O Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos estados e do Distrito Federal (FPE) \u00e9 uma transfer\u00eancia de dinheiro do Governo Federal para esses entes da federa\u00e7\u00e3o, cujo objetivo \u00e9 equalizar a capacidade financeira dos que t\u00eam menor capacidade de arrecadar impostos com a dos que t\u00eam atividade econ\u00f4mica mais intensa e, portanto, maior possibilidade de obter receitas.<\/p>\n
O FPE, por determina\u00e7\u00e3o constitucional, transfere aos estados 21,5% da arrecada\u00e7\u00e3o do Imposto de Renda-IR e do Imposto sobre Produtos Industrializados-IPI. Em 2010, transferiu o equivalente a 1,1% do PIB (R$ 39 bilh\u00f5es). Em estados de base tribut\u00e1ria mais estreita, como Amap\u00e1, Roraima, Acre e Tocantins, o FPE \u00e9 a principal fonte de recursos, representando quase metade da receita desses estados; enquanto nos mais desenvolvidos, como S\u00e3o Paulo, n\u00e3o representa mais que 1% da receita.<\/p>\n
Desde 1989, o FPE \u00e9 distribu\u00eddo com base em cotas fixas, isto \u00e9, cada estado recebe um percentual fixo dos recursos do Fundo. Anteriormente vigia um sistema em que as cotas eram recalculadas anualmente, com base em varia\u00e7\u00f5es da renda per capita e da popula\u00e7\u00e3o de cada estado. Assim, estados que se desenvolvessem mais devagar ou tivessem maior crescimento populacional passariam a receber uma parcela maior dos recursos do Fundo.<\/p>\n
Provocado por diversas A\u00e7\u00f5es Diretas de Inconstitucionalidade, que afirmavam que as cotas fixas contrariam o car\u00e1ter equalizador do Fundo (pois prejudicam os estados que tiveram crescimento acelerado da popula\u00e7\u00e3o e queda da renda per capita), o STF declarou inconstitucional o atual m\u00e9todo de partilha e fixou prazo, at\u00e9 31 de dezembro de 2012, para que o Congresso aprovasse nova regra.<\/p>\n
Surge, ent\u00e3o, a quest\u00e3o: qual a maneira mais eficiente de distribuir o FPE entre os estados? Note que qualquer ganho que se d\u00ea a um estado representa perda na participa\u00e7\u00e3o relativa dos demais. Isso gera um dif\u00edcil processo de barganha entre os estados. E essa barganha tem que ser resolvida at\u00e9 o final de 2012, sob pena de a lei atual perder validade e os estados n\u00e3o receberem mais o FPE.<\/p>\n
A situa\u00e7\u00e3o complica-se ainda mais quando se leva em conta que outras quest\u00f5es de grande impacto sobre a receita estadual est\u00e3o em negocia\u00e7\u00e3o: a legisla\u00e7\u00e3o do Impostos sobre Circula\u00e7\u00e3o de Mercadorias (ICMS) e a distribui\u00e7\u00e3o dos royalties<\/em> cobrados sobre o petr\u00f3leo a ser extra\u00eddo da camada pr\u00e9-sal.<\/p>\n Proponho, aqui, alguns princ\u00edpios para a divis\u00e3o do FPE que tenham viabilidade de aprova\u00e7\u00e3o pol\u00edtica e, ao mesmo tempo, produzam uma adequada partilha de recursos.<\/p>\n RECOMENDA\u00c7\u00c3O I<\/strong> – \u00c9 preciso reconhecer que a decis\u00e3o sobre a partilha do FPE, a ser tomada at\u00e9 dezembro de 2012, ocorrer\u00e1 antes da complexa decis\u00e3o sobre partilha dos royalties<\/em> e sobre a divis\u00e3o da receita de ICMS. Isso significa que, depois de definida a regra do FPE, as decis\u00f5es sobre as outras partilhas podem mudar drasticamente a capacidade fiscal dos estados e, consequentemente, tornar os crit\u00e9rios do FPE ultrapassados ou inadequados. Um estado como o Rio Grande do Norte, por exemplo, que \u00e9 importante produtor de petr\u00f3leo, pode ter suas finan\u00e7as impulsionadas por uma regra que concentre os royalties<\/em> nas unidades federadas produtoras, ou pode ficar em situa\u00e7\u00e3o pior se os royalties<\/em> forem divididos igualmente entre todos os estados e munic\u00edpios. Sem saber qual ser\u00e1 a receita de royalties<\/em> do RN, como definir se ele deve receber mais ou menos do FPE?<\/p>\n De modo similar, se a cobran\u00e7a do ICMS for alterada, aumentando-se a tributa\u00e7\u00e3o no estado de destino das mercadorias, aumentar\u00e1 a arrecada\u00e7\u00e3o dos estados do N e NE, reduzindo seu hiato fiscal em rela\u00e7\u00e3o ao resto do Pa\u00eds, o que indicaria a menor necessidade de FPE para os estados beneficiados pela mudan\u00e7a no ICMS.<\/p>\n Nesse contexto, o ideal \u00e9 que se estabele\u00e7am crit\u00e9rios para o FPE que sejam capazes de captar, rapidamente, mudan\u00e7as abruptas na posi\u00e7\u00e3o relativa dos estados em termos de capacidade fiscal.<\/p>\n Deve-se usar a forma mais direta poss\u00edvel de se medir diferen\u00e7as na capacidade fiscal: a dist\u00e2ncia entre a receita de um estado e a m\u00e9dia nacional. Assim, por exemplo, se tiv\u00e9ssemos apenas 3 estados, com Receitas Correntes L\u00edquidas (exclu\u00edda a receita de FPE) per capita<\/em> de R$ 90 (estado A), R$ 60 (estado B) e R$ 30 (estado C), utilizar-se-ia uma f\u00f3rmula de partilha em que o estado \u201cC\u201d receberia uma parcela maior do FPE e o estado \u201cA\u201d receberia uma parcela menor. Esse \u00e9, aproximadamente, o modelo utilizado h\u00e1 muitos anos no Canad\u00e1 e na Austr\u00e1lia[1]<\/a>. E \u00e9 a forma mais direta de complementar a receita fiscal das unidades federadas com menor capacidade de arrecada\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Obviamente haveria o risco de os estados afrouxarem a arrecada\u00e7\u00e3o de impostos para terem direito a uma cota maior do FPE. Isso pode ser evitado por diversos modos. Primeiro, utilizando-se no c\u00e1lculo a receita estadual do ano anterior (ou de mais de um ano anterior), o que imporia um espa\u00e7o de tempo entre a queda da receita pr\u00f3pria e o aumento do FPE. Segundo, provendo-se apenas uma compensa\u00e7\u00e3o parcial, de modo que uma perda de R$ 1,00 de receita pr\u00f3pria garantiria muito menos que R$ 1,00 adicional no FPE. Terceiro, utilizando-se a Receita Corrente L\u00edquida (RCL), definida pela Lei de Responsabilidade Fiscal[2]<\/a>, como o conceito a ser utilizado no c\u00e1lculo. Este conceito \u00e9 utilizado na defini\u00e7\u00e3o dos limites m\u00e1ximos para a despesa de pessoal e de endividamento p\u00fablico. Por isso, os estados t\u00eam interesse que essa receita seja a mais alta poss\u00edvel, para elevar seus limites de endividamento e para evitar puni\u00e7\u00f5es decorrentes do estouro da despesa de pessoal. Assim, o incentivo para subestimar (com vistas a receber mais FPE) seria contraposto pelo interesse em ter uma RCL elevada.<\/p>\n RECOMENDA\u00c7\u00c3O II<\/strong> – \u00c9 preciso considerar que qualquer mudan\u00e7a de f\u00f3rmula de partilha embute o risco de que alguns estados sofram perdas imediatas expressivas. Isso reduz a viabilidade de aprova\u00e7\u00e3o da nova regra e gera risco de crises fiscais em estados muito dependentes do FPE. Por isso, \u00e9 bastante prov\u00e1vel que seja necess\u00e1rio que a nova regra preveja um per\u00edodo de transi\u00e7\u00e3o entre a partilha atual e os novos crit\u00e9rios, visando uma partilha mais justa sem causar perdas imediatas e abruptas a alguns estados.<\/p>\n RECOMENDA\u00c7\u00c3O III<\/strong> \u2013 Deve-se evitar a tenta\u00e7\u00e3o de usar o FPE para atingir diversos outros objetivos que n\u00e3o sejam a redu\u00e7\u00e3o das disparidades na capacidade fiscal dos estados. Por exemplo, a introdu\u00e7\u00e3o de um adicional para estados que tenham grandes \u00e1reas ocupadas por reservas ambientais. Ou ent\u00e3o, para estados que tenham sob sua responsabilidade acervos do patrim\u00f4nio hist\u00f3rico. Um ensinamento b\u00e1sico em economia \u00e9 de que um mesmo instrumento n\u00e3o pode ser usado para atingir mais de um objetivo. H\u00e1 o risco de que um crit\u00e9rio atue em sentido contr\u00e1rio a outro crit\u00e9rio, com os efeitos se anulando. As pol\u00edticas ambiental, de preserva\u00e7\u00e3o do patrim\u00f4nio hist\u00f3rico, ou qualquer outra pol\u00edtica setorial devem ter seus instrumentos pr\u00f3prios de est\u00edmulo e financiamento. O FPE deve ser, \u00fanica e exclusivamente, um mecanismo de redu\u00e7\u00e3o das disparidades de capacidade fiscal dos estados.<\/p>\n RECOMENDA\u00c7\u00c3O IV<\/strong> \u2013 Deve-se evitar prefixar a participa\u00e7\u00e3o de algumas regi\u00f5es. Pela regra atual, 85% do FPE devem ser transferidos aos estados do N, NE e CO. Essa regra pressup\u00f5e que tais regi\u00f5es concentram estados de menor capacidade fiscal, enquanto S e SE s\u00f3 possuam estados de alta capacidade fiscal. Isso n\u00e3o \u00e9 uma verdade absoluta. No Centro-Oeste, o Distrito Federal tem um perfil fiscal totalmente diferenciado dos demais estados da Regi\u00e3o, n\u00e3o s\u00f3 com maior capacidade fiscal, como tamb\u00e9m por contar com transfer\u00eancia espec\u00edfica a seu favor (Fundo Constitucional do Distrito Federal). Na Regi\u00e3o Norte, o estado do Amazonas se diferencia em fun\u00e7\u00e3o do polo industrial da Zona Franca de Manaus. No Nordeste, os estados t\u00eam apresentado, ao longo dos anos, desempenhos econ\u00f4micos e performances fiscais distintos entre si.<\/p>\n Como j\u00e1 afirmado anteriormente, a restri\u00e7\u00e3o imposta por esse crit\u00e9rio se tornar\u00e1 ainda mais problem\u00e1tica se a reforma tribut\u00e1ria avan\u00e7ar, pois ela provavelmente resultar\u00e1 em aumento da capacidade fiscal dos estados do Norte e Nordeste.<\/p>\n \u00c9 evidente que haver\u00e1 resist\u00eancia da maioria parlamentar formada pelos representantes do N, NE e CO, mas isso poderia ser resolvido por meio de uma regra de transi\u00e7\u00e3o que fizesse um ajuste lento da antiga para a nova regra.<\/p>\n RECOMENDA\u00c7\u00c3O V \u2013 <\/strong>Cria\u00e7\u00e3o de um fundo de reserva. O FPE recebe mais recursos quando a economia est\u00e1 crescendo (devido ao aumento das receitas de IPI e de Imposto de Renda) e menos recursos durante as recess\u00f5es. Esse perfil pr\u00f3-c\u00edclico estimula um comportamento fiscal pouco respons\u00e1vel, principalmente nos estados em que o FPE representa elevado percentual da receita total. Em momentos de bonan\u00e7a, h\u00e1 est\u00edmulo para se gastar mais. Por\u00e9m o gasto p\u00fablico, uma vez criado, \u00e9 dif\u00edcil de ser cortado. A contrata\u00e7\u00e3o de pessoal, por exemplo, est\u00e1 associada a direitos constitucionais de estabilidade que dificultam o uso da demiss\u00e3o de servidores como instrumento de redu\u00e7\u00e3o da despesa. Por isso, quando vem a crise econ\u00f4mica e a consequente redu\u00e7\u00e3o do FPE, as despesas est\u00e3o altas e r\u00edgidas (n\u00e3o podem ser cortadas de imediato), o que gera crise fiscal.<\/p>\n No modelo pol\u00edtico brasileiro, a consequ\u00eancia \u00e9 um movimento de press\u00e3o de governadores e prefeitos sobre o Governo Federal, requerendo ajudas fiscais emergenciais. Em 2010, por exemplo, o Governo Federal distribuiu a estados e munic\u00edpios R$ 1,2 bilh\u00e3o a t\u00edtulo de compensa\u00e7\u00e3o de \u201cperdas\u201d do FPE e FPM decorrentes da queda da arrecada\u00e7\u00e3o federal durante a crise econ\u00f4mica de 2009.<\/p>\n Por isso, a bem da disciplina fiscal, seria interessante que o montante do FPE n\u00e3o oscilasse ao sabor do ciclo econ\u00f4mico. H\u00e1 dois caminhos para atingir esse objetivo. Por isso recomenda-se a cria\u00e7\u00e3o de um fundo de reserva que funcionaria como colch\u00e3o de amortecimento. Nos per\u00edodos de eleva\u00e7\u00e3o da receita, parte dos recursos seria acumulada nessa reserva, em vez de serem integralmente repassada aos estados. Nos per\u00edodos de queda, a reserva seria utilizada para complementar os repasses.<\/p>\n RECOMENDA\u00c7\u00c3O VI<\/strong> – Deve-se evitar o erro atualmente cometido na partilha do Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Munic\u00edpios, em que pequenas mudan\u00e7as na popula\u00e7\u00e3o da unidade federada geram grandes mudan\u00e7as na sua participa\u00e7\u00e3o no Fundo. Isso ocorre quando as unidades benefici\u00e1rias do Fundo s\u00e3o agrupadas em faixas de renda per capita<\/em> e de popula\u00e7\u00e3o. Isso significa que estados que est\u00e3o pr\u00f3ximos ao limite superior ou inferior de cada faixa podem ter um grande aumento ou redu\u00e7\u00e3o de suas receitas de FPE se, em decorr\u00eancia de pequena varia\u00e7\u00e3o de suas popula\u00e7\u00f5es, mudarem de uma faixa para outra[3]<\/a>.<\/p>\n Isso gera uma s\u00e9rie de problemas. Em primeiro lugar, uma pequena varia\u00e7\u00e3o na popula\u00e7\u00e3o n\u00e3o altera substancialmente o volume de recursos requeridos para prestar servi\u00e7os p\u00fablicos. Mas ela pode ser suficiente para reduzir ou aumentar drasticamente a receita de um estado. O mesmo se pode dizer de varia\u00e7\u00f5es marginais na renda per capita<\/em>: uma pequena queda dessa renda n\u00e3o diminui a base tribut\u00e1ria nem a capacidade fiscal do estado, mas pode lhe proporcionar grandes ganhos de receita no FPE.<\/p>\n Em segundo lugar, deve-se levar em conta que tanto a popula\u00e7\u00e3o quanto a renda per capita<\/em> s\u00e3o calculadas por meio de estimativas do IBGE. A efetiva contagem da popula\u00e7\u00e3o ocorre apenas a cada cinco anos (por meio de censos ou contagens populacionais). Isso significa que um estado cuja popula\u00e7\u00e3o \u00e9 estimada em valor muito pr\u00f3ximo ao limite superior de uma faixa tem incentivos para requerer (administrativamente ou judicialmente) a revis\u00e3o da estimativa.<\/p>\n Isso gera conflitos e custos administrativos desnecess\u00e1rios, sobrecarregando o IBGE com revis\u00e3o de estimativas para as quais n\u00e3o h\u00e1 m\u00e9todos adequados alternativos \u00e0 (dispendiosa) recontagem populacional. Gera, tamb\u00e9m, incerteza aos estados sobre qual ser\u00e1 a sua efetiva receita, visto que os recursos levam tempo para serem apreciados, n\u00e3o necessariamente s\u00e3o aceitos, e afetam n\u00e3o s\u00f3 a receita dos estados demandantes, mas tamb\u00e9m a de todos os demais estados.<\/p>\n RECOMENDA\u00c7\u00c3O VII \u00a0\u2013 <\/strong>Evitar o uso de par\u00e2metros que n\u00e3o s\u00e3o frequentemente atualizados. Se o objetivo da mudan\u00e7a no FPE \u00e9 permitir que as cotas dos estados se ajustem a mudan\u00e7as na capacidade fiscal, \u00e9 preciso que os par\u00e2metros de defini\u00e7\u00e3o das cotas sejam estimados com frequ\u00eancia.\u00a0 Muitas vari\u00e1veis socioecon\u00f4micas usadas como crit\u00e9rio para divis\u00e3o de recursos (relativas a renda pessoal, condi\u00e7\u00f5es de habita\u00e7\u00e3o, n\u00edvel de escolaridade, estrutura et\u00e1ria da popula\u00e7\u00e3o, etc.) s\u00e3o apuradas apenas de dez em dez anos, por meio dos censos demogr\u00e1ficos. Obviamente, um FPE cujas cotas fossem ajustadas de dez em dez anos estaria muito pr\u00f3ximo de um sistema de cotas fixas, que \u00e9 justamente o que se pretende evitar.<\/p>\n RECOMENDA\u00c7\u00c3O VIII \u2013 <\/strong>Evitar o uso da renda <\/strong>per capita <\/em>como crit\u00e9rio de partilha. Esse \u00e9 um indicador problem\u00e1tico, porque em estados altamente dependentes do FPE (como Amap\u00e1, Roraima, Acre ou Tocantins), o Fundo tem alta influ\u00eancia sobre a renda per capita<\/em>. Um aumento do FPE permite, por exemplo, a eleva\u00e7\u00e3o do emprego e do sal\u00e1rio no setor p\u00fablico estadual, que tem peso relevante no c\u00e1lculo da renda per capita <\/em>local.<\/p>\n Se a renda per capita <\/em>for usada como crit\u00e9rio de c\u00e1lculo da partilha do FPE, teremos uma situa\u00e7\u00e3o em que o Fundo influencia a renda e a renda influencia o Fundo. Um aumento no FPE levar\u00e1 a um aumento na renda per capita<\/em>. Isso far\u00e1 com que, no momento seguinte, diminua a participa\u00e7\u00e3o do estado no FPE, levando \u00e0 queda na renda per capita<\/em>. Da\u00ed decorrer\u00e1 novo aumento do FPE.<\/p>\n Ou seja, haver\u00e1 uma desnecess\u00e1ria oscila\u00e7\u00e3o do FPE dos estados mais dependentes do Fundo. Mais do que isso, a renda per capita <\/em>desses estados n\u00e3o \u00e9 uma boa proxy <\/em>para a capacidade fiscal pr\u00f3pria do estado, pois reflete uma situa\u00e7\u00e3o que j\u00e1 leva em conta as transfer\u00eancias.<\/p>\n Seria preciso, ent\u00e3o, criar uma estat\u00edstica de \u201crenda per capita<\/em> desconsiderando as transfer\u00eancias fiscais\u201d o que seria complicado e retiraria objetividade e transpar\u00eancia do indicador.<\/p>\n CONCLUS\u00c3O \u2013 <\/strong>A proposta feita no in\u00edcio do texto, de se dividir o FPE de acordo com a diferen\u00e7a da receita estadual em rela\u00e7\u00e3o receita \u00a0m\u00e9dia de todos os estados atende ou \u00e9 compat\u00edvel com todas as recomenda\u00e7\u00f5es feitas acima.<\/p>\n Como j\u00e1 afirmado acima, esse modelo permite o r\u00e1pido ajustamento das cotas de cada estado no FPE em fun\u00e7\u00e3o de mudan\u00e7a na sua posi\u00e7\u00e3o em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 m\u00e9dia dos estados. Atende, portanto, \u00e0 exig\u00eancia do STF de se estipular crit\u00e9rios m\u00f3veis, associados a desn\u00edveis socioecon\u00f4micos, que evitem o congelamento das cotas, motivo principal da declara\u00e7\u00e3o de inconstitucionalidade da atual legisla\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Em segundo lugar, esse novo FPE se adaptar\u00e1 rapidamente a outras mudan\u00e7as no sistema tribut\u00e1rio e de transfer\u00eancias, como as mudan\u00e7as no regime do ICMS e de partilha de royalties<\/em>.<\/p>\n Em terceiro lugar, o modelo n\u00e3o \u00e9 incompat\u00edvel com uma regra de transi\u00e7\u00e3o que evite perdas para os estados.<\/p>\n Em quarto lugar, evita-se o uso de qualquer crit\u00e9rio estranho \u00e0 diferen\u00e7a de capacidade fiscal, tais como os de \u00e1rea ocupada por reservas ambientais ou de acervo de patrim\u00f4nio hist\u00f3rico. Tamb\u00e9m \u00e9 evitado o uso da renda per capita<\/em> como crit\u00e9rio de partilha.<\/p>\n Em quinto lugar, acaba a clivagem artificial entre estados do N, NE e CO, de um lado, e os do S e SE de outro.<\/p>\n Em quinto lugar, o sistema \u00e9 plenamente compat\u00edvel com a cria\u00e7\u00e3o de um fundo de reserva do FPE, com vistas a reduzir a vari\u00e2ncia dos recursos em fun\u00e7\u00e3o dos ciclos econ\u00f4micos.<\/p>\n Em sexto lugar, acaba o problema de fortes oscila\u00e7\u00f5es nas cotas estaduais em fun\u00e7\u00e3o de \u201cmudan\u00e7as de faixa\u201d populacional ou de renda per capita<\/em>. Como o ajuste ser\u00e1 feito com base em varia\u00e7\u00e3o da receita estadual em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 m\u00e9dia de todos os estados, os ajustes tendem a ser suaves. Al\u00e9m disso, como a RCL \u00e9 claramente aferida (e dever\u00e1 ser atestada pelo Minist\u00e9rio da Fazenda, tribunais de contas, etc.), n\u00e3o restar\u00e1 espa\u00e7o para contesta\u00e7\u00e3o judicial das cotas atribu\u00eddas a cada estado, como ocorre atualmente em fun\u00e7\u00e3o de incertezas acerca da estima\u00e7\u00e3o da renda e da popula\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Infelizmente, todos os projetos de lei[4]<\/a> at\u00e9 agora apresentados para regular a mat\u00e9ria contrariam quase todas as recomenda\u00e7\u00f5es aqui formuladas.<\/p>\n Downloads:<\/em><\/strong><\/p>\n Para ler mais sobre o tema:<\/p>\n Mendes, M. (2011) Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Estados: sugest\u00e3o de crit\u00e9rios que atendam determina\u00e7\u00f5es do STF. <\/em>Consultoria Legislativa do Senado. Texto para Discuss\u00e3o n\u00ba 94. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.senado.gov.br\/senado\/conleg\/textos_discussao.htm<\/a><\/p>\n Rocha, C.A.A. (2010) Rateio do FPE: an\u00e1lise e simula\u00e7\u00f5es. <\/em>Consultoria Legislativa do Senado. Texto para Discuss\u00e3o n\u00ba 71. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.senado.gov.br\/senado\/conleg\/textos_discussao.htm<\/a><\/p>\n [2]<\/a> Lei Complementar n\u00ba 101, art. 2\u00ba, inciso IV.<\/p>\n [3]<\/a> Simula\u00e7\u00f5es a esse respeito podem ser encontradas em Rocha (2010).<\/p>\n\n
[1]<\/a> Para uma descri\u00e7\u00e3o desses modelos ver Ter-Minassian, T. (Ed.) (1997) Fiscal federalism in theory and practice<\/em>. Fundo Monet\u00e1rio Internacional. Washington \u2013 DC, 701 p.<\/p>\n