{"id":3327,"date":"2020-09-14T16:20:10","date_gmt":"2020-09-14T19:20:10","guid":{"rendered":"http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/?p=3327"},"modified":"2020-09-14T15:59:15","modified_gmt":"2020-09-14T18:59:15","slug":"o-federalismo-brasileiro-e-a-reforma-tributaria-uma-janela-de-oportunidade","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/?p=3327","title":{"rendered":"O Federalismo brasileiro e a reforma tribut\u00e1ria: Uma janela de oportunidade"},"content":{"rendered":"

A estrutura organizacional do federalismo brasileiro n\u00e3o guarda nenhuma semelhan\u00e7a com a de outros pa\u00edses no tocante \u00e0 arrecada\u00e7\u00e3o de tributos e \u00e0 presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os \u00e0 popula\u00e7\u00e3o. Se consultarmos o artigo 18 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, descobriremos que a nossa Rep\u00fablica \u00e9 constitu\u00edda pela uni\u00e3o de 26 estados, um distrito federal e todos os munic\u00edpios \u2013 somos o \u00fanico pa\u00eds no qual os munic\u00edpios s\u00e3o membros permanentes da federa\u00e7\u00e3o e a oferta de bens p\u00fablicos \u00e9 colaborativa entre os tr\u00eas n\u00edveis de poder.<\/span><\/p>\n

Outra importante distin\u00e7\u00e3o a fazer entre as federa\u00e7\u00f5es \u00e9 que algumas unem os subgovernos (estados) no formato \u201ccome together\u201d \u00e0 semelhan\u00e7a dos EUA, ou, alternativamente, estabelecem a configura\u00e7\u00e3o \u201chold together\u201d, que caracteriza a maioria dos Estados que transitaram de um imp\u00e9rio (Estado Unit\u00e1rio) para uma federa\u00e7\u00e3o, como o Brasil e a Alemanha.<\/span><\/p>\n

No caso americano, o sistema opera com dois n\u00edveis de decis\u00f5es, Uni\u00e3o e estados, estes \u00faltimos com autonomia pol\u00edtica plena. Isso significa, por exemplo, que a ordem tribut\u00e1ria de um estado americano \u00e9 completamente diferente da de outro, al\u00e9m do que a rela\u00e7\u00e3o entre pagar impostos e receber os benef\u00edcios deste gravame \u00e9 direta entre cidad\u00e3o e Estado. Reduzir impostos, ou cobrar mais para aumentar a oferta de um servi\u00e7o p\u00fablico \u00e9, geralmente, um embate local, mobiliza os contribuintes, influencia no ambiente econ\u00f4mico das empresas e replica diretamente na qualidade dos servi\u00e7os prestados \u00e0 popula\u00e7\u00e3o. Portanto, h\u00e1 um forte sistema competitivo entre os subgovernos para equilibrar a oferta de bens e servi\u00e7os p\u00fablicos, com baixo custo tribut\u00e1rio para empresas e cidad\u00e3os.<\/span><\/p>\n

No caso alem\u00e3o, pelo fato de ter sido um Estado Unit\u00e1rio, os subgovernos t\u00eam autonomia subordinada, as finan\u00e7as p\u00fablicas s\u00e3o centralizadas na Uni\u00e3o, e a oferta de bens p\u00fablicos \u00e9 regulada por um \u00f3rg\u00e3o, o Bundesrat, o qual segue a diretriz constitucional criada no final dos anos 1960, que determina a igualdade dos servi\u00e7os p\u00fablicos ofertados nas 16 L\u00e4nder (estados federados). Desta maneira, como exemplo, a estrutura f\u00edsica e gerencial de uma escola no Norte da Alemanha \u00e9 exatamente igual \u00e0 encontrada no Sul. Isso garante a uniformidade e qualidade na oferta de ensino.<\/span><\/p>\n

Essa igualdade nos equipamentos e na oferta dos servi\u00e7os p\u00fablicos dentro das 16 L\u00e4nder n\u00e3o gera competi\u00e7\u00e3o, e a qualidade dos servi\u00e7os vem desta uniformidade.<\/span><\/p>\n

O federalismo brasileiro, diferentemente dos casos citados acima, se caracteriza por ter uma arrecada\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria centralizada como a alem\u00e3, mas os gastos s\u00e3o descentralizados e com grande autonomia pelos entes federados, como os americanos.<\/span><\/p>\n

Essa dicotomia gera muitas distor\u00e7\u00f5es, entre elas a subordina\u00e7\u00e3o fiscal das unidades federativas ao governo central, a dificuldade do cidad\u00e3o comum em controlar os gastos p\u00fablicos, e a m\u00e1 qualidade dos servi\u00e7os p\u00fablicos oferecidos \u00e0 popula\u00e7\u00e3o pelos tr\u00eas n\u00edveis de poder. Nesse tipo de federalismo, as despesas obrigat\u00f3rias e as vincula\u00e7\u00f5es or\u00e7ament\u00e1rias n\u00e3o s\u00e3o impedimento para que o gestor p\u00fablico brasileiro possa fazer gastos superfaturados ou usar inadequadamente o dinheiro p\u00fablico.<\/span><\/p>\n

Os efeitos mais vis\u00edveis desta disjun\u00e7\u00e3o s\u00e3o a contrata\u00e7\u00e3o de obras, servi\u00e7os e produtos de baixa qualidade e superfaturados, que oneram o or\u00e7amento p\u00fablico, n\u00e3o atendem as demandas da popula\u00e7\u00e3o, mas, na maioria das vezes, beneficiam financeiramente os envolvidos na opera\u00e7\u00e3o comercial. Outro efeito colateral consiste nas regalias salariais diretas e indiretas acumuladas pela elite do funcionalismo p\u00fablico, nos tr\u00eas n\u00edveis de poder, que s\u00e3o, invariavelmente, incompat\u00edveis com a renda da popula\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

A distor\u00e7\u00e3o fiscal brasileira tamb\u00e9m pode ser compreendida pela inexpressiva participa\u00e7\u00e3o que os munic\u00edpios t\u00eam na arrecada\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria total (algo como 6,5%), que contrasta com sua grande capacidade de despesa, consumindo alguma coisa pr\u00f3xima de 24% da capacidade fiscal do Estado. O mesmo acontece, em menor escala, com os estados. Assim, podemos afirmar que esses dois n\u00edveis de poder s\u00e3o dependentes financeiramente do governo central e geradores de desequil\u00edbrio fiscal.<\/span><\/p>\n

A l\u00f3gica das despesas descrita acima aponta para um grande est\u00edmulo ao cont\u00ednuo crescimento do d\u00e9ficit p\u00fablico nos tr\u00eas n\u00edveis federativos. \u00c9 tamb\u00e9m a combina\u00e7\u00e3o perfeita entre baixo controle dos gastos governamentais pelo cidad\u00e3o comum e a grande autonomia para desperd\u00edcio financeiro do governante de plant\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Os d\u00e9ficits que ocorrem com regularidade, nos tr\u00eas n\u00edveis de poder, produzem um consumo de recursos econ\u00f4micos da sociedade que, atualmente, gira em torno de 33% do PIB na forma de impostos, e aproximadamente 7% na forma de d\u00e9ficit fiscal. Na pr\u00e1tica, isto significa que o Estado brasileiro captura, aproximadamente, 40% do PIB e necessitar\u00e1 no futuro pr\u00f3ximo, se nada for feito, de mais recursos do setor produtivo.<\/span><\/p>\n

Uma reforma tribut\u00e1ria para ter sucesso dever\u00e1 definir, antecipadamente, uma estrutura federalista que propicie efici\u00eancia e controle social nos gastos dos governantes e na qualidade dos servi\u00e7os prestados \u00e0 popula\u00e7\u00e3o. No entanto, para que a carga tribut\u00e1ria seja sustent\u00e1vel, dever\u00e1 ter regras simples de cobran\u00e7a e perseguir uma redu\u00e7\u00e3o do custo total do Estado para aproximadamente 25% do PIB, cifra que t\u00ednhamos na promulga\u00e7\u00e3o da Constitui\u00e7\u00e3o de 1988, o que tornaria atrativo o empreendedorismo no Brasil, sendo um forte est\u00edmulo para o crescimento do setor produtivo.<\/span><\/p>\n

No lado da arrecada\u00e7\u00e3o, os tributos devem ser de baixo custo para a sociedade e descomplicados. Isso ampliaria a base de arrecada\u00e7\u00e3o ou, dito de outra maneira, que os tributos viabilizem o crescimento do setor privado e consigam incorporar a enorme parcela de pequenos empreendedores que hoje est\u00e3o \u00e0 margem do sistema tribut\u00e1rio. A apropria\u00e7\u00e3o dos exclu\u00eddos propiciaria um ambiente favor\u00e1vel ao empreendedorismo, o que pode significar um enorme espa\u00e7o para o crescimento sustent\u00e1vel do PIB. Essa condi\u00e7\u00e3o tornaria a d\u00edvida p\u00fablica interna administr\u00e1vel.<\/span><\/p>\n

A atual rela\u00e7\u00e3o d\u00edvida interna\/PIB, que dever\u00e1 chegar em torno de 85% no final de 2020, prosseguir\u00e1 crescendo e amea\u00e7ar\u00e1 a estabilidade econ\u00f4mica. No entanto, ela poder\u00e1 ser controlada se houver prosperidade. O crescimento da economia, por si s\u00f3, \u00e9 capaz de reverter a trajet\u00f3ria de crescimento da d\u00edvida, e para isso o Estado deve garantir uma carga tribut\u00e1ria compat\u00edvel com a renda do brasileiro, taxas de juros baixas e um ambiente de neg\u00f3cios prop\u00edcio para o empreendedorismo.<\/span><\/p>\n

A perspectiva dos gastos p\u00fablicos com maior efici\u00eancia deve estar presente no legislador da atual reforma tribut\u00e1ria, que deve perseguir despesas com maior impacto social, ou seja, que universalizem a oferta dos servi\u00e7os p\u00fablicos com qualidade \u00e0 popula\u00e7\u00e3o e que o controle dos gastos dos governantes possa ser feito pelo cidad\u00e3o comum.<\/span><\/p>\n

Das tr\u00eas propostas que tramitam, as duas do Congresso s\u00e3o semelhantes, sendo que a do governo federal est\u00e1 focada exclusivamente na sua base tribut\u00e1ria, ou seja, unifica e simplifica o PIS e o Cofins e, posteriormente, o IPI, criando um imposto sobre valor agregado que na primeira fase \u00e9 de 12%. Na C\u00e2mara, a sugest\u00e3o \u00e9 unificar alguns dos impostos com perfil de valor agregado (IPI, PIS, Cofins, ICMS e ISS), com uma al\u00edquota \u00fanica de 25%. No Senado, a ordena\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria se baseia na jun\u00e7\u00e3o dos impostos IPI, PIS, Cofins, ISS, CSLL, IOF ICMS, Sal\u00e1rio Educa\u00e7\u00e3o e Cide dos Combust\u00edveis, que se chamar\u00e1 Imposto sobre Bens e Servi\u00e7os (IBS) e poder\u00e1 chegar \u00e0 taxa de 30%. No entanto, como complemento, todas prop\u00f5em criar um imposto seletivo centrado no consumo de cigarros e bebidas.<\/span><\/p>\n

Caso a simplifica\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria apresentada pelo governo central ganhe for\u00e7a, o impacto ser\u00e1 pequeno para o contribuinte e n\u00e3o produzir\u00e1 modifica\u00e7\u00f5es profundas no pacto federativo. No entanto, se as propostas do Congresso avan\u00e7arem, elas ter\u00e3o forte impacto na reorganiza\u00e7\u00e3o da federa\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Se a proposta do IBS do Senado avan\u00e7ar, que \u00e9 radical na simplifica\u00e7\u00e3o, mas ainda n\u00e3o tem definida a sua forma de arrecada\u00e7\u00e3o, e se o tributo ficar na esfera dos estados, este deslocamento produzir\u00e1 um reordenamento federativo. Uma possibilidade \u00e9 que poderia ser na forma de duplo est\u00e1gio, como \u00e9 feito no Canad\u00e1, ou seja, onde os subgovernos arrecadam o imposto e transferem posteriormente para a Uni\u00e3o a sua al\u00edquota. O Good and Service Taxes (GST que \u00e9 o IVA canadense) transfere 5% do arrecadado para o governo central e as prov\u00edncias decidem o valor das suas al\u00edquotas, que no total n\u00e3o pode passar da cifra de 15%.<\/span><\/p>\n

Caso ocorra esse deslocamento tribut\u00e1rio para os estados, ele reduzir\u00e1 o poder financeiro e pol\u00edtico do presidente na mesma propor\u00e7\u00e3o que aumentar\u00e1 a for\u00e7a e a influ\u00eancia pol\u00edtica dos governadores, e para dar ader\u00eancia a essa nova organiza\u00e7\u00e3o federativa seria prudente casar as elei\u00e7\u00f5es estaduais com as municipais, e deixar solteira a elei\u00e7\u00e3o de presidente. Isso produziria um novo espa\u00e7o pol\u00edtico de \u201cchecks and balances\u201d na rela\u00e7\u00e3o entre poderes. Outro fator de converg\u00eancia para a descentraliza\u00e7\u00e3o pol\u00edtica e o aumento do empoderamento do eleitor seria a ado\u00e7\u00e3o do voto distrital puro.<\/span><\/p>\n

Assim, um novo desdobramento desej\u00e1vel desse processo de descentraliza\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria seria uma nova defini\u00e7\u00e3o de pap\u00e9is desempenhados pelos entes federados. Ou seja, se o novo Imposto sobre Bens e Servi\u00e7os ficar na esfera dos estados, este ente se responsabilizaria com exclusividade por alguns servi\u00e7os como sa\u00fade, por exemplo, que deixariam de ser oferecidos na forma colaborativa entre os tr\u00eas n\u00edveis de poder, como est\u00e1 na Constitui\u00e7\u00e3o (artigo 30, inciso VII), e seriam de responsabilidade exclusiva, ou seja, haveria uma conex\u00e3o direta e \u00fanica entre a popula\u00e7\u00e3o e governador.<\/span><\/p>\n

O formato de responsabilidade exclusiva \u00e9 um movimento de descentraliza\u00e7\u00e3o pol\u00edtica que nos aproximaria do federalismo americano, pois aumentaria o controle do contribuinte sobre os gastos e a qualidade destes servi\u00e7os prestados. Assim, n\u00e3o ter\u00edamos a \u201ccoopera\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica\u201d prevista na Constitui\u00e7\u00e3o, que torna difusa a responsabilidade no atendimento \u00e0s demandas do cidad\u00e3o e, portanto, n\u00e3o estar\u00edamos submetidos a situa\u00e7\u00f5es de trucul\u00eancia federativa como a do atual presidente, que se ausenta da gest\u00e3o da sa\u00fade e sugere o uso da cloroquina como solu\u00e7\u00e3o \u00fanica para o enfrentamento da pandemia. Evitar\u00edamos, tamb\u00e9m, o uso dos recursos federais para cooptar politicamente as bancadas estaduais e municipais atrav\u00e9s de programas centralizadores, como fez a presidente anterior, com objetivo de ampliar a influ\u00eancia pol\u00edtica do governo central.<\/span><\/p>\n

No entanto, ao contr\u00e1rio da poss\u00edvel janela de descentraliza\u00e7\u00e3o com a reforma tribut\u00e1ria, a aprova\u00e7\u00e3o do FUNDEB, cujo novo texto amplia a participa\u00e7\u00e3o financeira da Uni\u00e3o, passando de 10% para 23% em seis anos, aponta na dire\u00e7\u00e3o da centraliza\u00e7\u00e3o da gest\u00e3o dos recursos da educa\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Na perspectiva da sua organiza\u00e7\u00e3o, o FUNDEB \u00e9 um fundo de natureza cont\u00e1bil, com a arrecada\u00e7\u00e3o de recursos dos tr\u00eas n\u00edveis de poder, sendo a distribui\u00e7\u00e3o de recursos realizadas pela Uni\u00e3o e estados, com a participa\u00e7\u00e3o de agentes financeiros do Banco do Brasil e Caixa Econ\u00f4mica Federal. Os cr\u00e9ditos s\u00e3o automaticamente realizados em favor dos estados e munic\u00edpios de forma igualit\u00e1ria com base nos alunos atendidos, equalizando a distribui\u00e7\u00e3o dos recursos. Possivelmente, o novo FUNDEB elevar\u00e1 o gasto m\u00ednimo por aluno de R$ 3,4 mil para R$ 5,5 mil em 2026.<\/span><\/p>\n

Este formato de disponibiliza\u00e7\u00e3o de recursos permite aos munic\u00edpios e estados planejar as suas a\u00e7\u00f5es educacionais e o desafio \u00e9 atrelar o financiamento a uma efetiva melhora da qualidade. Temos na voca\u00e7\u00e3o deste fundo a combina\u00e7\u00e3o da centraliza\u00e7\u00e3o financeira com descentraliza\u00e7\u00e3o de gest\u00e3o. No entanto, os munic\u00edpios t\u00eam autonomia vinculada no gasto destes recursos, o que significa a obrigatoriedade de gastar em educa\u00e7\u00e3o, mas n\u00e3o impede de fazer pol\u00edticas educacionais equivocadas.<\/span><\/p>\n

Se com este fundo adot\u00e1ssemos uma organiza\u00e7\u00e3o parecida com o Bundsrat alem\u00e3o, seria poss\u00edvel uniformizar as a\u00e7\u00f5es educacionais no tocante a sal\u00e1rios, ambientes escolares e um n\u00facleo de disciplinas estrat\u00e9gicas para elevar os resultados obtidos no processo educacional de aproximadamente 17 milh\u00f5es de crian\u00e7as. Isso seria um b\u00f4nus de investimento educacional para esta e as pr\u00f3ximas gera\u00e7\u00f5es de estudantes.<\/span><\/p>\n

No entanto, temos no atual espa\u00e7o pol\u00edtico duas janelas de oportunidades contradit\u00f3rias, a reforma tribut\u00e1ria com o IBS do Senado com possibilidade de ser descentralizadora e o FUNDEB.<\/span><\/p>\n

A defini\u00e7\u00e3o de uma nova ordem federativa – totalmente centralizada ou descentralizada – precede qualquer reforma estrutural. Devemos responder com clareza qual ordem federativa queremos, pois o cidad\u00e3o tem o direito de saber, com transpar\u00eancia, qual governo recolhe seu tributo e que ente federativo responde suas demandas.<\/span><\/p>\n

Caso a escolha seja pela descentraliza\u00e7\u00e3o, a Uni\u00e3o, os estados e os munic\u00edpios dever\u00e3o definir o seu novo leque tribut\u00e1rio e as suas responsabilidades expl\u00edcitas na oferta de servi\u00e7os p\u00fablicos. Caso contr\u00e1rio, se a op\u00e7\u00e3o for aumentar a centraliza\u00e7\u00e3o, devemos criar um \u00f3rg\u00e3o gestor semelhante ao Bundesrat, a fim de reduzir a influ\u00eancia pol\u00edtica e aumentar a qualidade t\u00e9cnica dos gastos p\u00fablicos.<\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

Renaldo Gonsalves<\/strong> \u00e9 professor doutor do Departamento de Ci\u00eancias Atuariais na PUC-SP. E-mail: <\/span>gonsalves.renaldo@gmail.com<\/span><\/a>.<\/span><\/p>\n

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A estrutura organizacional do federalismo brasileiro n\u00e3o guarda nenhuma semelhan\u00e7a com a de outros pa\u00edses no tocante \u00e0 arrecada\u00e7\u00e3o de tributos e \u00e0 presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os \u00e0 popula\u00e7\u00e3o. Se consultarmos o artigo 18 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, descobriremos que a nossa Rep\u00fablica \u00e9 constitu\u00edda pela uni\u00e3o de 26 estados, um distrito federal e todos os munic\u00edpios \u2013 somos o \u00fanico pa\u00eds no qual os munic\u00edpios s\u00e3o membros permanentes da federa\u00e7\u00e3o e a oferta de bens p\u00fablicos \u00e9 colaborativa entre os tr\u00eas n\u00edveis de poder.<\/p>\n","protected":false},"author":137,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_monsterinsights_skip_tracking":false,"_monsterinsights_sitenote_active":false,"_monsterinsights_sitenote_note":"","_monsterinsights_sitenote_category":0,"footnotes":""},"categories":[772,6],"tags":[],"class_list":["post-3327","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-economia-categorias","category-financas-publicas-e-gestao-publica"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/3327","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/users\/137"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcomments&post=3327"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/3327\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fmedia&parent=3327"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcategories&post=3327"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Ftags&post=3327"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}