{"id":3534,"date":"2021-12-06T16:25:43","date_gmt":"2021-12-06T19:25:43","guid":{"rendered":"http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/?p=3534"},"modified":"2021-12-08T00:02:30","modified_gmt":"2021-12-08T03:02:30","slug":"uma-questao-absorvente","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/?p=3534","title":{"rendered":"Uma quest\u00e3o absorvente"},"content":{"rendered":"

Uma quest\u00e3o absorvente[1]<\/a><\/strong><\/h1>\n

 <\/p>\n

\u00a0P<\/em>or Marcos Mendes*, Henrique Moreira Rizzolli, Herly Xiao, Laura Guarnier, Leonardo Baran, Lucas Dalto Pizarro, Oct\u00e1vio Ferro Indio da Costa, Roberto Felize e Thiago Souza de Oliveira[2]<\/strong><\/a><\/em><\/p>\n

 <\/p>\n

\u00a0<\/strong>Introdu\u00e7\u00e3o<\/strong><\/h3>\n

O presente texto utiliza a proposta de distribui\u00e7\u00e3o gratuita de absorventes \u00edntimos a mulheres de baixa renda como estudo de caso de pol\u00edtica p\u00fablica. O intuito \u00e9 mostrar a import\u00e2ncia de se ter um diagn\u00f3stico adequado, definindo-se exatamente qual \u00e9 o problema que se deseja resolver, as diferentes restri\u00e7\u00f5es, os impactos colaterais e as diferentes poss\u00edveis solu\u00e7\u00f5es.<\/p>\n

Houve intenso debate na sociedade brasileira sobre a aprova\u00e7\u00e3o e veto parcial do Projeto de Lei 4.968\/19, transformado na Lei 14.214\/21. Seu objetivo principal era instituir o Programa de Prote\u00e7\u00e3o e Promo\u00e7\u00e3o de Sa\u00fade Menstrual (PPSM), que consistiria na entrega gratuita de absorventes ao seguinte p\u00fablico:<\/p>\n

a) estudantes de baixa renda matriculadas em escolas da rede p\u00fablica de ensino;<\/p>\n

b) mulheres em situa\u00e7\u00e3o de rua ou em situa\u00e7\u00e3o de vulnerabilidade social extrema;<\/p>\n

c) mulheres apreendidas e presidi\u00e1rias, recolhidas em unidades do sistema penal; e<\/p>\n

d) mulheres internadas em unidades para cumprimento de medida socioeducativa.<\/p>\n

Tamb\u00e9m propunha a inclus\u00e3o de absorventes como itens da cesta b\u00e1sica entregues no \u00e2mbito do j\u00e1 existente Sistema Nacional de Seguran\u00e7a Alimentar e Nutricional.<\/p>\n

O Programa seria implementado de forma integrada pela Uni\u00e3o, estados e munic\u00edpios, mediante atua\u00e7\u00e3o, em especial, das \u00e1reas de sa\u00fade, de assist\u00eancia social, de educa\u00e7\u00e3o e de seguran\u00e7a p\u00fablica.<\/p>\n

Os recursos viriam do Fundo Penitenci\u00e1rio Nacional (FUNPEN) e do Sistema \u00danico de Sa\u00fade (SUS). No primeiro caso, seriam recursos inteiramente do Governo Federal, que \u00e9 o respons\u00e1vel pelo financiamento do FUNPEN. No segundo caso, o financiamento seria realizado pelos tr\u00eas n\u00edveis de governo, que custeiam solidariamente o SUS.<\/p>\n

De forma adicional, propunha-se que os absorventes higi\u00eanicos femininos feitos com materiais sustent\u00e1veis teriam prefer\u00eancia de aquisi\u00e7\u00e3o, em igualdade de condi\u00e7\u00f5es, como crit\u00e9rio de desempate, pelos \u00f3rg\u00e3os e pelas entidades respons\u00e1veis pelo certame licitat\u00f3rio.<\/p>\n

Os vetos por parte da Presid\u00eancia da Rep\u00fablica atingiram os artigos 1\u00ba (que assegurava a distribui\u00e7\u00e3o gratuita), 3 \u00ba (que definia o p\u00fablico alvo), 5\u00ba (tratamento preferencial aos absorventes produzidos com material sustent\u00e1vel), 6\u00ba (financiamento pelo SUS) e 7\u00ba (inclus\u00e3o dos preservativos na cesta b\u00e1sica). Somente os artigos 2\u00ba (que institui o PPSM) e 4\u00ba (implementa\u00e7\u00e3o pelos 3 n\u00edveis de governo) foram mantidos, os quais declaram apenas inten\u00e7\u00f5es.<\/p>\n

Ap\u00f3s os vetos instaurou-se choque de opini\u00f5es na imprensa e nas redes sociais que reproduz a polariza\u00e7\u00e3o pol\u00edtica vigente no pa\u00eds. Quem \u00e9 contra o Governo Bolsonaro passou a criticar os vetos e propor sua derrubada. Os defensores do Presidente passaram a desqualificar o m\u00e9rito da proposta.<\/p>\n

Pol\u00edticas p\u00fablicas decididas por embates ideol\u00f3gicos ou eleitorais correm s\u00e9rios riscos de levarem a maus resultados. Elas devem ser desenhadas a partir de uma identifica\u00e7\u00e3o clara do problema a ser resolvido, da an\u00e1lise da experi\u00eancia nacional e internacional em lidar com o problema, explorando-se diferentes possibilidades que possam ser adotadas conjuntamente. Custos e benef\u00edcios precisam ser adequadamente mensurados.<\/p>\n

Por que intervir?<\/strong><\/h3>\n

O ponto de partida para a discuss\u00e3o de uma pol\u00edtica p\u00fablica deve ser sempre a pergunta: por que o governo tem que intervir? O setor privado e os mecanismos de mercado n\u00e3o s\u00e3o capazes de resolver o problema sozinhos? No jarg\u00e3o econ\u00f4mico a pergunta \u00e9: qual a falha de mercado que se quer solucionar?<\/p>\n

Isso porque toda interven\u00e7\u00e3o estatal tem custos para a sociedade, pelo aumento de tributos e pelos custos administrativos e regulat\u00f3rios que a a\u00e7\u00e3o estatal gera.<\/p>\n

A principal falha de mercado, no caso, parece ser a exist\u00eancia de pessoas sem renda suficiente para adquirir um bem de primeira necessidade. N\u00e3o h\u00e1 igualdade de oportunidade \u00e0s mulheres pobres no acesso \u00e0 sa\u00fade, educa\u00e7\u00e3o e mercado de trabalho. Em sendo uma quest\u00e3o de pol\u00edtica redistributiva h\u00e1, a princ\u00edpio, espa\u00e7o para a entrada do governo visando facilitar o acesso da popula\u00e7\u00e3o em situa\u00e7\u00e3o desfavorecida ao bem essencial.<\/p>\n

Seria essa falha de mercado relevante? A julgar pela mobiliza\u00e7\u00e3o das ag\u00eancias internacionais voltadas a quest\u00f5es de equidade, o tema parece ser, de fato, relevante. A UNICEF desenvolve em uma das vertentes de sua campanha mundial \u201cWater, Sanitation and Hygiene<\/em>\u201d (WASH), a conscientiza\u00e7\u00e3o e a distribui\u00e7\u00e3o de itens de higiene menstrual para regi\u00f5es de baixa e m\u00e9dia renda, al\u00e9m de localidades em estado de emerg\u00eancia. O tema tamb\u00e9m \u00e9 abordado nos Objetivos de Desenvolvimento Sustent\u00e1vel da ONU, com o recorte de reivindica\u00e7\u00e3o para o acesso de servi\u00e7os de sa\u00fade.<\/p>\n

H\u00e1 diversas pol\u00edticas p\u00fablicas voltadas ao acesso a absorventes ao redor do mundo. O exemplo mais significativo \u00e9 o da Esc\u00f3cia, a qual ap\u00f3s um per\u00edodo praticando parcerias locais para o fornecimento de absorventes em institui\u00e7\u00f5es de ensino, come\u00e7ou em novembro de 2020 distribuir esse item gratuitamente para \u201cquem precisar deles\u201d, al\u00e9m de 500 mil libras (valores de 2020) destinados \u00e0 institui\u00e7\u00e3o de caridade FareShare para a distribui\u00e7\u00e3o de produtos de higiene menstrual para fam\u00edlias de baixa renda. Essa \u00e9 uma experi\u00eancia relevante porque se baseou em cuidadosa avalia\u00e7\u00e3o ex-ante das diferentes op\u00e7\u00f5es para a provis\u00e3o do servi\u00e7o p\u00fablico, de custos e de benef\u00edcios.[3]<\/a><\/p>\n

Outra falha de mercado pode estar na estrutura de produ\u00e7\u00e3o e oferta de absorventes. Havendo concentra\u00e7\u00e3o da oferta em poucas empresas, n\u00e3o haveria concorr\u00eancia perfeita e, com isso, surgiria a possibilidade de lucros extraordin\u00e1rios e oferta do bem inferior ao \u00f3timo social. De fato, mais de 50% do mercado \u00e9 atendido por tr\u00eas grandes empresas: Johnson & Johnson, Kimberly-Clark e Procter & Gamble[4]<\/a>. Trata-se, portanto, de um mercado oligopolizado.<\/p>\n

Nesse caso, haveria espa\u00e7o para medidas diferentes e n\u00e3o cobertas pelo projeto de lei em an\u00e1lise: a\u00e7\u00f5es regulat\u00f3rias tais como a redu\u00e7\u00e3o de imposto de importa\u00e7\u00e3o ou a verifica\u00e7\u00e3o de eventuais pr\u00e1ticas anticompetitivas das empresas do setor, visando melhorar a efici\u00eancia de mercado para que houvesse maior oferta e menor pre\u00e7o.<\/p>\n

Os absorventes est\u00e3o classificados na Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM) no c\u00f3digo \u201c96.19.00.00 – Absorventes e tamp\u00f5es higi\u00eanicos, cueiros e fraldas para beb\u00eas e artigos higi\u00eanicos semelhantes, de qualquer mat\u00e9ria”.<\/p>\n

A al\u00edquota da Tarifa Externa Comum do Mercosul \u00e9 de 16%, mas a classifica\u00e7\u00e3o est\u00e1 na lista de exce\u00e7\u00f5es com al\u00edquota de 12%. Em decorr\u00eancia de todo o debate sobre a quest\u00e3o dos custos dos absorventes, a C\u00e2mara de Com\u00e9rcio Exterior decidiu, em 19\/11\/21, reduzir a al\u00edquota de importa\u00e7\u00e3o de 12% para 10%. Tamb\u00e9m foi reduzida de 8% para 7% a al\u00edquota incidente sobre produtos qu\u00edmicos essenciais \u00e0 produ\u00e7\u00e3o de absorventes[5]<\/a>. Pode-se dizer que, embora tenha vetado o projeto de lei, o Governo Federal est\u00e1 se movendo em outra frente, visando o objetivo de tornar os absorventes mais acess\u00edveis.<\/p>\n

Uma consulta \u00e0 base de dados da Organiza\u00e7\u00e3o Mundial do Com\u00e9rcio permite verificar as tarifas de importa\u00e7\u00e3o impostas pelo Brasil em compara\u00e7\u00e3o com o restante do mundo. A figura abaixo mostra que o movimento recente colocou nossa tarifa de importa\u00e7\u00e3o abaixo da m\u00e9dia mundial e da Am\u00e9rica Latina. Mas ainda \u00e9 alta em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 dos pa\u00edses desenvolvidos e dos emergentes asi\u00e1ticos.<\/p>\n

Haveria, portanto, mais espa\u00e7o para avan\u00e7ar nessa liberaliza\u00e7\u00e3o. O Brasil, contudo, tem limita\u00e7\u00f5es decorrentes do acordo do Mercosul. Em geral, nossa pol\u00edtica externa est\u00e1 atada a princ\u00edpios protecionistas que impedem que as importa\u00e7\u00f5es elevem a concorr\u00eancia e permitam que bens de consumo cheguem \u00e0 popula\u00e7\u00e3o mais pobre a pre\u00e7os mais acess\u00edveis. Pode-se dizer que, em parte, a necessidade de subsidiar produtos aos mais pobres vem de outra pol\u00edtica p\u00fablica, voltada a preservar a margem de lucro das empresas que atuam no Pa\u00eds.<\/p>\n

Absorventes e similares: tarifa preferencial m\u00e9dia para grupos de pa\u00edses: 2020 ou 2021 (%)<\/strong><\/h3>\n

\u00a0\"\"<\/a><\/strong><\/p>\n

Fonte: OMC (http:\/\/tariffdata.wto.org\/ReportersAndProducts.aspx<\/a>)\r\n\r\nNota: classifica\u00e7\u00e3o de produtos = \u201cSanitary towels (pads) and tampons, napkins\r\n and napkin liners for babies, and similar articles, of any material\u201d)\r\n\r\n<\/pre>\n
Fen\u00f4meno similar se d\u00e1 no caso da chamada \u201cmargem de prefer\u00eancia\u201d em compras p\u00fablicas. Reproduzindo regra existente na antiga Lei de Licita\u00e7\u00f5es (Lei 8.666\/93), a nova Lei de Licita\u00e7\u00f5es (Lei 14.133\/21), em seu art. 26, prev\u00ea que bens manufaturados nacionais possam ser adquiridos por pre\u00e7os mais altos que seus concorrentes estrangeiros. Ou seja, o intuito de proteger a produ\u00e7\u00e3o no pa\u00eds \u2013 como no caso das al\u00edquotas de importa\u00e7\u00e3o – pode levar ao aumento de custos na aquisi\u00e7\u00e3o dos absorventes, caso venha a ser ativada, na licita\u00e7\u00e3o p\u00fablica, a cl\u00e1usula de \u201cmargem de prefer\u00eancia\u201d.<\/p>\n
Quais as poss\u00edveis falhas de governo?<\/strong><\/h3>\n
Toda pol\u00edtica p\u00fablica est\u00e1 sujeita a \u201cfalhas de governo\u201d. A compra e distribui\u00e7\u00e3o de absorventes em grande escala, pelo Governo Federal, teria grandes desafios de log\u00edstica de armazenamento e distribui\u00e7\u00e3o, o que poderia elevar os custos totais. Licita\u00e7\u00f5es p\u00fablicas tamb\u00e9m s\u00e3o frequentemente assoladas por atrasos e casos de corrup\u00e7\u00e3o.<\/p>\n
Uma forma de evitar esses custos \u00e9 buscar canais alternativos de provis\u00e3o e distribui\u00e7\u00e3o. O Brasil j\u00e1 disp\u00f5e do Programa Farm\u00e1cia Popular, que utiliza a rede privada de farm\u00e1cias para ofertar medicamentos e produtos de higiene a pre\u00e7os subsidiados. Nesse sentido, parece mais eficiente e l\u00f3gico atender parte do p\u00fablico alvo por meio de programa j\u00e1 existente, em vez de criar uma nova estrutura de distribui\u00e7\u00e3o pela aprova\u00e7\u00e3o de uma nova lei. Note-se que o Farm\u00e1cia Popular j\u00e1 oferta bens similares a absorventes, como fraldas geri\u00e1tricas.<\/p>\n
O Programa j\u00e1 foi objeto de avalia\u00e7\u00f5es[6]<\/a> e, j\u00e1 tendo um hist\u00f3rico de execu\u00e7\u00e3o, pode ser objeto de melhorias marginais, o que parece mais eficiente que a institui\u00e7\u00e3o de um programa totalmente novo. Uma possibilidade seria o novo programa se restringir a p\u00fablicos espec\u00edficos que n\u00e3o t\u00eam acesso \u00e0s farm\u00e1cias, como as presidi\u00e1rias, ou ter distribui\u00e7\u00e3o suplementar nas escolas p\u00fablicas (como, por exemplo, absorventes dispon\u00edveis para casos de emerg\u00eancia, em vez de distribui\u00e7\u00e3o ampla para todas as alunas).<\/p>\n
A quest\u00e3o federativa<\/strong><\/h3>\n
O art. 4\u00ba do Projeto de Lei, que n\u00e3o foi vetado, estabelece que o programa \u201cser\u00e1 implementado de forma integrada entre todos os entes federados\u201d. Trata-se, portanto, de uma legisla\u00e7\u00e3o federal criando obriga\u00e7\u00e3o para todos os estados e munic\u00edpios.<\/p>\n
Do ponto de vista da organiza\u00e7\u00e3o federativa do Pa\u00eds, n\u00e3o parece uma medida adequada. Uma das grandes vantagens de se ter uma federa\u00e7\u00e3o \u00e9 que cada governo local pode dar aten\u00e7\u00e3o \u00e0s prioridades locais. Uma vez que o legislador federal toma uma decis\u00e3o unificada para todo o pa\u00eds, perde-se essa flexibilidade.<\/p>\n
\u00c9 certo que em todos os lugares do pa\u00eds h\u00e1 mulheres de baixa renda necessitando de absorventes. Mas n\u00e3o necessariamente essa \u00e9 a primeira ou uma das primeiras prioridades locais. Por exemplo, em um estado estudantes que recebam absorventes podem continuar faltando aulas por n\u00e3o terem transporte adequado ou porque n\u00e3o h\u00e1 professores na escola. Em um estado o foco da pol\u00edtica pode estar mais na popula\u00e7\u00e3o carcer\u00e1ria, em outro, na popula\u00e7\u00e3o escolar e, em outro, nas mulheres que t\u00eam dificuldade de buscar emprego ou comparecer ao trabalho por falta de absorventes. Ao gestor local, que conhece melhor a realidade da sua comunidade, deve ser dada flexibilidade de escolha e a\u00e7\u00e3o.<\/p>\n
Nesse sentido, em vez de uma lei unificadora nacional, medidas infralegais de inclus\u00e3o de fornecimento de absorventes e outros produtos de higiene via SUS, poderiam ser oferecidos de forma volunt\u00e1ria aos estados e munic\u00edpios. Uma forma de faz\u00ea-lo seria, por exemplo, mediante o compartilhamento de custos, por meio de transfer\u00eancia vinculada com contrapartida: a cada R$ 1 destinado pelo estado ou munic\u00edpio para a provis\u00e3o de absorventes, dentro de programa desenhado no \u00e2mbito do SUS, a Uni\u00e3o custearia, digamos, R$ 0,50. Isso equivaleria a um subs\u00eddio ou redu\u00e7\u00e3o do custo da pol\u00edtica para o governo local, induzindo, por\u00e9m n\u00e3o obrigando, a participa\u00e7\u00e3o no programa.<\/p>\n
Um aspecto interessante da autonomia local \u00e9 que os diferentes programas e diferentes abordagens poderiam ser submetidos a avalia\u00e7\u00f5es, de modo a se verificar qual das pol\u00edticas locais se mostrou mais efetiva, constituindo caso de sucesso a ser copiado e adaptado por outros estados e munic\u00edpios. Isso ampliaria a efic\u00e1cia da pol\u00edtica p\u00fablica ao longo dos anos.<\/p>\n
As formas alternativas ou adicionais de atingir o mesmo objetivo<\/strong><\/h3>\n
O projeto de lei em an\u00e1lise escolheu o caminho da distribui\u00e7\u00e3o direta de absorventes. Quais seriam os caminhos alternativos para se atingir o objetivo final de tornar o produto acess\u00edvel a mulheres de baixa renda? Obviamente as diferentes op\u00e7\u00f5es n\u00e3o s\u00e3o mutuamente excludentes. Juntas podem levar a efeito mais intenso que a simples distribui\u00e7\u00e3o. Mas, ao mesmo tempo, \u00e9 preciso avaliar benef\u00edcios e custos.<\/p>\n
J\u00e1 se mencionou, acima, os mecanismos regulat\u00f3rios de averigua\u00e7\u00e3o e preven\u00e7\u00e3o de eventuais pr\u00e1ticas anticompetitivas de mercado e de redu\u00e7\u00e3o do custo de importa\u00e7\u00e3o do produto acabado e de seus insumos. Tamb\u00e9m j\u00e1 foi apresentada a op\u00e7\u00e3o de venda na rede privada de farm\u00e1cias, a custos subsidiados, no \u00e2mbito do Programa Farm\u00e1cia Popular. A seguir, avaliam-se outras op\u00e7\u00f5es.\u00a0<\/u><\/p>\n
Transfer\u00eancia de dinheiro<\/u><\/p>\n
Outra possibilidade \u00e9 simplesmente dar o dinheiro \u00e0 fam\u00edlia. De fato, um questionamento muito frequente \u00e0 distribui\u00e7\u00e3o de absorventes foi o de que j\u00e1 existe o Programa Bolsa Fam\u00edlia (PBF). E que esse Programa \u00e9 elogiado justamente por deixar a op\u00e7\u00e3o de consumo nas m\u00e3os das fam\u00edlias, n\u00e3o impondo um padr\u00e3o \u00fanico de consumo a partir de uma decis\u00e3o do legislador ou da burocracia.<\/p>\n
Um contra-argumento seria o de que as adolescentes n\u00e3o controlam o or\u00e7amento da fam\u00edlia. S\u00e3o os pais e respons\u00e1veis que decidem por elas. E estes podem ter outro conjunto de prefer\u00eancias e prioridades. Esse argumento, usualmente utilizado para justificar a obriga\u00e7\u00e3o de matricular crian\u00e7as na escola, tamb\u00e9m pode ser usado para justificar a distribui\u00e7\u00e3o direta dos absorventes.<\/p>\n
Mas h\u00e1 os que apontam que o Bolsa Fam\u00edlia tem entre as suas condicionalidades a presen\u00e7a na escola. Se uma adolescente est\u00e1 faltando por n\u00e3o dispor de absorvente, a fam\u00edlia pode ser punida com a perda do benef\u00edcio, o que faria os pais privilegiarem o atendimento da necessidade da adolescente. Somente o reconhecimento da inefic\u00e1cia dos condicionantes do Bolsa Fam\u00edlia ou a percep\u00e7\u00e3o de que as faltas em per\u00edodo menstrual n\u00e3o seriam suficientes para decretar a perda do benef\u00edcio poderiam desmontar esse argumento.<\/p>\n
Nesse caso, o esfor\u00e7o poderia ser o de prover as escolas com estoques de absorventes para atender a demanda eventual pelas adolescentes (em vez de provis\u00e3o obrigat\u00f3ria a todas) e de melhorar o monitoramento das condicionalidades do PBF.\u00a0<\/u><\/p>\n
Redu\u00e7\u00e3o de impostos<\/u><\/p>\n
Outra possibilidade seria a redu\u00e7\u00e3o da tributa\u00e7\u00e3o sobre o consumo de absorventes (n\u00e3o confundir com o imposto de importa\u00e7\u00e3o, acima tratado). A experi\u00eancia internacional mostra que v\u00e1rios pa\u00edses optaram por esse caminho. \u00a0H\u00e1 registro de tratamento tribut\u00e1rio preferencial na Alemanha, Austr\u00e1lia, Canad\u00e1, Col\u00f4mbia, Jamaica, L\u00edbano, \u00cdndia, Mal\u00e1sia, Nig\u00e9ria, Uganda e Qu\u00eania[7]<\/a>.<\/p>\n
Em 2004, o primeiro pa\u00eds a eliminar a tributa\u00e7\u00e3o sobre produtos de higiene menstrual foi o Qu\u00eania. Em 2018, a \u00cdndia tamb\u00e9m eliminou a sua taxa de 12%. Em 2016 os pa\u00edses membros da Uni\u00e3o Europeia entraram em um acordo acerca da flexibiliza\u00e7\u00e3o sobre a taxa\u00e7\u00e3o de produtos sanit\u00e1rios, mas n\u00e3o incluem uma regulamenta\u00e7\u00e3o formal para a tributa\u00e7\u00e3o como realiza com diversos outros produtos, estipulando al\u00edquotas m\u00ednimas e m\u00e1ximas. Com isso, por exemplo, em 2019, a Alemanha conseguiu retirar a taxa\u00e7\u00e3o de 19%, dado que os absorventes eram considerados um item de luxo pelo parlamento[8]<\/a>.<\/p>\n
No Brasil, os absorventes (e tamp\u00f5es) s\u00e3o isentos do Imposto de Produto Industrializado, por\u00e9m continuam com a incid\u00eancia de outros impostos, como o Imposto de Circula\u00e7\u00e3o de Mercadorias e Servi\u00e7os (ICMS) e possuem uma al\u00edquota de tributa\u00e7\u00e3o m\u00e9dia de 34,48%.<\/p>\n
O problema de se utilizar a redu\u00e7\u00e3o de impostos \u00e9 a falta de focaliza\u00e7\u00e3o nos mais pobres. A redu\u00e7\u00e3o da arrecada\u00e7\u00e3o, que far\u00e1 falta para financiar outras pol\u00edticas p\u00fablicas, subsidiar\u00e1 os absorventes comprados pelos pobres e pelos ricos. Esse \u00e9 o problema t\u00edpico de se tentar fazer pol\u00edtica de aten\u00e7\u00e3o aos mais pobres atrav\u00e9s de benef\u00edcios tribut\u00e1rios[9]<\/a>. Um estudo sobre os benef\u00edcios fiscais do ICMS no Rio Grande do Sul mostrou que os 30% mais pobres receberam menos de 14% do benef\u00edcio, enquanto os 30% mais ricos se apropriaram de 50%32<\/sup>.<\/p>\n
De modo similar, o Minist\u00e9rio da Fazenda, em 2017, estimou que destinar R$ 1 bilh\u00e3o ao Bolsa Fam\u00edlia produz um impacto 12 vezes maior para a queda da desigualdade do que desonerar em R$ 1 bilh\u00e3o a cesta b\u00e1sica[10]<\/sup><\/a> . Isso porque, por um lado, acabam entrando no conceito de \u201ccesta b\u00e1sica\u201d produtos n\u00e3o consumidos pelos mais pobres, como carne de primeira. Por outro lado, os produtos t\u00eam varia\u00e7\u00f5es de qualidade que n\u00e3o podem ser discriminadas na tributa\u00e7\u00e3o: no caso dos absorventes, por exemplo, acabariam sendo desonerados tanto os mais baratos quanto os mais sofisticados. E a varia\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os e qualidade nesse mercado \u00e9 ampla. Pesquisar o valor de uma unidade de absorventes nos seguintes sites: Amazon, Droga Raia, Drogaria S\u00e3o Paulo e Pague Menos. Notou-se que a varia\u00e7\u00e3o de pre\u00e7o pode chegar a 10 vezes: a marca Tena-Maxi Night era vendida a R$ 2,42 a unidade, enquanto a marca Cottonbaby saia a R$ 0,26.<\/p>\n
Deve-se notar a diferen\u00e7a entre reduzir impostos de importa\u00e7\u00e3o e reduzir impostos sobre consumo. O imposto sobre importa\u00e7\u00e3o n\u00e3o tem por finalidade principal arrecadar recursos para financiar pol\u00edticas p\u00fablicas. Sua fun\u00e7\u00e3o \u00e9 regular o fluxo de entrada de produtos no pa\u00eds e o grau de prote\u00e7\u00e3o \u00e0s empresas que atuam dentro do pa\u00eds. Embora a redu\u00e7\u00e3o de ambos os impostos leve \u00e0 diminui\u00e7\u00e3o do pre\u00e7o ao consumidor, os canais s\u00e3o diferentes. A redu\u00e7\u00e3o do imposto sobre consumo resulta em perda de receita relevante para o governo, limitando sua capacidade de financiar outras pol\u00edticas p\u00fablicas. J\u00e1 a redu\u00e7\u00e3o do imposto de importa\u00e7\u00e3o, n\u00e3o causa perda relevante de receita e atua sobre os pre\u00e7os ao aumentar a concorr\u00eancia e diminuir margens de lucro e custos de produ\u00e7\u00e3o.<\/p>\n
Outra observa\u00e7\u00e3o relevante \u00e9 que o Programa Farm\u00e1cia Popular, acima apontado como uma alternativa interessante de veicula\u00e7\u00e3o da pol\u00edtica, tamb\u00e9m carece de focaliza\u00e7\u00e3o na popula\u00e7\u00e3o mais pobre. A princ\u00edpio, qualquer indiv\u00edduo pode se beneficiar da aquisi\u00e7\u00e3o de medicamentos subsidiados pelo Programa. No entanto, a forma segmentada de oferta e as exig\u00eancias burocr\u00e1ticas para a aquisi\u00e7\u00e3o subsidiada tendem a afunilar a busca pelo programa pelas pessoas que obt\u00eam maior benef\u00edcio marginal dos descontos. N\u00e3o \u00e9, contudo, objeto desse texto uma avalia\u00e7\u00e3o pormenorizada da focaliza\u00e7\u00e3o efetiva do Programa Farm\u00e1cia Popular.<\/p>\n
Por fim, \u00e9 importante chamar aten\u00e7\u00e3o para a import\u00e2ncia de se fazer uma reforma tribut\u00e1ria. A elevada tributa\u00e7\u00e3o dos absorventes pelo ICMS decorre de distor\u00e7\u00f5es no nosso sistema tribut\u00e1rio, que tributa muito os bens e pouco os servi\u00e7os. Sendo os servi\u00e7os mais consumidos por pessoas de alta renda, o sistema se torna regressivo. A introdu\u00e7\u00e3o de um imposto sobre valor agregado (IVA), com al\u00edquota \u00fanica para todos os bens e servi\u00e7os, corrigiria esse vi\u00e9s e reduziria o custo dos absorventes.<\/p>\n
Adicionalmente, a reforma tribut\u00e1ria reduziria a guerra fiscal e, com isso, o subs\u00eddio que os estados d\u00e3o \u00e0s empresas. Esses subs\u00eddios acabam sendo compensados por altas al\u00edquotas nos bens tributados. Se extintos, viabilizariam al\u00edvio para todos os bens que hoje t\u00eam al\u00edquotas elevadas. \u00a0Por fim, um IVA permite que se identifique claramente o montante total de impostos embutidos em um bem ou servi\u00e7o comprado pelo consumidor final. Pessoas de baixa renda poderiam receber restitui\u00e7\u00e3o total ou parcial de seu consumo via identifica\u00e7\u00e3o pelo CPF, o que reduziria a necessidade de al\u00edquotas diferenciadas para produtos espec\u00edficos.<\/p>\n
Produ\u00e7\u00e3o comunit\u00e1ria de absorventes<\/u><\/p>\n
Chamou aten\u00e7\u00e3o internacional uma bem-sucedida iniciativa do empreendedor indiano Arunachalam Muruganantham, que conseguiu criar um m\u00e9todo simples de manufatura de absorventes[11]<\/a>. Frente ao alto custo dos absorventes, em um mercado dominado por grandes empresas oligopolistas, ele identificou a necessidade de ofertar absorventes a baixo custo para a popula\u00e7\u00e3o indiana de baixa renda. Seu m\u00e9todo padronizado, com maquin\u00e1rio simples e de baixo custo, permitiu criar nas comunidades rurais pequenas f\u00e1bricas, que ocupam a m\u00e3o de obra local, em especial feminina, produzindo itens que acabam sendo comercializados e consumidos localmente.<\/p>\n
Esse tipo de experi\u00eancia pode ser v\u00e1lido para o Brasil, seja para comunidades rurais, seja para favelas em \u00e1reas urbanas, e pode ser implantada de forma descentralizada e baseada em doa\u00e7\u00f5es privadas, com pouca ou nenhuma participa\u00e7\u00e3o do setor p\u00fablico. N\u00e3o se est\u00e1 afirmando que funcionaria automaticamente. Como qualquer outra iniciativa de pol\u00edtica p\u00fablica, o sucesso desta estaria sujeito aos detalhes de desenho e implementa\u00e7\u00e3o. Mas a experi\u00eancia indiana \u00e9 internacionalmente reconhecida como bem-sucedida. Logo, uma avalia\u00e7\u00e3o de poss\u00edvel adapta\u00e7\u00e3o ao Brasil mereceria ser avaliada.<\/p>\n
Esse \u00e9 mais um argumento que aponta para a relev\u00e2ncia de solu\u00e7\u00f5es descentralizadas, tornando pouco eficiente a aprova\u00e7\u00e3o de uma lei uniformizadora e de aplica\u00e7\u00e3o obrigat\u00f3ria em todo o territ\u00f3rio nacional.<\/p>\n
Os vetos presidenciais fazem sentido?<\/strong><\/h3>\n
No ambiente de polariza\u00e7\u00e3o em que est\u00e3o sendo debatidas todas as pol\u00edticas p\u00fablicas, o Presidente da Rep\u00fablica foi fortemente criticado por vetar o projeto em an\u00e1lise. Os defensores da iniciativa legislativa tendem a afirmar que as justificativas dos vetos seriam \u201cdesculpa\u201d para n\u00e3o implementar o projeto. Cabe analisar cada um dos argumentos usados nos vetos e verificar a sua consist\u00eancia.<\/p>\n
O primeiro argumento \u00e9 de que o projeto de lei seria incompat\u00edvel com a \u201cautonomia das redes e estabelecimentos de ensino\u201d. De fato, trata-se de ponto j\u00e1 assinalado acima: ao obrigar todos os governos e suas redes de ensino a implementarem um programa uniforme, definido pelo legislador federal, ter\u00edamos n\u00e3o s\u00f3 a anula\u00e7\u00e3o da autonomia das redes de ensino como dos pr\u00f3prios governos subnacionais. N\u00e3o basta que se tenha uma causa nobre para desconsiderar essa autonomia, pois tal desconsidera\u00e7\u00e3o tamb\u00e9m pode ser usada para finalidades menos elogi\u00e1veis. \u00c9 preciso preservar as regras do jogo democr\u00e1tico e de funcionamento das institui\u00e7\u00f5es, e n\u00e3o se justifica quebra-las em fun\u00e7\u00e3o de um objetivo merit\u00f3rio.<\/p>\n
Outro argumento \u00e9 o de que se trata da cria\u00e7\u00e3o de uma despesa obrigat\u00f3ria de car\u00e1ter continuado. A Lei de Responsabilidade Fiscal exige, nesses casos, que se aponte uma nova e perene fonte de recursos ou o corte permanente de despesas para garantir o financiamento do programa. O projeto n\u00e3o foi claro a esse respeito, apenas atribuindo o custeio ao SUS e ao Fundo Penitenci\u00e1rio Nacional.<\/p>\n
Mais uma vez, h\u00e1 que se preservar as regras fiscais, n\u00e3o cabendo flexibiliz\u00e1-las em fun\u00e7\u00e3o do m\u00e9rito da proposta em an\u00e1lise. Afinal, o m\u00e9rito \u00e9 sempre relativo a depender das prefer\u00eancias e interesse de quem o avalia. E a estabilidade fiscal \u00e9, em si, um bem p\u00fablico importante para proteger os mais pobres de fen\u00f4menos como a infla\u00e7\u00e3o, que corr\u00f3i sua renda.<\/p>\n
H\u00e1 um veto espec\u00edfico \u00e0 inclus\u00e3o de absorventes na cesta b\u00e1sica que tamb\u00e9m \u00e9 consistente. Argumenta o Poder Executivo que \u201co Projeto de Lei introduziria uma quest\u00e3o de sa\u00fade p\u00fablica em uma lei que disp\u00f5e sobre seguran\u00e7a alimentar e nutricional\u201d.<\/p>\n
Por outro lado, h\u00e1 argumentos menos defens\u00e1veis ou que poderiam ser contornados. Alegou-se que n\u00e3o se pode fazer no \u00e2mbito do SUS um programa que seja voltado para clientelas espec\u00edficas, pois o SUS tem car\u00e1ter universal. Haveria espa\u00e7o para, no \u00e2mbito do SUS, desenhar programas de subs\u00eddios ou fornecimentos nos postos de sa\u00fade e outras depend\u00eancias p\u00fablicas que n\u00e3o frustrassem o car\u00e1ter universal. Mas isso teria que ser feito por instrumento infralegal. A proposi\u00e7\u00e3o do programa na forma de lei, de fato, cria rigidez e maior dificuldade para uma ado\u00e7\u00e3o de car\u00e1ter universal.<\/p>\n
Outro argumento \u00e9 o de que \u201cabsorventes higi\u00eanicos n\u00e3o se enquadram nos insumos padronizados pelo Sistema \u00danico de Sa\u00fade – SUS, portanto n\u00e3o se encontram na Rela\u00e7\u00e3o Nacional de Medicamentos Essenciais – RENAME\u201d. Esse parece um argumento formalista e pass\u00edvel de ser superado, uma vez que se pode considerar a import\u00e2ncia de medidas preventivas para a sa\u00fade, e o risco de uso de instrumentos inadequados e nocivos \u00e0 sa\u00fade em substitui\u00e7\u00e3o aos absorventes.<\/p>\n
Conclus\u00f5es<\/strong><\/h3>\n
Esse texto procurou apontar diversas alternativas existentes para lidar com o problema do baixo acesso a absorventes por mulheres de baixa renda. Seu intuito foi mostrar que n\u00e3o h\u00e1 uma \u00fanica maneira de solucionar a quest\u00e3o. Portanto, o ambiente de confronto entre os que s\u00e3o favor\u00e1veis e contr\u00e1rios ao PL 14.214\/21 empobrece o debate p\u00fablico, pois n\u00e3o permite explorar as melhores solu\u00e7\u00f5es poss\u00edveis.<\/p>\n
O projeto tem como ponto negativo o fato de n\u00e3o estar ancorado em estudos de avalia\u00e7\u00e3o ex-ante que tenham buscado identificar as melhores formas de atingir seus objetivos (formas de provis\u00e3o, financiamento, parcerias, amplitude do programa, instrumentos de mercado para redu\u00e7\u00e3o de custos dos produtos, etc.) como ocorreu, por exemplo, no caso escoc\u00eas, citado no texto. Ademais, o PL prop\u00f4s um modelo \u00fanico, obrigat\u00f3rio, possivelmente de alto custo. Ao faz\u00ea-lo, feriu pontos importantes de institui\u00e7\u00f5es relevantes, como a autonomia dos entes subnacionais e das institui\u00e7\u00f5es de ensino ou as regras de responsabilidade fiscal.<\/p>\n
Esse padr\u00e3o \u00fanico nacional desestimularia o surgimento de diferentes alternativas, subsidiadas ou n\u00e3o pelo Governo Federal, de governos subnacionais ou do terceiro setor, gerando diferentes solu\u00e7\u00f5es, pass\u00edveis de serem replicadas e adaptadas em diferentes partes do pa\u00eds. Avalia\u00e7\u00f5es ex-post<\/em> indicariam os modelos mais efetivos e permitiriam a melhoria dos diferentes programas.<\/p>\n
Por outro lado, o PL teve o m\u00e9rito de abrir a discuss\u00e3o de um problema relevante e que tem sido objeto de pol\u00edticas p\u00fablicas em v\u00e1rios pa\u00edses. Ao faz\u00ea-lo, j\u00e1 induziu o Governo Federal a se mexer para, por exemplo, reduzir tarifas de importa\u00e7\u00e3o de absorventes e de insumos necess\u00e1rios \u00e0 sua produ\u00e7\u00e3o.<\/p>\n
O epis\u00f3dio tamb\u00e9m foi importante para mostrar como pol\u00edticas protecionistas prejudicam os mais pobres. Altas tarifas de importa\u00e7\u00e3o diminuem o grau de competi\u00e7\u00e3o e elevam custos de produ\u00e7\u00e3o, encarecendo os bens de consumo final, que se tornam menos acess\u00edveis aos mais pobres. J\u00e1 a margem de prefer\u00eancia para empresas nacionais nas licita\u00e7\u00f5es p\u00fablicas encarece as pol\u00edticas p\u00fablicas de distribui\u00e7\u00e3o de bens aos mais pobres, como no caso dos absorventes.<\/p>\n
Outro ponto relevante \u00e9 a import\u00e2ncia de uma reforma tribut\u00e1ria para a redu\u00e7\u00e3o do custo da cesta de bens consumida pelos mais pobres, com a possibilidade de mecanismos de devolu\u00e7\u00e3o dos impostos pagos de forma focalizada na popula\u00e7\u00e3o carente.<\/p>\n
Como em qualquer pol\u00edtica p\u00fablica, existem diferentes formas de atingir um mesmo objetivo. Explorar todas as possibilidades, avaliando-as cuidadosamente, al\u00e9m de agir de forma cooperativa (entre governos e com o setor privado) parece ser uma op\u00e7\u00e3o superior a simplesmente aprovar um projeto top-down<\/em>, sem pr\u00e9via avalia\u00e7\u00e3o de custos, benef\u00edcios e detalhes de implementa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n
 <\/p>\n
[1]<\/a> Esse texto reflete esfor\u00e7o coletivo de an\u00e1lise da disciplina \u201cPol\u00edtica Fiscal\u201d dos cursos de gradua\u00e7\u00e3o em Economia, Administra\u00e7\u00e3o e de Engenharia do Insper. Marcos Mendes \u00e9 o professor da disciplina e os demais autores s\u00e3o alunos.<\/p>\n
[2]<\/a> Os autores agradecem a Sandra Rios e Lucas Ferraz por informa\u00e7\u00f5es que auxiliaram na elabora\u00e7\u00e3o do texto, sem implic\u00e1-los em eventuais erros ou associ\u00e1-los \u00e0s opini\u00f5es aqui emitidas.<\/p>\n
[3]<\/a> Ver: Access to free sanitary products: BRIA – gov.scot (www.gov.scot)<\/a>.<\/p>\n
[4]<\/a> Fonte: http:\/\/novo.febrafar.com.br\/fabricantes-disputam-o-setor-de-higiene-pessoal\/<\/a><\/p>\n
[5]<\/a> O Estado de S. Paulo<\/em> 20\/11\/21: \u201cAp\u00f3s veto de Bolsonaro, tributo para importa\u00e7\u00e3o de absorvente \u00e9 reduzido\u201d.<\/p>\n
[6]<\/a> Ver, por exemplo, Luiza, V.L et al. (2018) Applying a health system perspective to the evolving Farm\u00e1cia Popular medicines access programme in Brazil. BMJ Global Health. Dispon\u00edvel em: Applying a health system perspective to the evolving Farma\u0301cia Popular medicines access programme in Brazil (bmj.com)<\/a><\/p>\n
[7]<\/a> Fonte: BBC Brasil 26\/11\/2020\u00a0 Esc\u00f3cia se torna primeiro pa\u00eds do mundo a oferecer absorventes e tamp\u00f5es de gra\u00e7a – BBC News Brasil<\/a><\/p>\n
[8]<\/a> Fonte: https:\/\/www.uol.com.br\/universa\/noticias\/redacao\/2019\/11\/13\/alemanha-acaba-com-taxa-do-absorvente-e-item-deixa-de-ter-19-de-imposto.htm<\/u><\/p>\n
[9]<\/a> Ver, por exemplo, Lisboa, M. et al (2020) Uma agenda econ\u00f4mica p\u00f3s-pandemia:<\/p>\n
parte I – qualidade do gasto p\u00fablico e tributa\u00e7\u00e3o. Insper. Dispon\u00edvel em: https:\/\/www.insper.edu.br\/wp-content\/uploads\/2020\/07\/Uma-agenda-econ%C3%B4mica-p%C3%B3s-pandemia-parte-I-1.pdf<\/a><\/p>\n
[10]<\/a> Kanczuk, F\u00e1bio. https:\/\/www.gov.br\/fazenda\/pt-br\/centrais-de-conteudos\/apresentacoes\/arquivos\/2017\/apresentacao_equilibrio-geral-e-avaliacao-de-subsidios_fabio-kanczuk.pdf\/view<\/a>. Acesso em 26\/9\/2020.<\/p>\n
[11]<\/a> Ver sua apresenta\u00e7\u00e3o em TED Talks em https:\/\/www.ted.com\/talks\/arunachalam_muruganantham_how_i_started_a_sanitary_napkin_revolution?language=pt-BR#t-56788<\/a>. A Netflix oferece uma vers\u00e3o romanceada do epis\u00f3dio no filme \u201cPad Man\u201d.<\/p>\n
 <\/p>\n
* Marcos Mendes<\/strong> \u00e9 pesquisador associado e professor do Insper, al\u00e9m de ser membro do Instituto Fernand Braudel; os outros autores s\u00e3o alunos de gradua\u00e7\u00e3o do Insper.<\/p>\n
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Os autores examinam a proposta de distribui\u00e7\u00e3o gratuita de absorventes \u00edntimos para mulheres na perspectiva de uma pol\u00edtica p\u00fablica da a\u00b4rea da sa\u00fade, enfatizando algumas restri\u00e7\u00f5es e poss\u00edveis efeitos colaterais.<\/p>\n","protected":false},"author":2,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_monsterinsights_skip_tracking":false,"footnotes":""},"categories":[6],"tags":[897,105,898,443],"class_list":["post-3534","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-financas-publicas-e-gestao-publica","tag-distribuicao-gratuita-de-absorventes-intimos","tag-financas-publicas","tag-impactos-colaterais","tag-politicas-publicas"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/3534","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/users\/2"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcomments&post=3534"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/3534\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":3536,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/3534\/revisions\/3536"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fmedia&parent=3534"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcategories&post=3534"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Ftags&post=3534"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}