{"id":3053,"date":"2017-10-02T17:21:01","date_gmt":"2017-10-02T20:21:01","guid":{"rendered":"http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/?p=3053"},"modified":"2017-11-03T14:29:34","modified_gmt":"2017-11-03T17:29:34","slug":"quanto-custa-uma-empresa-estatal-administrando-aeroportos","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/?p=3053","title":{"rendered":"Quanto custa uma empresa estatal administrando aeroportos?"},"content":{"rendered":"

A administra\u00e7\u00e3o de aeroportos p\u00fablicos no Brasil \u00e9 atualmente compartilhada entre uma estatal federal (a Infraero com 56 aeroportos e 49% do tr\u00e1fego), concess\u00f5es federais \u00e0 iniciativa privada (6 aeroportos e 46% do tr\u00e1fego) e demais aeroportos sob responsabilidade de Estados e Munic\u00edpios (508 aeroportos e 5% do tr\u00e1fego), mediante conv\u00eanio de delega\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o.<\/p>\n

As concess\u00f5es federais tiveram in\u00edcio no ano de 2011, com o leil\u00e3o do aeroporto de Natal. Ap\u00f3s o sucesso da licita\u00e7\u00e3o, nos anos seguintes foram concedidos cinco dos maiores aeroportos do pa\u00eds: Guarulhos, Bras\u00edlia, Viracopos, Gale\u00e3o e Confins.<\/p>\n

Os n\u00fameros de investimentos realizados e de satisfa\u00e7\u00e3o da qualidade do servi\u00e7o denotam que as concess\u00f5es trouxeram novo padr\u00e3o ao transporte a\u00e9reo no pa\u00eds.<\/p>\n

De 2012 a 2015, foram investidos pelos concession\u00e1rios privados nas 6 concess\u00f5es federais o montante de R$ 12 bilh\u00f5es, a pre\u00e7os de janeiro de 2016. Al\u00e9m dos ganhos para o setor, esses investimentos aliviaram o or\u00e7amento da Uni\u00e3o, permitindo que mais recursos fossem utilizados para atender outras necessidades da popula\u00e7\u00e3o. Para efeito de compara\u00e7\u00e3o, de 2003 a 2011, o montante investido pela Infraero em todos os aeroportos federais totalizou R$ 9,1 bilh\u00f5es (tamb\u00e9m a pre\u00e7os de janeiro de 2016). S\u00e3o ganhos significativos e apontam para um elevado interesse p\u00fablico na continua\u00e7\u00e3o do processo de concess\u00f5es aeroportu\u00e1rias.<\/p>\n

Todavia, se de um lado tais investimentos se mostram muito significativos, tanto do ponto de vista econ\u00f4mico como do ponto de vista social, por outro s\u00e3o limitados (apenas nos aeroportos concedidos) e n\u00e3o endere\u00e7am apropriadamente duas importantes quest\u00f5es em aberto do sistema aeroportu\u00e1rio brasileiro: (i) ainda h\u00e1 uma flagrante necessidade de realiza\u00e7\u00e3o de investimentos em expans\u00e3o de capacidade dessas infraestruturas em diversas outras localidades e (ii) existe uma urg\u00eancia de desenvolvimento de uma solu\u00e7\u00e3o integrada e sustent\u00e1vel para os aeroportos de m\u00e9dio porte (abaixo de 1 milh\u00e3o de passageiros), que, muitas vezes, n\u00e3o conseguem gerar recursos financeiros suficientes para pagar os investimentos necess\u00e1rios a sua expans\u00e3o e moderniza\u00e7\u00e3o, e de pequeno porte (abaixo de 100 mil passageiros), que apresentam d\u00e9ficits operacionais estruturais.<\/p>\n

Assim, considerando as caracter\u00edsticas sist\u00eamicas do problema, e tendo em vista a dificuldade de disponibilidade de recurso e de execu\u00e7\u00e3o de investimentos diretamente pelo poder p\u00fablico, realizamos estudo a fim de analisar a viabilidade econ\u00f4mica de se conceder toda a rede de 56 aeroportos atualmente sob administra\u00e7\u00e3o da Infraero, incluindo tanto aeroportos com tr\u00e1fego acima de 1 milh\u00e3o de passageiros por ano, como aeroportos muito pequenos, como Ponta Por\u00e3 (3.100 pax\/ano) e Bag\u00e9 (1.700 pax\/ano).<\/p>\n

Em vista do baixo potencial de gera\u00e7\u00e3o de valor de aeroportos de m\u00e9dio e pequeno porte, adotamos um modelo de concess\u00f5es em blocos, em que grandes aeroportos s\u00e3o agrupados com aeroportos menores, realizando um subs\u00eddio cruzado entre ativos.<\/p>\n

A alternativa de conceder em blocos apresenta-se mais conveniente e oportuna que a alternativa de conceder cada aeroporto individualmente, sobretudo em raz\u00e3o de menores riscos e custos de execu\u00e7\u00e3o dos processos licitat\u00f3rios e de regula\u00e7\u00e3o de contratos. As concess\u00f5es patrocinadas, com contrapartidas financeiras pelo poder p\u00fablico (as chamadas Parcerias P\u00fablico Privadas \u2013 PPP), se aplicariam para a concess\u00e3o individual de dezenas de aeroportos menores, ensejando maiores riscos para o setor privado e custos de execu\u00e7\u00e3o e planejamento para o setor p\u00fablico, motivo pelo qual se defende o modelo de concess\u00e3o em blocos.<\/p>\n

Ressalta-se que a escolha por um subs\u00eddio cruzado interno ao contrato (concess\u00e3o em blocos) n\u00e3o \u00e9 algo novo no pa\u00eds, podendo-se citar as concess\u00f5es de distribui\u00e7\u00e3o de energia el\u00e9trica e saneamento b\u00e1sico (rede de \u00e1gua e esgoto): o custo da presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o em uma \u00e1rea rural ou afastada do n\u00facleo urbano \u00e9 subsidiado pelo consumidor de baixo custo de atendimento, por exemplo, a resid\u00eancia em um pr\u00e9dio de muitos andares.<\/p>\n

Para al\u00e9m das fronteiras internas, \u00e9 poss\u00edvel citar concess\u00f5es para a iniciativa privada de aeroportos em blocos em pa\u00edses como Col\u00f4mbia, Argentina, M\u00e9xico, Portugal, Inglaterra, com diferentes modelagens e resultados.<\/p>\n

Assim, al\u00e9m das premissas acima descritas, adotamos a forma\u00e7\u00e3o de blocos de aeroportos que tenham \u00e1reas cont\u00edguas, a fim de facilitar a gest\u00e3o por um administrador central1<\/sup>, e que em cada concess\u00e3o haja pelo menos um grande aeroporto (acima de 3 milh\u00f5es de passageiros ao ano), de forma a garantir atratividade para investidores e gera\u00e7\u00e3o de valor suficiente para suportar o d\u00e9ficit operacional de aeroportos menores, assim como pagar os investimentos estimados para todos os aeroportos do bloco.<\/p>\n

Para estimativa de investimentos, adotamos para os aeroportos de capitais os par\u00e2metros de capacidade de infraestrutura adotados nos estudos de viabilidade econ\u00f4mica, t\u00e9cnica e ambiental (EVTEA) das concess\u00f5es federais j\u00e1 realizadas, amplamente dispon\u00edveis no endere\u00e7o eletr\u00f4nico da Ag\u00eancia Nacional de Avia\u00e7\u00e3o Civil \u2013 ANAC.<\/p>\n

Por exemplo, um dos par\u00e2metros para tamanho de terminal de passageiros \u00e9 a refer\u00eancia de n\u00edvel \u00f3timo de \u00e1rea e tempo de filas adotados Airport Development Reference Manual \u2013 ADRM da International Air Transport Association2<\/sup>. Com base na compara\u00e7\u00e3o entre a infraestrutura necess\u00e1ria (para a demanda projetada) e a infraestrutura existente, alcan\u00e7a-se a infraestrutura a ser ampliada (em metros quadrados de terminal de passageiros, por exemplo) e, com base nos pre\u00e7os utilizados nas concess\u00f5es anteriores, estimamos o valor dos investimentos ao longo da concess\u00e3o de 30 anos de cada aeroporto do bloco.<\/p>\n

Al\u00e9m da previs\u00e3o de investimentos para cada aeroporto, consideramos refer\u00eancias de custos operacionais e receitas comerciais levantadas para os estudos de viabilidade das 6 concess\u00f5es federais existentes, de operadores privados regionais e a carga tribut\u00e1ria aplicada a aeroportos sob administra\u00e7\u00e3o privada3<\/sup>. Ressalta-se que as tarifas aeroportu\u00e1rias s\u00e3o definidas pela Ag\u00eancia Reguladora, constam em tabela fixada nos contratos de concess\u00e3o e n\u00e3o s\u00e3o influenciadas pela oferta apresentada no leil\u00e3o da concess\u00e3o (diferentemente das concess\u00f5es de rodovias). Portanto, a estimativa de receitas aeroportu\u00e1rias (que n\u00e3o incluem as receitas comerciais) decorrem diretamente da proje\u00e7\u00e3o de crescimento da demanda de passageiros, aeronaves e cargas.<\/p>\n

Para a proje\u00e7\u00e3o de demanda de passageiros, aeronaves e cargas, adotamos como premissa, e por simplifica\u00e7\u00e3o, um crescimento igual para todos os blocos, a partir de 2018, equivalente \u00e0 expectativa m\u00e9dia do Brasil de 4% ao ano considerada nos EVTEAs apresentados pela Secretaria de Avia\u00e7\u00e3o Civil do Minist\u00e9rio dos Transportes, Portos e Avia\u00e7\u00e3o Civil \u2013 SAC\/MTPA para a concess\u00e3o dos aeroportos de Salvador, Porto Alegre, Fortaleza e Florian\u00f3polis4<\/sup>.<\/p>\n

Tendo em m\u00e3os o fluxo de receitas, despesas operacionais, investimentos e tributos, a modelagem financeira adotada calcula o valor de outorga necess\u00e1rio para que o Valor Presente L\u00edquido do fluxo do projeto seja igual a zero5<\/sup>. Para o desconto do fluxo, utilizamos a taxa de 9% ao ano, l\u00edquido de tributos e em termos reais, que se mostra acima da taxa de 8,5% considerada nos EVTEAs dos aeroportos da Uni\u00e3o em processo de concess\u00e3o e em linha com a taxa utilizada em outros setores em leil\u00f5es recentes.<\/p>\n

O mapa dos blocos para concess\u00e3o desenhados conforme os par\u00e2metros acima descritos teria a seguinte configura\u00e7\u00e3o:<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

Nessa perspectiva, estimamos que os 56 aeroportos atualmente sob administra\u00e7\u00e3o da Infraero necessitam de R$ 17,6 bilh\u00f5es em investimentos pelos pr\u00f3ximos 30 anos para que seja poss\u00edvel atender \u00e0 demanda esperada a um n\u00edvel compat\u00edvel com a qualidade de servi\u00e7o hoje ofertada nos aeroportos concedidos.<\/p>\n

Nesse cen\u00e1rio, encontramos farta viabilidade econ\u00f4mica na concess\u00e3o dos blocos que contemplam todos os 56 aeroportos. Al\u00e9m dos R$ 17,6 bilh\u00f5es em investimentos, que teria o efeito de desonerar o or\u00e7amento da Uni\u00e3o, o concession\u00e1rio privado pagaria um outorga m\u00ednima de R$ 14 bilh\u00f5es (R$ 2 bilh\u00f5es \u00e0 vista) ao longo do per\u00edodo da concess\u00e3o (30 anos).<\/p>\n

Ademais, h\u00e1 tributos que, ao contr\u00e1rio do concession\u00e1rio privado, a Infraero n\u00e3o recolhe, em raz\u00e3o da imunidade tribut\u00e1ria atualmente reconhecida pelo Poder Judici\u00e1rio. Tais tributos somariam pelo per\u00edodo da concess\u00e3o o montante de R$ 16,5 bilh\u00f5es, sendo R$ 3,4 bilh\u00f5es recolhidos diretamente pelos munic\u00edpios onde se localizam o aeroporto, e R$ 13,1 bi \u00e0 Uni\u00e3o.<\/p>\n

Assim, quando consideramos o total de recursos que a Uni\u00e3o deixaria de gastar (investimentos), juntamente com o montante que passaria a receber (outorga e tributos), o valor chega R$ 48 bilh\u00f5es em um per\u00edodo de 30 anos, a pre\u00e7os de 2016. Esse valor representa a diferen\u00e7a entre conceder para a iniciativa privada ou manter os 56 aeroportos atualmente em opera\u00e7\u00e3o com a Infraero<\/strong>, sem levar em considera\u00e7\u00e3o, ainda, o ganho de bem-estar a ser experimentado diretamente pelos usu\u00e1rios e os novos neg\u00f3cios que poder\u00e3o surgir nas localidades atendidas.<\/p>\n

Al\u00e9m disso, o montante de R$ 48 bilh\u00f5es considera, como cen\u00e1rio contrafactual, que a Infraero estaria em situa\u00e7\u00e3o de equil\u00edbrio financeiro pelos pr\u00f3ximos 30 anos caso n\u00e3o houvesse a concess\u00e3o dos aeroportos, ou seja, com lucro\/preju\u00edzo operacional igual a zero, antes de deprecia\u00e7\u00e3o e resultado financeiro. Tendo em vista que essa linha da demonstra\u00e7\u00e3o financeira se encontra negativa desde 2012, com a estatal acumulando centenas de milh\u00f5es de reais de preju\u00edzo, \u00e9 poss\u00edvel afirmar que o montante envolvido na decis\u00e3o de conceder a rede de aeroporto (R$ 48 bilh\u00f5es) seja conservador.<\/p>\n

Em que pese as incertezas naturalmente envolvidas em um estudo que busque estimar a evolu\u00e7\u00e3o do setor nos pr\u00f3ximos 30 anos, n\u00e3o nos parece haver d\u00favidas de que a concess\u00e3o em blocos dos aeroportos da Infraero \u00e9 uma alternativa socialmente e economicamente superior \u00e0 opera\u00e7\u00e3o desses ativos por uma empresa p\u00fablica.<\/p>\n

Numa \u00e9poca em que o Estado enfrenta dificuldades fiscais consider\u00e1veis e a popula\u00e7\u00e3o reclama servi\u00e7os de melhor qualidade, \u00e9 necess\u00e1rio avan\u00e7ar em solu\u00e7\u00f5es que promovam a melhoria das condi\u00e7\u00f5es de desenvolvimento do pa\u00eds e gerem recursos para o enfrentamento dos grandes desafios que temos pela frente.<\/p>\n

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1<\/sup> Por conservadorismo, n\u00e3o foi considerado na modelagem financeira dos blocos ganhos de escala de custos administrativos com a concess\u00e3o conjunta de aeroportos. No entanto, a modelagem captura ganhos tribut\u00e1rios da apura\u00e7\u00e3o agregada de impostos sobre a renda.<\/p>\n

2<\/sup> Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.iata.org\/publications\/store\/Pages\/airport-development-reference-manual.aspx<\/p>\n

3<\/sup> Por conservadorismo, n\u00e3o foram considerados poss\u00edveis benef\u00edcios tribut\u00e1rios, como isen\u00e7\u00f5es em impostos sobre a renda reconhecidas pela SUDENE e SUDAM, e tampouco isen\u00e7\u00f5es relativas ao PIS e Cofins concedidos no \u00e2mbito do REIDI.<\/p>\n

4<\/sup> Aeroportos em processo de concess\u00e3o, com leil\u00e3o agendado para dia 16 de mar\u00e7o de 2017. Estudos de Viabilidade dispon\u00edveis em: http:\/\/www.aviacao.gov.br\/assuntos\/concessoes-de-aeroportos\/novas-concessoes\/pmi<\/p>\n

5<\/sup> Cabe destacar que a forma como a outorga ser\u00e1 paga influencia no montante da pr\u00f3pria outorga. Caso se pague 100% \u00e0 vista, a outorga ser\u00e1 equivalente ao pr\u00f3prio VPL do projeto. Na modelagem de blocos simulada, adotamos o perfil de pagamento semelhante ao utilizado na concess\u00e3o dos aeroportos de Salvador, Porto Alegre, Fortaleza e Florian\u00f3polis: 25% \u00e0 vista, 5 anos de car\u00eancia e outorga e pagamentos anuais at\u00e9 o final da concess\u00e3o.<\/p>\n

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