A An\u00e1lise Econ\u00f4mica do Direito Tribut\u00e1rio promove uma uni\u00e3o entre o direito tribut\u00e1rio e a economia, com o intuito de melhorar a efici\u00eancia alocativa, a justi\u00e7a fiscal e a distribui\u00e7\u00e3o de renda. A economia pode oferecer subs\u00eddios ao direito tribut\u00e1rio para evitar que a tributa\u00e7\u00e3o gere desest\u00edmulo \u00e0s atividades econ\u00f4micas ou que piore a distribui\u00e7\u00e3o de recursos na sociedade.<\/p>\n
Existem duas perspectivas para a An\u00e1lise Econ\u00f4mica do Direito Tribut\u00e1rio:<\/p>\n
Na an\u00e1lise positiva, estuda-se o sistema tribut\u00e1rio como ele \u00e9. Utilizam-se conceitos e m\u00e9todos da ci\u00eancia econ\u00f4mica para entender o direito positivado e as institui\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas vigentes para ent\u00e3o ver os efeitos que produzem \u00e0 sociedade. Por exemplo, analisa-se o impacto das normas e das decis\u00f5es judiciais, verificando-se se o efeito pretendido foi atingido e se o foi com o menor custo poss\u00edvel para a sociedade.<\/p>\n
A perspectiva normativa busca oferecer solu\u00e7\u00f5es alternativas para o sistema tribut\u00e1rio. Nesta abordagem, instrumentos econ\u00f4micos e de outras \u00e1reas de conhecimentos s\u00e3o utilizados para elaborar e propor novos conceitos jur\u00eddicos ou reformar os vigentes. A An\u00e1lise Econ\u00f4mica do Direito entende que os indiv\u00edduos s\u00e3o racionais ao reagir a incentivos, ao buscar maximizar suas pr\u00f3prias utilidades e ao efetuar escolhas consistentes baseadas em recursos limitados em vista de alternativas conflitantes. Assim, a An\u00e1lise Econ\u00f4mica Normativa do Direito Tribut\u00e1rio incorpora \u00e0 normatiza\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria conceitos como efici\u00eancia produtiva, efic\u00e1cia alocativa, justi\u00e7a distributiva e ordenamento institucional.<\/p>\n
Quando se discute a elabora\u00e7\u00e3o de normas tribut\u00e1rias, no contexto do processo legislativo, v\u00e1rios cuidados deveriam ser tomados. Antes de a lei entrar em vig\u00eancia, deveriam ser respondidas quest\u00f5es como: De que forma os contribuintes e demais agentes econ\u00f4micos afetados reagir\u00e3o \u00e0 medida? Qual o efeito da medida proposta sobre a distribui\u00e7\u00e3o de renda e a aloca\u00e7\u00e3o de recursos? A norma promover\u00e1 sonega\u00e7\u00e3o? O gasto com a fiscaliza\u00e7\u00e3o ser\u00e1 excessivo? Est\u00e1 sendo criada margem para demandas judiciais? (para saber mais sobre o efeito da legisla\u00e7\u00e3o no desenvolvimento, leia, neste site, Como as Leis e o Poder Judici\u00e1rio afetam a Economia?<\/span><\/a>)<\/p>\n Sob o ponto de vista jur\u00eddico, o primeiro item a ser observado s\u00e3o as limita\u00e7\u00f5es ao poder de tributar previstos na Constitui\u00e7\u00e3o. De certa forma, a Constitui\u00e7\u00e3o resume os desejos da popula\u00e7\u00e3o, aos quais as leis t\u00eam de se conformar. \u00c9 o caso dos fundamentos do Estado (soberania, cidadania, dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa), dos direitos e garantias individuais e, especialmente, dos princ\u00edpios da ordem econ\u00f4mica previstos no art. 170 da Constitui\u00e7\u00e3o. Ao mesmo tempo em que a Constitui\u00e7\u00e3o prev\u00ea que nosso sistema econ\u00f4mico seja baseado na propriedade privada e na livre concorr\u00eancia, tamb\u00e9m prev\u00ea que as leis devem atender \u00e0 soberania nacional, \u00e0 fun\u00e7\u00e3o social da propriedade; \u00e0 defesa do consumidor e do meio ambiente; al\u00e9m de buscar a redu\u00e7\u00e3o das desigualdades regionais e sociais, o pleno emprego e o tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte.<\/p>\n Ou seja, a Constitui\u00e7\u00e3o, como forma de express\u00e3o dos anseios da sociedade, prev\u00ea que a ordem econ\u00f4mica n\u00e3o se restrinja ao livre mercado. Os princ\u00edpios expressos no art. 170 s\u00e3o particularmente importantes porque preveem a atua\u00e7\u00e3o do Estado em circunst\u00e2ncias nas quais as for\u00e7as de mercado n\u00e3o conseguem gerar aloca\u00e7\u00f5es que otimizam o bem estar social.\u00a0 Sabemos que existem situa\u00e7\u00f5es em que o mercado n\u00e3o se ajusta sozinho, s\u00e3o as chamadas \u201cfalhas de mercado\u201d, como a necessidade de o Estado prover bens de natureza p\u00fablica, resolver externalidades, minimizar assimetrias de informa\u00e7\u00e3o ou atuar contra abusos de poder de mercado, quando ocorrem restri\u00e7\u00f5es \u00e0 competi\u00e7\u00e3o.\u00a0 Quando o mercado falha, a interven\u00e7\u00e3o do governo pode ser importante para colocar a sociedade em um n\u00edvel mais elevado de bem-estar. (a esse respeito veja, neste site, o texto Porque o governo deve interferir na economia?<\/a><\/span> )<\/p>\n A tributa\u00e7\u00e3o, em especial, tem um papel crucial na resolu\u00e7\u00e3o de v\u00e1rias dessas falhas. Uma quest\u00e3o importante no Brasil, que se apresenta de forma bem grave, \u00e9 a p\u00e9ssima distribui\u00e7\u00e3o de renda no pa\u00eds. Esse problema pode ser amenizado por um sistema tribut\u00e1rio progressivo, em que os ricos pagam mais impostos; ou na tributa\u00e7\u00e3o mais intensa sobre propriedades urbanas e rurais subutilizadas.<\/p>\n A tributa\u00e7\u00e3o pode, assim, ser uma forma de o governo atuar para resolver as falhas de mercado.<\/p>\n \u00c9 claro que a tributa\u00e7\u00e3o tamb\u00e9m tem por finalidade levantar recursos para financiar as atividades do Estado. O que se questiona \u00e9 que, frequentemente, essa arrecada\u00e7\u00e3o \u00e9 fruto de leis que foram constru\u00eddas sem uma avalia\u00e7\u00e3o minuciosa de seus efeitos, o que gera diversas falhas de governo. Ou seja, a atua\u00e7\u00e3o do governo, ao tentar resolver as falhas de mercado, pode gerar distor\u00e7\u00f5es maiores que aquelas a que ele prop\u00f5e resolver. S\u00e3o as chamadas falhas de governo. (para saber mais, consulte, neste site, o texto Por que a interven\u00e7\u00e3o do governo pode gerar preju\u00edzos \u00e0 sociedade?<\/a><\/span>).<\/p>\n Vimos que um dos fundamentos do Estado \u00e9 a livre iniciativa, ou seja, deve ser assegurada a liberdade de acesso ao mercado. Mas, depois do acesso, n\u00e3o h\u00e1 que se lutar pela perman\u00eancia do empreendimento no mercado? A complexa legisla\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria brasileira, as falhas na fiscaliza\u00e7\u00e3o e alta carga tribut\u00e1ria provocam diversas distor\u00e7\u00f5es que prejudicam a aloca\u00e7\u00e3o \u00f3tima na sociedade e, em algumas vezes, aniquilam o empres\u00e1rio que procura cumprir todas as obriga\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias. Essa situa\u00e7\u00e3o faz com que a tributa\u00e7\u00e3o seja n\u00e3o neutra, pois prejudica mais fortemente algumas firmas (as que tentam cumprir a lei) do que outras, dentro de um mesmo setor, alterando \u2013 indevidamente \u2013 as condi\u00e7\u00f5es de concorr\u00eancia.<\/p>\n Outra importante consequ\u00eancia negativa da tributa\u00e7\u00e3o brasileira \u00e9 a guerra fiscal. Existem tr\u00eas possibilidades para a tributa\u00e7\u00e3o do ICMS: na origem, no destino e um regime misto. Atualmente, vigora no Brasil o regime misto, em que estados produtores e estados compradores dividem o valor do imposto. A exist\u00eancia de uma al\u00edquota interestadual gera incentivos para a guerra fiscal, uma vez que o estado que concede o benef\u00edcio abre m\u00e3o de sua arrecada\u00e7\u00e3o. Mas \u00e9 uma arrecada\u00e7\u00e3o que, na aus\u00eancia da guerra fiscal, n\u00e3o ocorreria de qualquer jeito, se a empresa n\u00e3o viesse a se instalar em seu territ\u00f3rio. Um dos grandes perdedores \u00e9 o estado que sediava a empresa e que ter\u00e1 as atividades dela interrompidas em sua \u00e1rea, face \u00e0 mudan\u00e7a para outra unidade da federa\u00e7\u00e3o. Outro grande perdedor s\u00e3o os concorrentes que j\u00e1 est\u00e3o produzindo em outros estados e cujos custos fixos associados \u00e0 instala\u00e7\u00e3o da planta ainda n\u00e3o foram totalmente depreciados.<\/p>\n O estado que concede o incentivo ganha tamb\u00e9m de forma indireta porque atrai os fornecedores da empresa subsidiada, contribuindo para a cria\u00e7\u00e3o de empregos e a dinamiza\u00e7\u00e3o da economia local. Imagine agora se todos os estados come\u00e7am a dar incentivos fiscais para atrair empresas. A guerra fiscal gerar\u00e1 uma queda generalizada da arrecada\u00e7\u00e3o, com agravamento dos d\u00e9ficits p\u00fablicos. Qual a solu\u00e7\u00e3o para o dilema?<\/p>\n Se o ICMS fosse integralmente ou preponderantemente de destino, a guerra fiscal seria muito enfraquecida, e n\u00e3o feriria (ou feriria muito pouco) as finan\u00e7as dos estados. Ocorre que essa situa\u00e7\u00e3o n\u00e3o agrada os estados que concentram a produ\u00e7\u00e3o e a\u00ed a reforma tribut\u00e1ria n\u00e3o caminha. (para saber mais sobre o tema, leia O que \u00e9 guerra fiscal?<\/a><\/span> neste site).<\/p>\n O processo legislativo \u00e9 importante para explicar a qualidade de nossas leis. Um problema nesse sentido \u00e9 a constante mudan\u00e7a da legisla\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria feita por Medidas Provis\u00f3rias (MPs), em que praticamente n\u00e3o h\u00e1 discuss\u00e3o, uma vez que seus prazos de tramita\u00e7\u00e3o s\u00e3o bem ex\u00edguos. O resultado \u00e9 que decis\u00f5es que criam novas obriga\u00e7\u00f5es ou que concedem benef\u00edcios fiscais s\u00e3o tomadas sem a realiza\u00e7\u00e3o de debates, audi\u00eancias p\u00fablicas ou apresenta\u00e7\u00e3o de contradit\u00f3rio.<\/p>\n Um exemplo dessa pr\u00e1tica foi a Medida Provis\u00f3ria n\u00ba 512, de 2010, que foi convertida na Lei n\u00ba 12.407, de 2011. O principal item dessa lei \u00e9 a concess\u00e3o de incentivos fiscais com base na concess\u00e3o de cr\u00e9dito presumido do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), como ressarcimento da contribui\u00e7\u00e3o para o PIS\/Pasep e da Contribui\u00e7\u00e3o para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), no montante do valor das contribui\u00e7\u00f5es devidas, em cada m\u00eas, decorrente das vendas no mercado interno para empresas automobil\u00edsticas localizadas nas regi\u00f5es Norte, Nordeste e Centro-Oeste.<\/p>\n Al\u00e9m de haver evid\u00eancias de que essa lei tem a fun\u00e7\u00e3o de privilegiar empresas espec\u00edficas, conforme relatam Miranda e Santos (2011), os incentivos s\u00e3o oferecidos com perda da arrecada\u00e7\u00e3o do IPI. Ocorre que apenas 52% da arrecada\u00e7\u00e3o do IPI s\u00e3o da Uni\u00e3o, pois o restante \u00e9 destinado ao Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Estados \u2013 FPE (21,5%), ao Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Munic\u00edpios \u2013 FPM (22,5% + 1%) e aos Fundos Constitucionais de Financiamento (3%), conforme o art. 159 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal.<\/p>\n Assim, al\u00e9m do custo da isen\u00e7\u00e3o fiscal que se espraia por toda a economia nacional, seria importante considerar o impacto da isen\u00e7\u00e3o do IPI nas Regi\u00f5es Norte, Nordeste e Centro-Oeste, principalmente para seus vinte Estados, 2.704 Munic\u00edpios e tr\u00eas Fundos Constitucionais de Financiamento. Ser\u00e1 que a isen\u00e7\u00e3o conferida a poucas empresas automobil\u00edsticas (estimada em R$4,5 bilh\u00f5es) compensa a perda de todos os outros entes da federa\u00e7\u00e3o? No m\u00ednimo, essa quest\u00e3o precisaria de muito mais estudos t\u00e9cnicos para avaliz\u00e1-la, se n\u00e3o, para conferir mais transpar\u00eancia ao processo.<\/p>\n Na mesma linha de falhas causadas pela legisla\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria, Fortes e Bassoli (2010) trazem exemplo interessante. Em decorr\u00eancia da grande sonega\u00e7\u00e3o no setor de bebidas, a Receita Federal expediu ato determinando que houvesse a instala\u00e7\u00e3o de medidores de vaz\u00e3o nas f\u00e1bricas de cerveja. Assim, a tributa\u00e7\u00e3o, que incide sobre o volume comercializado, passa a ser cobrada n\u00e3o pelo valor da venda no varejo, mas pela produ\u00e7\u00e3o medida pela quantidade de litros de cerveja produzida (substituiu-se uma al\u00edquota ad valorem<\/em> por uma al\u00edquota espec\u00edfica). O tributo de toda a cadeia produtiva passou a ser recolhido logo na fonte distribuidora.<\/p>\n A ideia parece fant\u00e1stica, no entanto, gerou s\u00e9rios problemas sob o ponto de vista da neutralidade fiscal. Como a al\u00edquota \u00e9 sobre o litro produzido, os produtos de melhor qualidade \u2013 supostamente de maior custo e mais caros \u2013 passaram a pagar relativamente menos tributos que as distribuidoras de produtos mais baratos, em geral, pequenos produtores. Isso favorece a concentra\u00e7\u00e3o do mercado nas m\u00e3os das grandes produtoras. Em suma, a norma, ao baratear artificialmente a bebida mais cara, atrapalhou a concorr\u00eancia igualit\u00e1ria.<\/p>\n De forma geral, a An\u00e1lise Econ\u00f4mica do Direito Tribut\u00e1rio sugere aos legisladores tributaristas evitar distor\u00e7\u00f5es em mercados espec\u00edficos e atuar de forma redistributiva. Para tanto, recomenda-se: aplicar a tributa\u00e7\u00e3o em base tribut\u00e1vel grande (em vez de taxar alface, \u00e9 melhor tributar verduras em geral, por exemplo); desenhar regras simples e objetivas (transpar\u00eancia, clareza visando menores custos de transa\u00e7\u00e3o); fazer a incid\u00eancia do tributo sobre bens ou atividades de demanda inel\u00e1stica, ou seja, aqueles cuja demanda reage pouco a varia\u00e7\u00f5es nos pre\u00e7os, o que reduz a inefici\u00eancia associada \u00e0 tributa\u00e7\u00e3o (por exemplo, combust\u00edveis e energia el\u00e9trica); ser justo (n\u00e3o violar equidade); buscar quando poss\u00edvel ser progressivo (atribui\u00e7\u00e3o redistributiva); e ter baixo custo administrativo.<\/p>\n Algumas vezes tais princ\u00edpios s\u00e3o conflitantes. Por exemplo, a demanda por bens de primeira necessidade, como produtos da cesta b\u00e1sica, \u00e9 pouco el\u00e1stica, o que, por quest\u00f5es de efici\u00eancia econ\u00f4mica, recomendaria tributa\u00e7\u00e3o elevada. Entretanto, considera\u00e7\u00f5es de equidade recomendam que tais bens sejam pouco tributados. Cabe ao governante avaliar essas situa\u00e7\u00f5es e definir quando quest\u00f5es de efici\u00eancia devem se sobrepor \u00e0s de equidade, e vice versa.<\/p>\n Procuramos nesse texto mostrar a utilidade e as aplica\u00e7\u00f5es da an\u00e1lise econ\u00f4mica do direito tribut\u00e1rio, frisando poss\u00edveis falhas que podem advir em consequ\u00eancia da aus\u00eancia de uma avalia\u00e7\u00e3o de impacto da norma tribut\u00e1ria. A legisla\u00e7\u00e3o que cria ou majora tributos ou que concede benef\u00edcios fiscais deve ser cuidadosamente desenhada para que se aumente a efici\u00eancia da atividade econ\u00f4mica e se promova mais equidade. A tributa\u00e7\u00e3o pode ser uma ferramenta interessante para solucionar falhas de mercado, mas tamb\u00e9m pode consistir em uma atua\u00e7\u00e3o governamental que prejudica o desenvolvimento econ\u00f4mico.<\/p>\n Downloads:<\/em><\/strong><\/p>\n Refer\u00eancias Bibliogr\u00e1ficas.<\/p>\n Miranda, R. N.; Santos, C. B. \u201cPOL\u00cdTICA DE INCENTIVOS FISCAIS PARA O DESENVOLVIMENTO REGIONAL: UMA CR\u00cdTICA \u00c0 MP 512<\/a>\u201d. Texto para Discuss\u00e3o n\u00ba 87, N\u00facleo de Estudos e Pesquisas do Senado. Bras\u00edlia: Senado Federal, 2010. Dispon\u00edvel em http:\/\/www.senado.gov.br\/senado\/conleg\/textos_discussao.htm<\/a>.<\/p>\n Fortes, F. C.; Bassoli, M. K. \u201cAn\u00e1lise Econ\u00f4mica do Direito Tribut\u00e1rio: Livre Iniciativa, Livre Concorr\u00eancia e Neutralidade Fiscal\u201d. Scientia Iuris, v. 14, nov\/2010. Londrina: UEL, 2010.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" A An\u00e1lise Econ\u00f4mica do Direito Tribut\u00e1rio promove uma uni\u00e3o entre o direito tribut\u00e1rio e a economia, com o intuito de melhorar a efici\u00eancia alocativa, a justi\u00e7a fiscal e a distribui\u00e7\u00e3o de renda. A economia pode oferecer subs\u00eddios ao direito tribut\u00e1rio para evitar que a tributa\u00e7\u00e3o gere desest\u00edmulo \u00e0s atividades econ\u00f4micas ou que piore a distribui\u00e7\u00e3o de recursos na sociedade. Existem duas perspectivas para a An\u00e1lise Econ\u00f4mica do Direito Tribut\u00e1rio: positiva; normativa. 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