{"id":3322,"date":"2020-09-04T12:42:18","date_gmt":"2020-09-04T15:42:18","guid":{"rendered":"http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/?p=3322"},"modified":"2020-09-04T12:12:25","modified_gmt":"2020-09-04T15:12:25","slug":"passos-para-a-elaboracao-de-um-programa-de-credito-governamental-em-situacoes-de-emergencia-o-caso-do-covid-19","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/?p=3322","title":{"rendered":"Passos para a elabora\u00e7\u00e3o de um Programa de Cr\u00e9dito Governamental em situa\u00e7\u00f5es de emerg\u00eancia: o caso do Covid-19"},"content":{"rendered":"

42Este artigo sistematiza os passos percorridos pelo time do qual fa\u00e7o parte na Secretaria de Produtividade, Emprego e Competitividade \u2013 SEPEC do Minist\u00e9rio da Economia na elabora\u00e7\u00e3o de dois programas de cr\u00e9dito, o Pronampe e o Peac-FGI.<\/span><\/p>\n

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Preliminarmente, o primeiro ponto a se ter em mente \u00e9 que uma pessoa sozinha n\u00e3o elabora e nem p\u00f5e de p\u00e9 um programa desses. Mais que isso, um time s\u00f3 tamb\u00e9m n\u00e3o basta; dois times s\u00e3o necess\u00e1rios: um time pol\u00edtico e um time t\u00e9cnico.<\/span><\/p>\n

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O time pol\u00edtico faz a estrat\u00e9gia, sente a temperatura da sociedade, capta as necessidades, busca oportunidades e influencia os tomadores de decis\u00f5es. Chamo de tomador de decis\u00e3o quem tem mandato conquistado pelo voto.<\/span><\/p>\n

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J\u00e1 o time t\u00e9cnico atua no t\u00e1tico-operacional. Recebe a encomenda do time pol\u00edtico e constr\u00f3i o produto. O time pol\u00edtico vende o produto aos tomadores de decis\u00f5es.\u00a0<\/span><\/p>\n

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Eu sou do time t\u00e9cnico. \u00c9 a minha praia. Ent\u00e3o, os pontos que trago a seguir s\u00e3o relativos a essa dimens\u00e3o. N\u00e3o acredito que esgotei todos os passos t\u00e9cnicos necess\u00e1rios, por\u00e9m, os que trago aqui certamente s\u00e3o fundamentais.<\/span><\/p>\n

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Nesse contexto, o time pol\u00edtico captou a demanda social e a escassez de cr\u00e9dito no contexto do Covid-19.<\/span><\/p>\n

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N\u00e3o ca\u00edmos na bobagem do argumento f\u00e1cil, e que estava muito popular no in\u00edcio da pandemia, de que os bancos simplesmente n\u00e3o queriam emprestar por algum desvio intr\u00ednseco de car\u00e1ter. Os bancos sempre querem emprestar. Os bancos vivem disso: captar recursos de poupadores, emprestar a investidores, consumidores e ao governo. Grosso modo, a diferen\u00e7a entre os juros pagos pelos recursos captados dos poupadores e os juros recebidos dos empr\u00e9stimos \u00e9 o que se chama de spread, que \u00e9 onde o banco ganha dinheiro. Sem empr\u00e9stimo, n\u00e3o tem spread. Sem spread, n\u00e3o tem lucro. Em s\u00edntese, os bancos sempre querem emprestar. \u00c9 da ess\u00eancia do neg\u00f3cio deles.<\/span><\/p>\n

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Assim, partimos para elencar as poss\u00edveis raz\u00f5es para os bancos n\u00e3o estarem emprestando: baixa liquidez, inseguran\u00e7a jur\u00eddica, cen\u00e1rios incertos, custo do dinheiro etc.<\/span><\/p>\n

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Primeira constata\u00e7\u00e3o: os bancos estavam emprestando sim e at\u00e9 mais do que vinham fazendo em 2019, quando a economia j\u00e1 dava sinais de aquecimento. De acordo com dados do Bacen, as concess\u00f5es de cr\u00e9dito Pessoa F\u00edsica e Pessoa Jur\u00eddica em mar\u00e7o\/2020 foram 33% maiores que em mar\u00e7o\/2019.<\/span><\/p>\n

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Tamb\u00e9m n\u00e3o havia problema de liquidez. Os grandes bancos estavam com muita liquidez antes do Covid-19, em condi\u00e7\u00f5es de enfrentar um amplo aumento nas provis\u00f5es. Al\u00e9m disso, o Bacen adotou diversas medidas de aumento de liquidez do mercado. Assim, liquidez n\u00e3o era o problema. Os bancos tinham dinheiro em estoque para a demanda n\u00e3o atendida.<\/span><\/p>\n

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Qual era o problema, ent\u00e3o? Se os bancos precisam emprestar, tinham dinheiro para emprestar e clientes querendo tomar cr\u00e9dito, por que a oferta por cr\u00e9dito n\u00e3o acompanhava a demanda?<\/span><\/p>\n

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Simples! Os cen\u00e1rios econ\u00f4micos at\u00e9 ent\u00e3o tra\u00e7ados n\u00e3o valiam de mais nada a partir da elevada incerteza gerada pela pandemia. Ademais, a cada momento havia a posterga\u00e7\u00e3o do retorno \u00e0 normalidade, no que se refere tanto \u00e0s atividades econ\u00f4micas quanto a todas as outras atividades da vida cotidiana. O mercado foi embaralhado e a turma dos cen\u00e1rios futuros n\u00e3o conseguiu contar as cartas.<\/span><\/p>\n

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No contexto do Covid-19, podemos dizer com alguma seguran\u00e7a que a incerteza dos cen\u00e1rios futuros foi a principal raz\u00e3o de a oferta pelo cr\u00e9dito n\u00e3o ter acompanhado a demanda. Quem empresta tem dificuldade de aferir as chances de o devedor sobreviver \u00e0 crise e, consequentemente, de calcular as possibilidades de retorno do cr\u00e9dito.<\/span><\/p>\n

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Feito o diagn\u00f3stico t\u00e9cnico, passamos a mapear as poss\u00edveis interven\u00e7\u00f5es mercadol\u00f3gicas capazes de neutralizar as causas da escassez e que fossem implement\u00e1veis no espa\u00e7o de tempo dispon\u00edvel: \u201cobrigar\u201d os bancos a emprestar, criar programas com funding oriundo do Tesouro Nacional, tabelar juros, proibir a exig\u00eancia de garantias, proibir consultas aos servi\u00e7os de prote\u00e7\u00e3o ao cr\u00e9dito etc..<\/span><\/p>\n

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Todas essas medidas j\u00e1 haviam sido tentadas em algum lugar no tempo e no espa\u00e7o. Nenhuma deu bons frutos. Fazer o que ent\u00e3o? Olhar ao redor do mundo.<\/span><\/p>\n

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Os governos de v\u00e1rios pa\u00edses passaram a usar o Tesouro como garantidor das opera\u00e7\u00f5es de cr\u00e9dito para que os bancos emprestassem com recursos pr\u00f3prios, dado que a liquidez n\u00e3o era problema para a maioria deles desde a crise de 2008.\u00a0<\/span><\/p>\n

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A garantia soberana tem dois pontos positivos imediatos: afastar incertezas e multiplicar recursos.<\/span><\/p>\n

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Afastar incertezas \u00e9 meio \u00f3bvio. Se o cliente n\u00e3o paga, o Tesouro paga.\u00a0<\/span><\/p>\n

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A multiplica\u00e7\u00e3o de recursos \u00e9 um pouco menos \u00f3bvia, mas \u00e9 simples. Quando o Tesouro empresta com recursos pr\u00f3prios, cada 1 real que sai do or\u00e7amento vira 1 real de cr\u00e9dito concedido. Quando o tesouro entra como avalista, cada 1 real que sai do or\u00e7amento pode gerar 2, 3, 4 em cr\u00e9dito, a depender da modelagem do programa de garantias.<\/span><\/p>\n

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Nos programas dos quais participei da estrutura\u00e7\u00e3o, optou-se por esse caminho: atuar na redu\u00e7\u00e3o da incerteza para a institui\u00e7\u00e3o financeira avalizando o tomador de cr\u00e9dito. Na pr\u00e1tica, o que o governo fez foi dizer aos bancos que \u201cse o empres\u00e1rio n\u00e3o pagar, eu pago\u201d. Pode parecer que a explica\u00e7\u00e3o \u00e9 mais l\u00fadica que fiel aos fatos.<\/span><\/p>\n

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O time pol\u00edtico se convenceu de que esta era a interven\u00e7\u00e3o adequada. Assim, passamos \u00e0 modelagem do programa. Qual a origem dos recursos, qual impacto no or\u00e7amento da Uni\u00e3o, quais as regras para os tomadores do cr\u00e9dito, quais as regras para os concessores, quem vai executar o programa, qual o ve\u00edculo para fazer o programa chegar ao seu p\u00fablico alvo, como incentivar os agentes operacionais para que se comprometam com o sucesso do programa? Estas eram as principais quest\u00f5es que precis\u00e1vamos endere\u00e7ar ap\u00f3s o diagn\u00f3stico realizado com base na incerteza s\u00fabita que acometeu a oferta de recursos no sistema financeiro e da linha fundamental de focar na concess\u00e3o de garantias pelo Tesouro.<\/span><\/p>\n

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Na etapa de modelagem dos programas conversamos com as entidades de representa\u00e7\u00e3o do setor produtivo sobre\u00a0 a necessidade do cr\u00e9dito: car\u00eancia, taxa, garantias, prazo de pagamento, documenta\u00e7\u00e3o etc. Em particular, conversamos com os agentes concessores de cr\u00e9dito sobre\u00a0 as condi\u00e7\u00f5es requeridas para haver incentivo a emprestar para as pequenas empresas. Estruturar os incentivos deve incluir coisas como\u00a0 limite de taxas, como funciona a garantia dada pelo governo, quanto tempo para ser honrada em caso de inadimpl\u00eancia do devedor, quais os procedimentos para liquida\u00e7\u00e3o dos d\u00e9bitos remanescentes ao fim do programa etc.<\/span><\/p>\n

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Um passo fundamental foi identificar no mercado instrumentos pr\u00e9-existentes de comercializa\u00e7\u00e3o de garantias e melhor\u00e1-los at\u00e9 o ponto em que se tornassem interessantes neste novo cen\u00e1rio de incerteza muito acima do normal.\u00a0<\/span><\/p>\n

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Ali\u00e1s, \u00e9 uma sugest\u00e3o que eu fa\u00e7o a todos que se depararem com o desafio de elaborar um programa de a\u00e7\u00e3o governamental. Todo mundo quer ser disruptivo. Por\u00e9m, na imensa maioria das vezes \u00e9 mais f\u00e1cil, r\u00e1pido, econ\u00f4mico, eficaz e eficiente melhorar o que j\u00e1 est\u00e1 pronto. O dif\u00edcil \u00e9 superar as resist\u00eancias e os traumas. Uma express\u00e3o legal para descrever isso <\/span>\u00e9 path dependence<\/span><\/i>. Da\u00ed \u00e9 di\u00e1logo, convencimento, sensibilidade e marketing para lidar com o peso do passado.<\/span><\/p>\n

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Para chegar at\u00e9 aqui a) identificamos a raiz da escassez de cr\u00e9dito, b) mapeamos as poss\u00edveis interven\u00e7\u00f5es mercadol\u00f3gicas, e c) modelamos a interven\u00e7\u00e3o.\u00a0<\/span><\/p>\n

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Falta o marco legal. \u00c9 muito bom ter no time t\u00e9cnico quem conhe\u00e7a duas linguagens: a t\u00e9cnica da \u00e1rea que sofrer\u00e1 a interven\u00e7\u00e3o governamental e a jur\u00eddica. Facilita muito.<\/span><\/p>\n

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Assim, ap\u00f3s a modelagem, passamos ao desafio de redigir um texto legal que incentivasse os agentes mercadol\u00f3gicos e desse seguran\u00e7a jur\u00eddica a todos os part\u00edcipes. O processo legislativo, mesmo a elabora\u00e7\u00e3o de medida provis\u00f3ria, demanda muito tempo e articula\u00e7\u00e3o. De maneira que erros na calibragem do programa que estejam talhados na letra da lei podem ser fatais. Uma estrat\u00e9gia muito valiosa \u00e9 deixar espa\u00e7o para a regulamenta\u00e7\u00e3o infra legal. Foi o que fizemos. \u00c9 o que eu sugiro que se fa\u00e7a. Assim, o administrador poder\u00e1 acompanhar o comportamento dos agentes e, caso n\u00e3o estejam a contento, efetuar ajustes de rota nos limites dados pela lei.<\/span><\/p>\n

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Por \u00faltimo, temos a regulamenta\u00e7\u00e3o e o monitoramento infra legal. No caso dos dois programas dos quais tomei parte, muitas quest\u00f5es surgiram durante a modelagem para as quais n\u00e3o havia ainda resposta. Como dito, deixamos espa\u00e7o para regulamenta\u00e7\u00e3o infra legal. Na regulamenta\u00e7\u00e3o infra se fazem as defini\u00e7\u00f5es mais finas dos programas.<\/span><\/p>\n

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O \u00faltimo passo foi acompanhar com os bancos o desenvolvimento das linhas de cr\u00e9dito de cada institui\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

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Com a lei e a regulamenta\u00e7\u00e3o, j\u00e1 havia detalhamento suficiente e seguran\u00e7a jur\u00eddica para que os bancos desenvolvessem suas linhas de cr\u00e9dito no \u00e2mbito desses programas. Isso envolve: precifica\u00e7\u00e3o da linha, estabelecimento de rotinas cont\u00e1beis, defini\u00e7\u00f5es do Bacen quanto \u00e0 aloca\u00e7\u00e3o de capital, desenho de modelo de risco de cr\u00e9dito, desenvolvimento de sistemas de tecnologias de informa\u00e7\u00e3o (TI), elabora\u00e7\u00e3o de normas internas, treinamento das pessoas que far\u00e3o a distribui\u00e7\u00e3o dos recursos e planos de marketing. N\u00e3o \u00e9 barato para um grande banco desenvolver uma linha de cr\u00e9dito. Sem os incentivos adequados, eles simplesmente n\u00e3o o far\u00e3o.<\/span><\/p>\n

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Quem chegou at\u00e9 aqui pode ter ficado pensando que simplesmente fizemos a vontade dos bancos. N\u00e3o \u00e9 bem assim. Trabalhamos com a ideia de garantir a adequada estrutura de incentivos para que os programas dessem certo, ou seja, de descobrir o que incentivaria os bancos a concederem cr\u00e9dito em condi\u00e7\u00f5es justas. Mas n\u00f3s tamb\u00e9m sab\u00edamos que os bancos precisavam de n\u00f3s. Bancos n\u00e3o querem que seus clientes quebrem. Ningu\u00e9m quer perder seus clientes. Meio \u00f3bvio isso.<\/span><\/p>\n

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Dito isso, em um programa de cr\u00e9dito com base em apoio governamental, trabalhamos para que fossem praticados os juros n\u00e3o subsidiados mais baixos da hist\u00f3ria. No outro, estabeleceu-se uma meta. Caso as taxas praticadas fossem acima da meta, o banco perderia percentual de cobertura da carteira.<\/span><\/p>\n

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Foram esses os principais passos percorridos na esfera t\u00e9cnica at\u00e9 o lan\u00e7amento dos programas para a sociedade.<\/span><\/p>\n

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Ap\u00f3s o lan\u00e7amento, monitoramos continuamente o fluxo de cr\u00e9dito aos tomadores, real indicador do sucesso das etapas anteriores, e fizemos a recalibragem de alguns par\u00e2metros, quando necess\u00e1rio.<\/span><\/p>\n

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Acredito que os conceitos mencionados aqui possam n\u00e3o ser suficientes para constru\u00e7\u00e3o de outros programas com foco na facilita\u00e7\u00e3o do acesso ao cr\u00e9dito, por\u00e9m, sugiro que sejam seguidos dado que podem ser facilmente aplicados e produzem bons resultados.<\/span><\/p>\n

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Conrado Vitor Lopes Fernandes<\/strong> \u00e9 <\/i><\/span>b<\/span>acharel em Direito, p\u00f3s-graduado em Direito <\/span>P\u00fablico e mestrando em Economia \u00e9<\/span> Co<\/span>ordenador-geral de Apoio \u00e0s Micro e Pequenas Empresas da SEPEC do Minist\u00e9rio da Economia<\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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