \u201cdisciplinados\u201d pelo mercado de capitais ao sofrerem maior amea\u00e7a de take-over<\/em>s hostis de outras empresas mais eficientes. Se tais gestores forem ineficientes no setor privado, outros investidores podem acabar comprando a\u00e7\u00f5es que impliquem transfer\u00eancia ou nova din\u00e2mica do controle da empresa de modo a equacionar as inefici\u00eancias. Provavelmente na transforma\u00e7\u00e3o da empresa de ineficiente para eficiente, a mudan\u00e7a dos gestores ser\u00e1 um ingrediente fundamental. Na estatal este processo \u00e9 inibido, pois a empresa deve permanecer com controle do governo, que tem uma l\u00f3gica pol\u00edtica e n\u00e3o econ\u00f4mica de indica\u00e7\u00e3o dos gestores.<\/p>\n O gestor da estatal tende a perder o emprego mais porque n\u00e3o beneficiou o fornecedor da prefer\u00eancia de algum agente pol\u00edtico do que pelo fato de ser incompetente da perspectiva da efici\u00eancia empresarial.<\/p>\n Relacionado a isso est\u00e1 o fato de que a fun\u00e7\u00e3o objetivo da empresa estatal \u00e9 uma vari\u00e1vel menos objetiva que o lucro (que \u00e9 um n\u00famero), objetivo por excel\u00eancia da empresa privada. Esta maior subjetividade da fun\u00e7\u00e3o objetivo da estatal torna mais dif\u00edcil avaliar a compet\u00eancia do gestor relativamente a uma empresa privada. Avaliaremos este ponto com mais cuidado abaixo.<\/p>\n Reconhece-se, de outro lado, que h\u00e1 bail-outs<\/em> tamb\u00e9m de empresas privadas pelo governo, como foi o muito citado caso da General Motors \u00e0 \u00e9poca da crise de 2008\/9 nos EUA. A frequ\u00eancia deste tipo de evento, no entanto, \u00e9 bem menor do que em estatais.<\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n As empresas privadas t\u00eam um maior incentivo a produzir bens e servi\u00e7os na quantidade e na variedade preferidas pelos consumidores, dado que seguem mais de perto os sinais de mercado para serem capazes de deslocar a curva de demanda para cima, vendendo mais e mais caro.<\/p>\n Isso est\u00e1 diretamente associado ao objetivo de maximiza\u00e7\u00e3o do lucro da empresa privada: como bens e servi\u00e7os mais associados \u00e0s prefer\u00eancias do consumidor implicam quantidades e\/ou pre\u00e7os maiores, vari\u00e1veis que contribuem com o aumento do lucro, a utiliza\u00e7\u00e3o dos sinais de mercado tende a ser maior na empresa privada. O deslocamento da curva de demanda para cima, por um aumento da qualidade dos produtos, \u00e9 incentivado pela busca de maior lucro, caracter\u00edstica da empresa privada. Da\u00ed que h\u00e1 um maior incentivo, em m\u00e9dia, na iniciativa privada, relativamente ao setor p\u00fablico, a buscar o bem ou servi\u00e7o que mais agrada ao consumidor. E isto ser\u00e1 t\u00e3o mais verdade quanto mais concorr\u00eancia houver no mercado.<\/p>\n A disciplina do mercado de capitais, por sua vez, acentua este processo de busca do que o consumidor mais deseja na empresa privada. Se a empresa n\u00e3o vender e\/ou vender a pre\u00e7os menores por ter produtos\/servi\u00e7os de baixa qualidade, gerando preju\u00edzos, o valor das a\u00e7\u00f5es cai. Isso indica, em \u00faltima an\u00e1lise, que ela n\u00e3o est\u00e1 produzindo o que os consumidores mais desejam comprar.<\/p>\n Em s\u00edntese, como argumentado por Beesley e Littlechild (1997) \u201cvender uma empresa estatal substitui a influ\u00eancia governamental pela disciplina de mercado<\/em>\u201d e isso gera um impacto significativo nos incentivos para a empresa buscar melhor atender o consumidor, ser mais produtiva e inovadora. O maior ganho da privatiza\u00e7\u00e3o, afinal, tende a ser alterar a estrutura de incentivos da empresa e seus gestores.<\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n Os objetivos tendem a ser mais claros na empresa privada do que na empresa estatal. Como j\u00e1 destacado, na empresa privada o objetivo \u00e9 uma vari\u00e1vel quantific\u00e1vel muito concreta que \u00e9 o lucro. Na empresa estatal o objetivo do que se entende por \u201cbem-estar social\u201d tende a ser muito mais difuso e subjetivo.<\/p>\n De fato, as empresas estatais apresentam muitos objetivos n\u00e3o econ\u00f4micos como a universaliza\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o, o que inclui a explora\u00e7\u00e3o em \u00e1reas n\u00e3o lucrativas, mas com alegado impacto social (ou pol\u00edtico). As empresas privadas tamb\u00e9m teriam menor apego ao objetivo de evitar demiss\u00f5es de empregados, no que a estatal \u00e9 bastante sens\u00edvel. O fato \u00e9 que a exist\u00eancia de m\u00faltiplos objetivos com pouca clareza torna dif\u00edcil mensurar resultados, obscurecendo a efic\u00e1cia e efici\u00eancia da empresa.<\/p>\n Mas afinal, qual \u00e9 o objetivo da empresa estatal? O Banco Mundial (1995) afirma que: \u201cOs burocratas tipicamente operam mal os neg\u00f3cios, n\u00e3o porque sejam incompetentes (eles n\u00e3o o s\u00e3o), mas porque se deparam com objetivos contradit\u00f3rios e incentivos perversos que podem desestimular e desencorajar mesmo os mais capacitados e dedicados funcion\u00e1rios p\u00fablicos\u201d.<\/em> Ou seja, a falta de clareza nos objetivos constitui forte comprometedor dos incentivos dos gestores.<\/p>\n Pinheiro (1996), avaliando os efeitos microecon\u00f4micos da privatiza\u00e7\u00e3o no Brasil, tamb\u00e9m destaca a dupla face das empresas estatais com objetivos comerciais de um lado e de pol\u00edtica p\u00fablica de outro: \u201cEsta dupla face tem um impacto negativo sobre a efici\u00eancia econ\u00f4mica pois: i) os gerentes das empresas estatais nem sempre t\u00eam clareza dos objetivos do acionista controlador, o setor p\u00fablico, o que dificulta a tomada de decis\u00f5es e a aloca\u00e7\u00e3o de recursos; ii) os objetivos sociais s\u00e3o usualmente alcan\u00e7ados com o sacrif\u00edcio dos objetivos comerciais e da rentabilidade da empresa. Esta situa\u00e7\u00e3o contrasta com a existente no setor privado, onde as empresas e sua dire\u00e7\u00e3o s\u00e3o orientadas pelo objetivo maior do lucro\u201d.<\/em><\/p>\n Cave (1990), discutindo a experi\u00eancia de privatiza\u00e7\u00e3o brit\u00e2nica, nega que o bem estar social (seja l\u00e1 o que isto significa) seria o objetivo principal das estatais. Segundo o autor, \u201cempresas estatais maximizam o seu suporte pol\u00edtico\u201d<\/em> e n\u00e3o o bem estar social, o que \u00e9 corroborado pela evid\u00eancia emp\u00edrica de Shleifer e Vishny (1994).<\/p>\n Niskanen (1975), citado por Sidak e Sappington (2003a), destaca que os gerentes das empresas estatais usualmente seriam avaliados n\u00e3o pelos lucros, mas pelo crescimento puro e simples da empresa que eles chefiam. Assim, a fun\u00e7\u00e3o objetivo do agente seria primordialmente maximizar o tamanho das opera\u00e7\u00f5es da empresa, independente de se os projetos geram retorno ou n\u00e3o. N\u00e3o \u00e9 nada claro que uma empresa ser grande \u00e9 sempre positivo para o bem estar social.<\/p>\n A falta de clareza dos objetivos afeta, naturalmente, os incentivos gerenciais das estatais. Este problema foi endere\u00e7ado por v\u00e1rios governos e organiza\u00e7\u00f5es multilaterais nas d\u00e9cadas de setenta e oitenta, conforme Musacchio e Lazzarini (2014). Nesse contexto, o governo franc\u00eas passou a adotar um plano contratual destinado a \u201catacar os problemas de objetivos confusos ou mutantes, autonomia insuficiente dos gestores e sistemas de controle demasiado restritivos, que eram percebidos como grandes obst\u00e1culos \u00e0 efici\u00eancia e \u00e0 produtividade das empresas p\u00fablicas<\/em>\u201d. O governo franc\u00eas propunha investimentos, emprego, dentre outros objetivos em troca de maior autonomia e compensa\u00e7\u00f5es por obriga\u00e7\u00f5es impostas pelo governo. Como mostram os autores, tais planos, que tamb\u00e9m foram adotados em outros pa\u00edses, fracassaram em grande parte.<\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n O problema de agente\/principal \u00e9 uma caracter\u00edstica geral das empresas modernas n\u00e3o geridas (parcial ou completamente) pelos seus acionistas. H\u00e1 um problema de moral hazard<\/em> entre o acionista principal, que deseja o maior esfor\u00e7o do gestor para gerar o maior lucro poss\u00edvel, e o deste mesmo gestor, que pode ter v\u00e1rios outros objetivos, como mais lazer, mais publicidade (para ele pr\u00f3prio), etc.<\/p>\n Na verdade, pode ocorrer na rela\u00e7\u00e3o entre o propriet\u00e1rio e todos os seus contratados, gestores ou n\u00e3o. O problema ser\u00e1 t\u00e3o maior quanto mais distante da administra\u00e7\u00e3o estiverem os propriet\u00e1rios principais[7]<\/a>. Nesse contexto, o problema de agente\/principal tende a ser mais significativo nas empresas estatais em virtude da enorme dist\u00e2ncia dos \u201cprincipais\u201d da sociedade com os agentes relativamente \u00e0s empresas privadas.<\/p>\n De fato, enquanto nas empresas privadas os principais s\u00e3o um conjunto de acionistas, nas estatais os principais s\u00e3o representados por toda a sociedade. O problema de a\u00e7\u00e3o coletiva (free-riding<\/em>) \u00e9 naturalmente muito mais severo no \u201cgrupo da sociedade\u201d do que grupo (menor) dos acionistas.<\/p>\n Na empresa privada h\u00e1 um conjunto de principais de um lado, representado pelos acionistas, e os agentes, representado pelos gestores da empresa, de outro. J\u00e1 na empresa estatal, h\u00e1 dois n\u00edveis de \u201cprincipais\u201d, o minist\u00e9rio ao qual a empresa estatal est\u00e1 ligada e os \u201cpropriet\u00e1rios finais\u201d, que s\u00e3o os cidad\u00e3os comuns. Naturalmente a fun\u00e7\u00e3o objetivo do principal \u201cminist\u00e9rio\u201d ou \u201cgoverno\u201d nem sempre est\u00e1 em sintonia com a fun\u00e7\u00e3o objetivo do principal \u201csociedade\u201d. Naturalmente, o agente \u201cgestor da estatal\u201d ser\u00e1 mais responsivo ao \u201cprincipal intermedi\u00e1rio\u201d \u201cgoverno\u201d, que n\u00e3o obrigatoriamente (ou quase sempre) \u00e9 o mesmo da sociedade. Tamb\u00e9m podemos pensar no minist\u00e9rio ou pol\u00edticos como \u201cagentes\u201d intermedi\u00e1rios da sociedade frente aos \u201cagentes\u201d finais, representados pelos gestores da empresa estatal. Haveria, portanto, diversas camadas de agentes\/principais na gest\u00e3o da empresa estatal.<\/p>\n O ponto principal \u00e9 que isto torna os problemas de agente\/principal muito mais complexos em empresas estatais do que em empresas privadas. Para Aharoni (1982), o problema \u00e9 t\u00e3o agudo que as estatais seriam como agentes sem principais bem definidos, o que dificultaria medir o desempenho da empresa: \u201cO principal (a popula\u00e7\u00e3o) seria representado por uma coaliz\u00e3o frouxa de agentes: o ministro da pasta a que est\u00e1 ligada a estatal, o Tesouro, os funcion\u00e1rios p\u00fablicos, outros ministros, e o parlamento. Suas decis\u00f5es s\u00e3o influenciadas por todo o tipo de grupos de interesse -consumidores, sindicatos, e outros- todos alegando algum direito de participar no processo de formula\u00e7\u00e3o dos objetivos da empresa … A falta de acordo sobre objetivos parece estar na raiz de muitas das dificuldades indicadas nos estudos sobre empresas estatais … O problema de definir objetivos para as estatais permanece em grande medida n\u00e3o resolvido\u201d.<\/em><\/p>\n Musacchio e Lazzarini (2014) destacam a ignor\u00e2ncia dos pr\u00f3prios gestores sobre quem seria, afinal, o principal: \u201cMuitas atividades do setor p\u00fablico envolvem v\u00e1rios principais dispersos em v\u00e1rias \u00e1reas. Ao mesmo tempo, os pr\u00f3prios gestores de estatais podem n\u00e3o saber quem \u00e9 o principal mais importante e a quem devem prestar contas. Seria o governo, um ministro, uma holding estatal ou a popula\u00e7\u00e3o em geral? N\u00e3o raro, os empregados das estatais sentem que esses pr\u00f3prios s\u00e3o o principal\u201d.<\/em><\/p>\n Aharoni (1982) aponta ainda que: \u201cEm geral, a experi\u00eancia mostra que quanto maior a firma, mais independente ela \u00e9 do governo<\/em>\u201d. Ou seja, o problema de agente\/principal das grandes holdings<\/em> como a Eletrobr\u00e1s ou Petrobras tende a ser pior do que para estatais menores.<\/p>\n Em s\u00edntese, a propriedade extremamente difusa da empresa estatal (sociedade como um todo) comparada \u00e0 sociedade an\u00f4nima ou outros arranjos societ\u00e1rios privados tende a aprofundar significativamente os problemas de agente\/principal entre \u201cacionistas\u201d e gestores. Na verdade, o mais importante \u201cprincipal\u201d a ser considerado pelos gestores tende a ser um agente pol\u00edtico que conta com uma assimetria de informa\u00e7\u00e3o gigantesca comparativamente ao resto da popula\u00e7\u00e3o em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 opera\u00e7\u00e3o da estatal.<\/p>\n Este problema mais agudo de agente\/principal das empresas estatais as torna mais propensas \u00e0 captura por organiza\u00e7\u00f5es de interesses especiais, o que inclui os sindicatos dos pr\u00f3prios trabalhadores da empresa e os partidos pol\u00edticos. O exemplo recente da Petrobr\u00e1s \u00e9 bastante eloquente quanto a isso. Ser\u00e1 que tal empresa teria aceitado ser roubada por tanto tempo da forma que foi se fosse privada?<\/p>\n No caso da Petrobr\u00e1s, estes agentes (ou principais) intermedi\u00e1rios foram chave para entender todo o processo de captura da empresa pelos grupos de interesse, empreiteiros em geral, e dos esquemas de propina envolvidos no Petrol\u00e3o.<\/p>\n O problema de agente\/principal ensejou a discuss\u00e3o e promulga\u00e7\u00e3o de uma lei de responsabilidade em empresas estatais (Lei n\u00ba 13.303, de 30 de junho de 2016<\/a>) no Brasil. <\/strong>Isto pode mitigar, mas dificilmente resolver\u00e1 o problema.<\/p>\n <\/p>\n VII)<\/strong> Baixa Capacidade de Planejamento e Execu\u00e7\u00e3o do Estado<\/strong><\/p>\n <\/p>\n As dificuldades maiores com os problemas de agente\/principal e grupos de interesse e corrup\u00e7\u00e3o fazem com que o governo defina um sem n\u00famero de regras tanto dentro como fora das estatais para limitar a discricionariedade de seus gestores. A complica\u00e7\u00e3o de atuar com regras estritas de contrata\u00e7\u00e3o (tal como as regras mais gerais da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica inscritas na Lei 8.666\/93) \u00e9 sobejamente conhecida, afetando significativamente a agilidade e competitividade da empresa. Quando uma estatal precisa de um insumo mais elaborado, abrir licita\u00e7\u00e3o com regras com muita \u00eanfase na impessoalidade (t\u00edpica da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica) e no \u201cmenor pre\u00e7o\u201d pode comprometer a qualidade do produto ou servi\u00e7o.<\/p>\n Se de um lado, regras mais estritas de contrata\u00e7\u00e3o das empresas podem, em tese, dificultar a corrup\u00e7\u00e3o, elas tamb\u00e9m diminuem a margem de manobra dos gestores p\u00fablicos, complicando excessivamente o processo de tomada de decis\u00e3o relativamente \u00e0s empresas privadas.<\/p>\n <\/p>\n VIII)<\/strong> Impacto nas Finan\u00e7as P\u00fablicas<\/strong><\/p>\n <\/p>\n Uma das motiva\u00e7\u00f5es mais proeminentes, na pr\u00e1tica, para privatizar \u00e9 o impacto positivo sobre as finan\u00e7as p\u00fablicas, como observado por Adam Smith na ementa. H\u00e1 mais de um canal poss\u00edvel dos efeitos da privatiza\u00e7\u00e3o sobre as contas do governo. Primeiro, quando se privatiza com base no maior valor de outorga, ou diluindo a participa\u00e7\u00e3o acion\u00e1ria da Uni\u00e3o, como no caso proposto para a Eletrobr\u00e1s, as receitas de privatiza\u00e7\u00e3o s\u00e3o usualmente utilizadas para abater d\u00edvida p\u00fablica.<\/p>\n Segundo, como a taxa de lucro das estatais \u00e9, em geral, inferior aos juros pagos no servi\u00e7o da d\u00edvida p\u00fablica, o efeito positivo da privatiza\u00e7\u00e3o n\u00e3o \u00e9 apenas sobre o estoque de d\u00edvida, mas tamb\u00e9m sobre o super\u00e1vit\/d\u00e9ficit nominal do setor p\u00fablico[8]<\/a>. Para se ter uma ideia, conforme o Boletim das Empresas Estatais Federais de 2019 do Minist\u00e9rio da Economia, foram distribu\u00eddos dividendos dos grupos Petrobras, Eletrobr\u00e1s, Banco do Brasil, Caixa Econ\u00f4mica e BNDES no valor total de R$ 11,6 bilh\u00f5es em 2018. No mesmo ano, a soma do patrim\u00f4nio l\u00edquido destas empresas atingiu R$ 602,5 bilh\u00f5es. A rela\u00e7\u00e3o dos dividendos e patrim\u00f4nio l\u00edquido deste grupo de empresas foi de 1,92% em 2018. J\u00e1 a Selic m\u00e9dia neste ano ficou entre 6,40% e 6,65%, dando uma ideia do custo de oportunidade das empresas estatais.<\/p>\n Mesmo que a empresa seja lucrativa, \u00e9 frequente que a maior efici\u00eancia da empresa privada gere, em termos de impostos, mais do que os lucros obtidos. Assim, a privatiza\u00e7\u00e3o influencia as finan\u00e7as p\u00fablicas n\u00e3o s\u00f3 pelo lado do estoque (abatendo d\u00edvida) como pelo fluxo, reduzindo d\u00e9ficit pela redu\u00e7\u00e3o de pagamento de juros da d\u00edvida mais incremento dos tributos relativamente \u00e0 redu\u00e7\u00e3o da transfer\u00eancia dos lucros para o Tesouro.<\/p>\n Como mostram Bortolotti e Siniscalco (2004), v\u00e1rios pa\u00edses vinculam as receitas de privatiza\u00e7\u00e3o com a amortiza\u00e7\u00e3o de d\u00edvidas, compensando a redu\u00e7\u00e3o de um ativo do governo (a empresa) com a redu\u00e7\u00e3o de um passivo (a d\u00edvida), inclusive com a cria\u00e7\u00e3o de fundos espec\u00edficos para tal prop\u00f3sito.<\/p>\n Os autores destacam que na Europa muito da motiva\u00e7\u00e3o para privatizar esteve relacionada ao cumprimento das metas de equil\u00edbrio fiscal do Tratado de Maastrich, podendo-se concluir at\u00e9 que a venda de estatais \u00e9 mais frequentemente imposta por circunst\u00e2ncias externas, como o equil\u00edbrio fiscal, do que livremente escolhida por motiva\u00e7\u00f5es de efici\u00eancia econ\u00f4mica.<\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n Associado \u00e0 quest\u00e3o do impacto da privatiza\u00e7\u00e3o sobre as finan\u00e7as p\u00fablicas, h\u00e1 o fato de que o modelo de investimento em infraestrutura baseado em recursos do Estado se esgotou pela crise fiscal. Simplesmente, n\u00e3o h\u00e1 mais recursos dispon\u00edveis para investimento p\u00fablico j\u00e1 h\u00e1 muito tempo, sendo indispens\u00e1vel aumentar significativamente a participa\u00e7\u00e3o privada.<\/p>\n H\u00e1 um grande consenso de que a retomada do crescimento econ\u00f4mico no Brasil passa obrigatoriamente pela recupera\u00e7\u00e3o dos investimentos em infraestrutura. Estache (2012), em um estudo do Banco Mundial, estima que os pa\u00edses da Am\u00e9rica Latina necessitam de uma propor\u00e7\u00e3o do investimento em infraestrutura como propor\u00e7\u00e3o do PIB entre 4 e 6% para a sustenta\u00e7\u00e3o do crescimento econ\u00f4mico.<\/p>\n No entanto, como mostram Frischtak (2012) e Inter B (2016, 2018 e 2019), a propor\u00e7\u00e3o do investimento em infraestrutura em rela\u00e7\u00e3o ao PIB no Brasil tem ficado muito abaixo disso, tendo alcan\u00e7ado uma m\u00e9dia de 2,14% entre 2001 e 2012, mantendo-se no patamar de 2,3% no bi\u00eanio 2013\/14 e caindo desde ent\u00e3o para 2,1% em 2015, 1,95% em 2016, 1,69% em 2017 e 1,82% em 2018, com estimativas de 1,87% do PIB para 2019. Inter B (2019) estima uma necessidade de investimento anual para modernizar a infraestrutura no Brasil em 4,15% do PIB. Ou seja, estamos mais de 2 pontos percentuais atr\u00e1s do requerido.<\/p>\n Nesse contexto, o aporte de capital privado se torna fundamental para a urgente retomada dos investimentos em infraestrutura e a privatiza\u00e7\u00e3o constitui uma ferramenta de grande utilidade para tal prop\u00f3sito.<\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n A principal cr\u00edtica \u00e0 privatiza\u00e7\u00e3o diz respeito, como destacam Beesley e Littlechild (1997), ao incentivo que uma firma privada tem de explorar todo o seu poder de mercado, o que \u00e9 especialmente relevante nos setores de infraestrutura, com problemas de concorr\u00eancia ou at\u00e9 monop\u00f3lios naturais. Ou seja, a tend\u00eancia de uma empresa privada cobrar pre\u00e7os de monop\u00f3lio, com todo o seu custo em termos de perda de peso morto para a economia, seria maior do que em uma empresa estatal que n\u00e3o busca a maximiza\u00e7\u00e3o de lucros.<\/p>\n O problema do potencial exerc\u00edcio do poder de mercado foi talvez o principal ponto indicado pelas teorias do \u201cinteresse p\u00fablico\u201d em favor da opera\u00e7\u00e3o estatal dos servi\u00e7os de infraestrutura. Esta linha de argumenta\u00e7\u00e3o, no entanto, basicamente abstraiu os problemas de agente\/principal e assumiu que o burocrata sempre agiria em favor do p\u00fablico, maximizando uma fun\u00e7\u00e3o de bem-estar social, a qual inclusive incorporaria objetivos distributivos e de universaliza\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o e gera\u00e7\u00e3o de empregos, tal como mencionado em Vickers e Yarrow (1988).<\/p>\n A emerg\u00eancia de problemas relacionados ao poder de mercado, que podem tamb\u00e9m surgir em empresas estatais, indicam que a privatiza\u00e7\u00e3o tende a ser mais bem sucedida se for acompanhada de pol\u00edticas regulat\u00f3rias que corrijam a falha de mercado denominada \u201cpoder de mercado\u201d, seja estimulando a competi\u00e7\u00e3o, seja remediando suas consequ\u00eancias como por meio de controle regulat\u00f3rio de tarifas, inclusive de acesso \u00e0 infraestrutura.<\/p>\n De fato, pode-se afirmar que privatiza\u00e7\u00e3o, regula\u00e7\u00e3o e competi\u00e7\u00e3o s\u00e3o pol\u00edticas complementares entre si. Como colocado por Vickers e Yarrow (1988)\u00b8 \u201co impacto de mudan\u00e7as de cada uma dessas (propriedade p\u00fablica ou privada, competi\u00e7\u00e3o e regula\u00e7\u00e3o) sobre a efici\u00eancia ser\u00e1, em geral, contingente \u00e0s outras duas\u201d.<\/em> Conforme esses autores, a privatiza\u00e7\u00e3o e a competi\u00e7\u00e3o tendem a ser t\u00e3o associadas que, quando n\u00e3o h\u00e1 concorr\u00eancia, tende a n\u00e3o existir diferen\u00e7a relevante no desempenho entre empresas estatais e privadas. A diferen\u00e7a significativa ocorreria quando h\u00e1 concorr\u00eancia, em favor das empresas privadas.<\/p>\n De outro lado, a quest\u00e3o fiscal foi muitas vezes t\u00e3o proeminente nas privatiza\u00e7\u00f5es em todo o mundo que o pr\u00f3prio formato da privatiza\u00e7\u00e3o privilegiou a maximiza\u00e7\u00e3o da receita em detrimento da concorr\u00eancia. Em alguns casos, vendeu-se a empresa como um monop\u00f3lio (Telecomunica\u00e7\u00f5es na Argentina e M\u00e9xico) ou com um poder de mercado razo\u00e1vel (duop\u00f3lio nas telecomunica\u00e7\u00f5es no Reino Unido) para torn\u00e1-las mais atrativas, incrementar os lances no leil\u00e3o e obter mais receitas de privatiza\u00e7\u00e3o[9]<\/a>.<\/p>\n H\u00e1, no entanto, uma grande inefici\u00eancia gerada por esta estrat\u00e9gia, pois a privatiza\u00e7\u00e3o, como arguido, tende a tornar o setor mais eficiente quanto maior a concorr\u00eancia. Newbery (2000), por exemplo, mostra que a produtividade da British Telecom (BT) privatizada, como propor\u00e7\u00e3o da produtividade da ind\u00fastria inglesa, \u00e9 constante entre o ano da privatiza\u00e7\u00e3o (1984) at\u00e9 o in\u00edcio dos 90s, quando se abre o setor plenamente \u00e0 competi\u00e7\u00e3o, ap\u00f3s o fim da pol\u00edtica de duop\u00f3lio implementada inicialmente. Ap\u00f3s a introdu\u00e7\u00e3o da pol\u00edtica de livre entrada, a produtividade da BT passa a se incrementar acima da produtividade da ind\u00fastria inglesa, sendo um exemplo da conex\u00e3o entre competi\u00e7\u00e3o e efici\u00eancia em um ambiente p\u00f3s-privatiza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n Sidak e Sappington (2003\u00aa)[10]<\/a> destacam que o fato de uma estatal perseguir outros objetivos que n\u00e3o o lucro tornaria, na realidade, o seu comportamento mais agressivo no sentido de empreender comportamentos anticompetitivos, como o pre\u00e7o predat\u00f3rio, por exemplo. Conforme os autores, dado que as estatais tendem a privilegiar o seu crescimento puro e simples e n\u00e3o o lucro, a empresa \u201cse torna menos avessa aos altos custos que emergem de uma produ\u00e7\u00e3o maior … definindo pre\u00e7os particularmente baixos para os produtos nos quais ela se depara com elevada competi\u00e7\u00e3o<\/em>\u201d.<\/p>\n Por exemplo, os autores mostram que estatais possuem maiores incentivos a implementar pol\u00edticas de pre\u00e7os predat\u00f3rios, financiadas por subs\u00eddios cruzados oriundos de outras atividades da empresa. No caso desta conduta, utiliza-se usualmente na doutrina antitruste para empresas privadas que maximizam lucros, o teste de Joskow e Klevorick (1979) de dois est\u00e1gios: primeiro avalia-se se a empresa possui capacidade de recupera\u00e7\u00e3o futura dos preju\u00edzos incorridos; segundo, comparam-se os pre\u00e7os aos custos vari\u00e1veis m\u00e9dios.<\/p>\n Defendem Sidak e Sappington (2003a) que, para estatais, seria desnecess\u00e1rio avaliar o primeiro est\u00e1gio, pois o investimento em preda\u00e7\u00e3o apenas objetiva a expans\u00e3o no mercado e n\u00e3o o aumento de lucros. Os autores prosseguem, afirmando que estatais tamb\u00e9m possuem maiores incentivos para aumentar o custo do rival: \u201cDado que uma estatal deve ter um grande incentivo a promover pr\u00e1ticas anticompetitivas e a desrespeitar relativamente mais a lei antitruste em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s suas competidoras privadas, cabe implementar uma vigil\u00e2ncia mais forte nas atividades de mercado das Estatais. Tamb\u00e9m \u00e9 mais apropriado sujeitar uma Estatal a leis de concorr\u00eancia mais severas, al\u00e9m de penas mais pesadas por sua viola\u00e7\u00e3o\u201d.<\/em><\/p>\n S\u00e3o interessantes, neste particular, as consequ\u00eancias enfatizadas por Brittan (1984), citado por Cave (1990), do problema de soft-budget para a estrat\u00e9gia hostil \u00e0 concorr\u00eancia de outras firmas, muitas vezes adotadas por estatais: \u201cCom o Tesouro disposto a cobrir perdas, o autor argumentou que os entrantes provavelmente n\u00e3o entrariam para competir com uma empresa estatal incumbente … tamb\u00e9m, a atitude governamental de monitoramento da estatal deve certamente afetar a factibilidade de se incorrer em perdas de curto prazo para deter um poss\u00edvel entrante e, portanto, a credibilidade da estrat\u00e9gia de impedimento \u00e0 entrada.\u201d<\/p>\n <\/p>\n XII)<\/strong> Abandono de Objetivos de Universaliza\u00e7\u00e3o e Gera\u00e7\u00e3o de Empregos<\/strong><\/p>\n <\/p>\n Empresas privadas estariam menos dispostas que as estatais a, voluntariamente, realizar servi\u00e7os para clientes ou \u00e1reas pouco atrativas economicamente, mas com valor alegadamente \u201csocial\u201d. Em geral, a empresa estatal est\u00e1 mais disposta a promover subs\u00eddios cruzados das \u00e1reas e\/ou clientes mais superavit\u00e1rios para os mais deficit\u00e1rios.<\/p>\n Este tipo de conduta da estatal tende a ser vista de forma positiva por alguns. Como as empresas privadas apenas se interessariam pelos servi\u00e7os superavit\u00e1rios, a privatiza\u00e7\u00e3o poderia comprometer em alguma medida o objetivo de universaliza\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os, um ponto particularmente relevante para um servi\u00e7o como energia el\u00e9trica. Ademais, uma consequ\u00eancia usual da privatiza\u00e7\u00e3o \u00e9 a demiss\u00e3o de trabalhadores, o que tamb\u00e9m pode ser mal visto, ainda que haja, de fato, excesso de trabalhadores e baixa produtividade na estatal.<\/p>\n Apesar de a menor aten\u00e7\u00e3o \u00e0 universaliza\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os e o poss\u00edvel enxugamento de pessoal serem tomados usualmente como subprodutos negativos da privatiza\u00e7\u00e3o, estes efeitos tamb\u00e9m t\u00eam um lado bastante positivo se considerado o custo de oportunidade da economia no uso dos recursos. De fato, a empresa privada \u00e9 bem menos propensa a investimentos em projetos sem justificativa econ\u00f4mica, os chamados \u201celefantes brancos\u201d, que dragam de forma excessiva recursos da economia que poderiam estar sendo utilizados de outra forma, inclusive para projetos de interesse realmente social. A contrata\u00e7\u00e3o de um n\u00famero excessivo de empregados nas estatais tamb\u00e9m drena a disponibiliza\u00e7\u00e3o de recursos humanos para outros setores da economia, onde seriam mais produtivos e\/ou com maior impacto social.<\/p>\n De qualquer forma, o governo pode utilizar outros instrumentos para mitigar os problemas sociais decorrentes de demiss\u00f5es ou de abandono da persegui\u00e7\u00e3o de objetivos n\u00e3o econ\u00f4micos pelas empresas privatizadas. Quando passa a regular por um contrato regulat\u00f3rio, o Estado pode impor objetivos de investimento, incluindo a universaliza\u00e7\u00e3o, como obriga\u00e7\u00f5es contratuais ou prover subs\u00eddios para tal fim, tornando mais transparente o custo do objetivo n\u00e3o econ\u00f4mico.<\/p>\n Programas de retreinamento e seguro desemprego tamb\u00e9m mitigam problemas relativos ao eventual desemprego de antigos funcion\u00e1rios das estatais. Como a folha de sal\u00e1rios de estatais \u00e9, em geral, sobrecarregada, este enxugamento de pessoal seria economicamente eficiente e beneficiaria a sociedade como um todo pela provis\u00e3o de um servi\u00e7o menos custoso.<\/p>\n De fato, tanto a remo\u00e7\u00e3o do \u00f4nus dos setores deficit\u00e1rios quanto a demiss\u00e3o de trabalhadores tende a reduzir pre\u00e7os para os consumidores dos servi\u00e7os superavit\u00e1rios pela elimina\u00e7\u00e3o do subs\u00eddio cruzado.<\/p>\n No caso da remo\u00e7\u00e3o do \u00f4nus dos setores deficit\u00e1rios, poderia haver uma redistribui\u00e7\u00e3o de renda dos consumidores em servi\u00e7os\/regi\u00f5es mais deficit\u00e1rios para os mais superavit\u00e1rios. Como os primeiros em geral s\u00e3o mais pobres, haveria um impacto social l\u00edquido negativo da privatiza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Obviamente que a pol\u00edtica de subs\u00eddio cruzado utilizada em empresas estatais para beneficiar setores socialmente vulner\u00e1veis pode ser perfeitamente replicada em empresas privatizadas reguladas. A quest\u00e3o \u00e9 que na empresa estatal o subs\u00eddio cruzado para financiar clientes\/regi\u00f5es deficit\u00e1rios pode vir como parte de uma estrat\u00e9gia da pr\u00f3pria companhia, enquanto na empresa privada deve sempre ser imposta por um regulador, tornando-se mais transparente, especialmente seu custo.<\/p>\n Laffont e Tirole (2000) criticaram a premissa de que a pol\u00edtica de universaliza\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o por meio de subs\u00eddio cruzado gerou melhorias do ponto de vista social no caso de telecomunica\u00e7\u00f5es. Do ponto de vista te\u00f3rico, os autores utilizam o resultado cl\u00e1ssico de Atkinson e Stiglitz (1996) da teoria da taxa\u00e7\u00e3o de que um subs\u00eddio direto para as atividades alvo \u00e9 sempre melhor do que o subs\u00eddio cruzado viabilizado pela distor\u00e7\u00e3o dos pre\u00e7os relativos: \u201cO teorema de Atkinson-Stiglitz simplesmente indica que a melhor forma de redistribuir renda seria a forma direta, por meio da taxa\u00e7\u00e3o da renda, e que a manipula\u00e7\u00e3o (indireta) dos pre\u00e7os relativos de bens e servi\u00e7os seria uma pol\u00edtica ineficiente\u201d.<\/em><\/p>\n O subs\u00eddio cruzado representa uma discrimina\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os induzida pelo Estado, seja por meio de estatais ou n\u00e3o, para atingir um objetivo de pol\u00edtica p\u00fablica usualmente ligado \u00e0 universaliza\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o para popula\u00e7\u00f5es\/\u00e1reas menos atrativas economicamente. Isto tem um custo, em geral, maior que o benef\u00edcio se n\u00e3o houver externalidades no servi\u00e7o. Havendo externalidades, o que \u00e9 o caso do setor de energia el\u00e9trica, cabe comput\u00e1-las para avaliar se a pol\u00edtica compensa ou n\u00e3o.<\/p>\n De qualquer forma, incorporando ou n\u00e3o as externalidades, o subs\u00eddio direto, via or\u00e7amento, tem a vantagem de ser mais transparente para a sociedade e evitar a perda de peso morto dos consumidores nas regi\u00f5es superavit\u00e1rias. Afinal, como n\u00e3o conhecem os custos de fornecimento do servi\u00e7o, os usu\u00e1rios das regi\u00f5es superavit\u00e1rias que subsidiam as deficit\u00e1rias n\u00e3o sabem usualmente o quanto pagam a mais no pre\u00e7o do servi\u00e7o para financiar a \u00e1rea deficit\u00e1ria.<\/p>\n Mas talvez o principal problema de uma pol\u00edtica de subs\u00eddios cruzados no setor de infraestrutura seja o advento da concorr\u00eancia. Entrantes procuram logicamente mirar os segmentos, regi\u00f5es e clientes mais lucrativos. Na medida em que em boa parte dos setores de infraestrutura passou-se a promover a competi\u00e7\u00e3o, a base de financiamento das atividades deficit\u00e1rias em um sistema de subs\u00eddios cruzados fica naturalmente erodida. Simplesmente, o lucro de monop\u00f3lio dos segmentos lucrativos n\u00e3o mais existe, dada a concorr\u00eancia dos entrantes, que, ainda por cima, n\u00e3o t\u00eam o \u00f4nus de operar nas \u00e1reas\/clientes que geram preju\u00edzo. Esta estrat\u00e9gia de entrar apenas nas \u00e1reas atrativas \u00e9 o chamado cream-skimming<\/em>. Este problema \u00e9 ressaltado por Laffont e Tirole (2000): \u201ceste mecanismo de subs\u00eddios cruzados est\u00e1 acabando nos pa\u00edses desenvolvidos. De um lado, o regime de price caps encoraja as firmas a rebalancearem suas tarifas de uma forma mais empresarial. A firma n\u00e3o est\u00e1 mais disposta a servir \u00e1reas de alto custo a pre\u00e7os baixos ou subsidiar usu\u00e1rios de baixa renda … Enquanto a introdu\u00e7\u00e3o de price caps levou a algumas mudan\u00e7as na forma que o mecanismo de subs\u00eddios cruzados foi implementado, um obst\u00e1culo mais decisivo ao mecanismo existente de subs\u00eddio cruzado veio do movimento de liberaliza\u00e7\u00e3o. Dado que os operadores devem fazer lucros substanciais nos segmentos que subsidiam de forma a financiar os segmentos que s\u00e3o subsidiados, os entrantes tem um incentivo forte a entrar no primeiro (e negligenciar o \u00faltimo). Este ponto traz duas preocupa\u00e7\u00f5es. Primeiro, mesmo entrantes ineficientes podem ser seduzidos pelo guarda chuva dos segmentos de altos pre\u00e7os do incumbente. Segundo, a base tarif\u00e1ria sobre a qual alguns servi\u00e7os s\u00e3o subsidiados \u00e9 erodida, destruindo todo o sistema de subs\u00eddios cruzados.\u201d<\/em><\/p>\n <\/p>\n XIII)<\/strong> Evid\u00eancia Emp\u00edrica Internacional e Brasileira Sobre Privatiza\u00e7\u00e3o<\/strong><\/p>\n <\/p>\n A evid\u00eancia emp\u00edrica internacional tende a validar a vis\u00e3o te\u00f3rica de que a propriedade privada \u00e9 mais eficiente que a estatal. Boardman e Vining (1989), em um estudo cl\u00e1ssico sobre as 500 maiores firmas industriais n\u00e3o americanas, acharam que empresas estatais puras e mistas tiveram performance \u201csubstancialmente pior\u201d que as companhias privadas similares.<\/p>\n Na resenha de Megginson e Netter (2001), comprova-se que a efici\u00eancia das empresas privatizadas em termos de produtividade e crescimento foi, na m\u00e9dia, superior \u00e0s empresas que n\u00e3o foram privatizadas.<\/p>\n Pinheiro (1996) apresenta uma tabela sint\u00e9tica sobre v\u00e1rios estudos comparando o desempenho de ambos os tipos de propriedade e, embora achando resultados mistos, conclui haver uma ligeira vantagem para as companhias privadas. Em particular, este autor achou para o Brasil que a privatiza\u00e7\u00e3o aumentou a produ\u00e7\u00e3o, a efici\u00eancia, a lucratividade e o investimento, bem como melhorou outros indicadores de performance financeira. La Porta e Lopez de Silanes (1997) acharam para o M\u00e9xico grandes aumentos da efici\u00eancia e lucratividade, sendo que os aumentos de pre\u00e7os responderam por apenas 10% do aumento dos lucros. Os autores conclu\u00edram que estes aumentos de pre\u00e7os n\u00e3o se deveram ao poder monopolista.<\/p>\n Anuatti-Neto, Barossi-Filho, Carvalho e Macedo (2005) mostram que, de forma geral, as empresas brasileiras tornaram-se mais eficientes com a privatiza\u00e7\u00e3o, com aumento da lucratividade e efici\u00eancia operacional. Um ponto importante foi a mudan\u00e7a da estrutura financeira das empresas em fun\u00e7\u00e3o da elimina\u00e7\u00e3o do problema de soft budget<\/em>. As empresas privatizadas brasileiras tiveram sua liquidez corrente ampliada e redu\u00e7\u00e3o de endividamento no longo prazo.<\/p>\n <\/p>\n XIV)<\/strong> Privatiza\u00e7\u00e3o Parcial<\/strong><\/p>\n <\/p>\n Bortolotti e Faccio (2006) realizaram uma pesquisa ao final do ano 2000 e mostraram que \u201cos governos continuam como os maiores acionistas ou det\u00eam poderes de veto substanciais em quase 2\/3 das empresas privatizadas<\/em>\u201d. Os autores mostram que o valuation<\/em> das empresas privatizadas n\u00e3o depende de o governo abrir m\u00e3o de todos os direitos de controle. Na verdade, a participa\u00e7\u00e3o governamental resultou em valoriza\u00e7\u00e3o at\u00e9 maior das empresas privatizadas, o que os autores acreditam que pode ter se derivado do fato de que foi detectada tamb\u00e9m uma maior probabilidade de os governos proverem ajuda financeira (bailing-out<\/em>) \u00e0s empresas privatizadas que mantiveram participa\u00e7\u00f5es governamentais do que \u00e0quelas em que isto n\u00e3o ocorreu. Ou seja, o maior valuation<\/em> derivaria n\u00e3o de maior efici\u00eancia de empresas privatizadas com participa\u00e7\u00f5es estatais remanescentes, mas sim de um maior soft budget<\/em>. Afinal, qual acionista privado n\u00e3o deseja ser s\u00f3cio de um agente que est\u00e1 disposto a bancar os preju\u00edzos?<\/p>\n Um aspecto potencialmente positivo da manuten\u00e7\u00e3o de participa\u00e7\u00f5es acion\u00e1rias do governo nas empresas, enfatizada por Bortolotti e Siniscalco (2004), \u00e9 que os investidores privados podem atribuir uma probabilidade menor de comportamentos oportunistas. Como tais comportamentos afetam n\u00e3o s\u00f3 os s\u00f3cios privados como tamb\u00e9m o s\u00f3cio estatal, os autores argumentam que o pr\u00f3prio Estado n\u00e3o deveria querer prejudicar a empresa: \u201ccomo a expropria\u00e7\u00e3o tamb\u00e9m reduz o valor do investimento para o acionista p\u00fablico, vendas parciais parecem constituir uma estrat\u00e9gia de sinaliza\u00e7\u00e3o da disposi\u00e7\u00e3o do governo em suportar o risco residual da atividade e n\u00e3o interferir na atividade operacional da empresa no contexto de alto risco de pol\u00edtica\u201d.<\/em><\/p>\n Na experi\u00eancia recente da Eletrobr\u00e1s, no entanto, a Medida Provis\u00f3ria 579\/2012 teve um impacto muito negativo na empresa. Enquanto empresas de distribui\u00e7\u00e3o estatais estaduais recusaram a oferta do governo federal de reduzir tarifas em troca da antecipa\u00e7\u00e3o da renova\u00e7\u00e3o da concess\u00e3o, a Eletrobr\u00e1s, por ser de propriedade do governo federal, fez o oposto, em claro desacordo aos melhores interesses da empresa. Sendo assim, n\u00e3o parece ser um argumento t\u00e3o forte a justificar a manuten\u00e7\u00e3o de propriedade acion\u00e1ria parcial por parte do governo.<\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n A privatiza\u00e7\u00e3o pode ser entendida como um meio para realizar uma verdadeira \u201crevolu\u00e7\u00e3o de incentivos\u201d na gest\u00e3o das empresas transferidas ao setor privado.<\/p>\n Como muitas outras coisas em economia, a quest\u00e3o dos incentivos diferenciados das empresas operadas pelo governo e pelo setor privado n\u00e3o passou despercebida por Adam Smith, cuja intui\u00e7\u00e3o sobre a dramaticidade do problema agente\/principal nas estatais ocorreu h\u00e1 mais de dois s\u00e9culos.<\/p>\n Isso sem negar que j\u00e1 pode ter havido vantagem em ter empresas estatais em setores de infraestrutura. Em geral, se atribui esta vantagem ao que seria a falta de apetite ao risco do agente privado em investimentos de grande vulto como os de infraestrutura. O mais prov\u00e1vel, no entanto, \u00e9 que a vantagem das empresas estatais na infraestrutura tenha sido relacionada \u00e0 falta de condi\u00e7\u00f5es institucionais dos pa\u00edses para o investimento do setor privado em infraestrutura. Ou seja, o problema para o agente privado foi menos o risco do neg\u00f3cio e mais o risco pol\u00edtico representado pela falta de capacidade de comprometimento cr\u00edvel do governo em n\u00e3o adotar comportamentos oportunistas, expropriando o investimento, especialmente pela indu\u00e7\u00e3o \u00e0 queda for\u00e7ada de tarifas politicamente sens\u00edveis.<\/p>\n Note-se que a press\u00e3o por tarifas menores tende a ser mais eficaz em estatais, o que fez ampliar o suporte pol\u00edtico ao uso deste tipo de empresas. Enquanto se acreditava que tarifas menores seriam um reflexo do fato de estatais n\u00e3o utilizarem seu poder de mercado contra os consumidores, a experi\u00eancia revelou que a tenta\u00e7\u00e3o populista dos governos prevalecia em tal magnitude que acabava comprometendo a sa\u00fade financeira da empresa. Al\u00e9m de se transferir o custo da provis\u00e3o do servi\u00e7o do consumidor para o contribuinte (por que isso seria sempre socialmente justo?), comprometia a capacidade de investimento da empresa. Muito da crise brasileira de infraestrutura se deve a isso. A experi\u00eancia recente do uso da Eletrobr\u00e1s pela Medida Provis\u00f3ria 579\/2012 demonstra que este problema continua muito atual.<\/p>\n No momento atual, no entanto, acreditamos que o pa\u00eds esteja mais maduro institucionalmente, especialmente com um Judici\u00e1rio independente e com um m\u00ednimo de consci\u00eancia acerca dos efeitos nefastos da incerteza jur\u00eddica sobre o investimento. Na tentativa do governo que entrava de for\u00e7ar a redu\u00e7\u00e3o de tarifas telef\u00f4nicas em 2003, por exemplo, o Judici\u00e1rio deu ganho de causa \u00e0s operadoras, respeitando os termos do contrato de concess\u00e3o[11]<\/a>.<\/p>\n A privatiza\u00e7\u00e3o representa, antes de tudo, uma verdadeira \u201crevolu\u00e7\u00e3o de incentivos\u201d na provis\u00e3o do servi\u00e7o p\u00fablico. Tanto gestores como empregados da empresa privada apresentam uma propens\u00e3o a responder a estes incentivos com um trabalho de mais efici\u00eancia e excel\u00eancia. O cuidado fundamental aqui \u00e9 fazer uma regula\u00e7\u00e3o moderna e eficiente do servi\u00e7o, mais voltada para incentivar os comportamentos desejados do que para os velhos mecanismos de \u201ccomando e controle\u201d. Adicionalmente, \u00e9 crucial uma regula\u00e7\u00e3o que promova o maior dos incentivos, o da competi\u00e7\u00e3o, um elemento muito presente na privatiza\u00e7\u00e3o da Telebr\u00e1s em 1998. O mix<\/em> destes mecanismos de incentivos, passagem do direito de propriedade p\u00fablico para privado pela privatiza\u00e7\u00e3o, ambiente competitivo e regula\u00e7\u00e3o inteligente \u00e9 o que poder\u00e1 viabilizar esta essencial \u201crevolu\u00e7\u00e3o de incentivos\u201d que permitir\u00e1 expressivo incremento da produtividade nesses setores com transbordamentos por toda a economia brasileira.<\/p>\n Adiar a retomada da privatiza\u00e7\u00e3o representa um custo gigantesco tanto para os usu\u00e1rios dos servi\u00e7os quanto para os contribuintes brasileiros. \u00c9 fundamental que a privatiza\u00e7\u00e3o do maior n\u00famero de empresas continue representando uma das diretrizes mais importantes do governo.<\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n BIBLIOGRAFIA<\/p>\n <\/p>\n [1]<\/a> O Governo \u00e0quela \u00e9poca insistia na distin\u00e7\u00e3o entre privatiza\u00e7\u00e3o, palavra amaldi\u00e7oada por implicar transfer\u00eancia permanente do patrim\u00f4nio p\u00fablico a privados (como se n\u00e3o se pagasse nada por isso), e concess\u00e3o, que manteria a reversibilidade dos ativos ao Estado. Curiosamente, nos casos dos servi\u00e7os p\u00fablicos como telecomunica\u00e7\u00f5es, energia el\u00e9trica e ferrovias, ocorreram concess\u00f5es, apesar de terem sido consideradas pela Oposi\u00e7\u00e3o da \u00e9poca como privatiza\u00e7\u00f5es. J\u00e1 no caso da venda da Vale do Rio Doce ou da Embraer, n\u00e3o houve concess\u00e3o, sendo privatiza\u00e7\u00e3o propriamente dita. Os governos Lula e Dilma, no entanto, chamaram tudo de dilapida\u00e7\u00e3o de patrim\u00f4nio p\u00fablico, mesmo tendo concedido rodovias e aeroportos, mesmo regime de telecomunica\u00e7\u00f5es, energia e ferrovias. A grande parte da an\u00e1lise aqui procedida, de qualquer forma, \u00e9 cab\u00edvel para concess\u00f5es.<\/p>\n <\/p>\n [2]<\/a> Ver Beesley e Littlechild (1997), Laffont (1995), Vickers e Yarrow (1988), e Pinheiro e Giambiagi (1994), dentre outros.<\/p>\n <\/p>\n [3]<\/a> Ministro da Economia Franc\u00eas de Luis XIV conhecido pelas ideias mercantilistas que incrementaram a interven\u00e7\u00e3o do Estado na economia.<\/p>\n <\/p>\n [4]<\/a> Utilizamos \u201cexpropria\u00e7\u00e3o\u201d aqui no sentido mais amplo de Sidak e Spulber (1998), incluindo a encampa\u00e7\u00e3o dos ativos, controle de tarifas em n\u00edveis irrealisticamente baixos, obriga\u00e7\u00e3o de investimentos al\u00e9m dos previamente contratados, entre outros.<\/p>\n <\/p>\n [5]<\/a> Ver a importante contribui\u00e7\u00e3o de Levy e Spiller (1996) sobre a import\u00e2ncia da quest\u00e3o institucional no formato \u00f3timo de regula\u00e7\u00e3o no setor de telecomunica\u00e7\u00f5es em v\u00e1rios pa\u00edses.<\/p>\n <\/p>\n [6]<\/a> Ver Mattos (2003).<\/p>\n <\/p>\n [7]<\/a> O conhecido ditado de \u201co olho do dono \u00e9 o que engorda o gado\u201d traduz precisamente este ponto.<\/p>\n <\/p>\n [8]<\/a> Ver Pinheiro e Giambiagi (1994).<\/p>\n <\/p>\n [9]<\/a> Ver Mattos e Coutinho (2005).<\/p>\n <\/p>\n [10]<\/a> Ver tamb\u00e9m sobre o mesmo assunto dos dois autores, Sidak e Sappington (2003b).<\/p>\n <\/p>\n [11]<\/a> O que n\u00e3o implica que n\u00e3o tenha imputado algum preju\u00edzo \u00e0s empresas. Ver https:\/\/www.conjur.com.br\/2004-jul-01\/decisao_stj_eleva_reajuste_tarifas_partir_sexta<\/a>.<\/p>\n Refer\u00eancias<\/strong><\/p>\n Aharoni, Y. \u201cState-Owned Enterprise: An Agent without a Principal\u201d. In<\/em>: Jones, L. P. (Ed.). Public Enterprises in Less Developed Countries. Cambridge University Press, 1982. Cap. 4.<\/p>\n Anuatti-Neto, Barossi-Filho, Carvalho e Macedo. \u201cOs efeitos da privatiza\u00e7\u00e3o sobre o desempenho econ\u00f4mico e financeiro das empresas privatizadas\u201d. Revista Brasileira de Economia, vol. 59, n. 2, abr.-jun. 2005.<\/p>\n Armstrong, M., Cowan, S. e Vickers, J. Regulatory Reform: Economic Analysis and British Experience. The MIT Press, 1994.<\/p>\n Banco Mundial. \u201cBureaucrats in Business: The Economics and Politics of Government Ownership\u201d. Policy Research Report n. 15037, 1995.<\/p>\n __________. Reforming Infrastructure Privatization, Regulation, and Competition. Banco Mundial e Oxford University Press, 2004. 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