{"id":3309,"date":"2020-08-21T13:27:28","date_gmt":"2020-08-21T16:27:28","guid":{"rendered":"http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/?p=3309"},"modified":"2020-08-28T13:18:17","modified_gmt":"2020-08-28T16:18:17","slug":"manter-o-teto-seguir-as-reformas-a-estabilidade-do-brasil-em-jogo","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/?p=3309","title":{"rendered":"Manter o Teto, seguir as Reformas: a Estabilidade da Economia em Jogo"},"content":{"rendered":"

O jornal <\/span>O Estado de S\u00e3o Paulo<\/span><\/i>, em 17 de agosto, alertou para a possibilidade dos gastos com Defesa superarem aqueles com Educa\u00e7\u00e3o no or\u00e7amento de 2021. A informa\u00e7\u00e3o revela uma escolha diante da imposi\u00e7\u00e3o do teto de gastos: a sociedade, atrav\u00e9s do Executivo e do Parlamento, dever\u00e1 priorizar despesas com Defesa em detrimento \u00e0 Educa\u00e7\u00e3o? O teto n\u00e3o permite que ambas se elevem, a menos que uma terceira \u00e1rea seja cortada.\u00a0<\/span><\/p>\n

A Emenda Constitucional 95 de 2016 estabeleceu que a despesa do governo, com algumas poucas exce\u00e7\u00f5es, n\u00e3o pode exceder o valor base estabelecido naquele ano, corrigido anualmente pela infla\u00e7\u00e3o. O chamado teto de gastos. O objetivo final era retirar as contas p\u00fablicas federais do vermelho – em 2015 o d\u00e9ficit fiscal atingira 2% do Produto Interno Bruto (PIB), interrompendo a tend\u00eancia de alta da d\u00edvida. Ao estabelecer um limite global para as despesas, e n\u00e3o espec\u00edfico por setor, o teto engenhosamente convida a sociedade a discutir a qualidade e efetividade dos gastos p\u00fablicos, apenas escolhendo aqueles que fazem mais sentido.<\/span><\/p>\n

Na aus\u00eancia do teto, como acontecia at\u00e9 2016, a tend\u00eancia era aumentar gastos em todas as \u00e1reas, cabendo ao Minist\u00e9rio da Fazenda buscar uma forma de financi\u00e1-los. Essa foi a din\u00e2mica das contas p\u00fablicas brasileiras por muitas d\u00e9cadas (Gr\u00e1fico 1), quando a despesa cresceu mais do que o PIB. Nos anos 70 e 80, o financiamento era fundamentalmente inflacion\u00e1rio. Determinava-se o or\u00e7amento – em geral, deficit\u00e1rio – e estabelecia-se a quantidade de moeda necess\u00e1ria para equilibr\u00e1-lo. Mesmo com o fim da hiperinfla\u00e7\u00e3o em 1994, o crescimento dos gastos continuou.\u00a0 O financiamento passou a ser com i) aumento de arrecada\u00e7\u00e3o, que escalou de 25% do PIB em 1996 para 32% do PIB em 2002; ii) aumento da d\u00edvida p\u00fablica, de 55% do PIB em 2006 para 76% em 2019; iii) privatiza\u00e7\u00f5es, especialmente da d\u00e9cada de 1990; e iv) fatores conjunturais, como o crescimento acelerado do PIB entre 2004 e 2010, resultado das reformas dos anos 90, da boa gest\u00e3o econ\u00f4mica do in\u00edcio do governo Lula, do b\u00f4nus demogr\u00e1fico e da alta dos pre\u00e7os das commodities gerada pela entrada da China na OMC em 2001.<\/span><\/p>\n

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Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional<\/em><\/strong><\/p>\n

Estas diferentes fontes de financiamento deram sinais de esgotamento no in\u00edcio da d\u00e9cada de 2010. O crescimento global se acomodou e a carga tribut\u00e1ria e a d\u00edvida p\u00fablica atingiram n\u00edveis elevados na compara\u00e7\u00e3o internacional. O Pa\u00eds, no entanto, n\u00e3o parecia disposto a questionar a evidente necessidade de priorizar gastos. Manobras cont\u00e1beis, como o atraso de repasses a bancos p\u00fablicos para pagar obriga\u00e7\u00f5es do Governo Federal, escondiam (ou tentavam esconder) o problema. Entre 2010 e 2014 era comum analistas avaliar as contas p\u00fablicas \u201ccom e sem manobras\u201d. Proje\u00e7\u00f5es na \u00e9poca indicavam que, na aus\u00eancia de medidas contundentes, a d\u00edvida bruta poderia superar 90% do PIB no final da d\u00e9cada, quase o dobro da m\u00e9dia das economias emergentes<\/span>.<\/span><\/p>\n

A partir de 2015, o problema do crescimento dos gastos p\u00fablicos passou a ser encarado de frente. O primeiro passo foi dado pela equipe liderada pelo Ministro Joaquim Levy, que eliminou as manobras cont\u00e1beis e interrompeu as chamadas \u201cpedaladas\u201d. Pouco depois, o Governo Temer aprovou a Emenda Constitucional do Teto de Gastos e substituiu a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) pela Taxa de Longo Prazo (TLP), reduzindo o subs\u00eddio impl\u00edcito nas opera\u00e7\u00f5es do BNDES. Em 2019, o governo Bolsonaro aprovou a Nova Previd\u00eancia, que interrompe a tend\u00eancia de crescimento de aposentadorias e pens\u00f5es, o maior componente do gasto p\u00fablico (8% do PIB). Esta sequ\u00eancia de ajustes estruturais melhorou a perspectiva de sustentabilidade fiscal do pa\u00eds, e foi decisiva para reduzir os juros dos t\u00edtulos p\u00fablicos federais<\/span>. A d\u00edvida bruta atingiu 76,5% do PIB em 2018, ainda alta, mas bem melhor do que o cen\u00e1rio que se desenhava anteriormente. Em 2019, recuou para 75,8%, a primeira queda em 6 anos.<\/span><\/p>\n

O ajuste, no entanto, est\u00e1 longe de estar completo. As despesas obrigat\u00f3rias – previd\u00eancia, folha do funcionalismo e outras despesas previstas em lei \u2013 ainda superam 90% das despesas totais. O Pa\u00eds arrecada cerca de R$ 1,5 tri por ano, mas quase R$ 1,3 tri est\u00e1 carimbado. Sobra pouco para despesas discricion\u00e1rias como infraestrutura, bolsa-fam\u00edlia, investimentos em sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o. N\u00e3o precisamos de mais recursos, mas sim desvincular, desindexar e desobrigar essa imensa fatia do or\u00e7amento que Executivo e Legislativo n\u00e3o podem alocar nas necessidades mais cr\u00edticas da sociedade.<\/span><\/p>\n

O Pacto Federativo<\/span>, que possibilita redu\u00e7\u00e3o de despesas obrigat\u00f3rias e desvincula receitas de fundos p\u00fablicos, a Reforma Administrativa e a Reforma Tribut\u00e1ria s\u00e3o pautas urgentes. Fraga Neto (2019) mostra que o gasto do Brasil com previd\u00eancia e funcionalismo \u00e9 alto comparado com outros pa\u00edses, especialmente emergentes. O autor argumenta ainda que \u00e9 poss\u00edvel liberar recursos para \u00e1reas cruciais como a social com a elimina\u00e7\u00e3o de subs\u00eddios e impostos regressivos<\/span>.<\/span><\/p>\n

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A pandemia e o desafio adiante<\/b><\/p>\n

Em meio ao processo de ajuste estrutural descrito acima, a pandemia da Covid-19 se abateu sobre o mundo.<\/span><\/p>\n

Um pa\u00eds com a situa\u00e7\u00e3o fiscal delicada, via de regra, n\u00e3o deve aumentar seus gastos para estimular a economia. O aumento de gastos gera incerteza sobre a capacidade de honrar sua d\u00edvida ao longo do tempo. Os juros sobem, prejudicando cr\u00e9dito e investimento. A despesa financeira aumenta, reduzindo ainda mais o espa\u00e7o para as pol\u00edticas p\u00fablicas. Este ciclo vicioso, chamado de efeito \u201cn\u00e3o-keynesiano\u201d da pol\u00edtica fiscal, deve ser evitado pelo gestor p\u00fablico respons\u00e1vel<\/span>.<\/span><\/p>\n

A situa\u00e7\u00e3o absolutamente excepcional da pandemia, no entanto, muda esta prescri\u00e7\u00e3o. A maioria dos setores econ\u00f4micos sofreu um choque intenso e inesperado, de dura\u00e7\u00e3o imprevis\u00edvel e natureza n\u00e3o correlacionada com as a\u00e7\u00f5es dos agentes na economia. Ou seja, n\u00e3o h\u00e1 um problema de <\/span>moral hazard <\/span><\/i>como na crise de 2008. Nestas circunst\u00e2ncias, cabe ao Estado manter financeiramente vivos trabalhadores e empresas. Como na f\u00e1bula da cigarra e da formiga, o argumento para manter o estado solvente, \u00e1gil e focado em tempos normais \u00e9 justamente para que nessas ocasi\u00f5es excepcionais exista muni\u00e7\u00e3o para agir com efetividade.<\/span><\/p>\n

O ajuste fiscal foi corretamente – e, temporariamente – interrompido. Segundo Balan\u00e7o do Minist\u00e9rio da Economia, as a\u00e7\u00f5es de enfrentamento aos efeitos da Covid-19 superam R$ 500 bilh\u00f5es de reais em despesas prim\u00e1rias. O impacto pode ser maior, uma vez que o Congresso discute uma prorroga\u00e7\u00e3o do Aux\u00edlio Emergencial, que distribuiu R$ 600 mensais para quase 60 milh\u00f5es de brasileiros, um custo mensal superior a R$ 50 bilh\u00f5es para o er\u00e1rio.<\/span><\/p>\n

Em que pese o m\u00e9rito das a\u00e7\u00f5es fiscais durante a crise da Covid-19, a melhora dos resultados fiscais foi revertida. A d\u00edvida bruta deve saltar para algo entre 95% e 100% do PIB, se aproximando das proje\u00e7\u00f5es mais pessimistas de anos atr\u00e1s (Gr\u00e1fico 2). Torna-se fundamental, portanto, n\u00e3o desfigurar o arcabou\u00e7o de governan\u00e7a fiscal, fundando na Lei de Responsabilidade Fiscal, Regra de Ouro e Teto de Gastos. Ele se mostrou flex\u00edvel o suficiente para acomodar a situa\u00e7\u00e3o excepcional, com o parecer favor\u00e1vel do Ministro Alexandre de Moraes do STF e refor\u00e7ado com a \u201cPEC da Guerra\u201d. E deve continuar sendo o guia para retornar \u00e0 trajet\u00f3ria de equil\u00edbrio, passada a pandemia.<\/span><\/p>\n

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Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, Pastore (2016)<\/strong><\/em><\/p>\n

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H\u00e1, no entanto, riscos para o retorno dos gastos ao patamar e ritmo anteriores. O maior desafio ser\u00e1 o aux\u00edlio emergencial, pois se por um lado pesa nas contas p\u00fablicas, por outro se mostrou efetivo em reduzir a desigualdade social e impulsionar a aprova\u00e7\u00e3o do governo. Essa dicotomia, no entanto, n\u00e3o se sustenta: se uma a\u00e7\u00e3o provoca desequil\u00edbrio fiscal crescente, cedo ou tarde uma crise macroecon\u00f4mica jogar\u00e1 por terra seus benef\u00edcios. A recess\u00e3o de 2014-2016, que eliminou os avan\u00e7os sociais gerados por pol\u00edticas insustent\u00e1veis dos anos anteriores, \u00e9 o exemplo recente mais contundente deste fen\u00f4meno.<\/span><\/p>\n

Outro risco ao retorno da trajet\u00f3ria de equil\u00edbrio p\u00f3s-pandemia \u00e9 a chamada \u201cfadiga do ajuste\u201d. O d\u00e9ficit prim\u00e1rio est\u00e1 negativo desde 2015 e, mesmo que o teto de gastos seja cumprido, dever\u00e1 permanecer no vermelho at\u00e9 2026. S\u00e3o mais de 10 anos de ajuste. Se n\u00e3o avan\u00e7armos rapidamente em reorientar os gastos obrigat\u00f3rios, continuar\u00e1 a crescer a press\u00e3o pela sa\u00edda f\u00e1cil de romper o teto e aumentar a d\u00edvida, sem questionar a efetividade dos gastos correntes. \u00c9 anestesiar o alco\u00f3latra com mais bebida ou o drogado com mais droga. Em uma democracia operacional, urge que a sociedade saiba com clareza quais as op\u00e7\u00f5es que se apresentam, e seus custos.<\/span><\/p>\n

Por fim, h\u00e1 o risco na rela\u00e7\u00e3o com os entes federados. A pandemia pode virar uma oportunidade para os Estados, muitos em situa\u00e7\u00e3o cr\u00edtica mesmo antes da crise, pressionarem por um resgate \u201cmaternal\u201d da Uni\u00e3o. A rigidez or\u00e7ament\u00e1ria se repete nos entes subnacionais, com raras exce\u00e7\u00f5es. Com a queda das receitas tribut\u00e1rias, ficou praticamente imposs\u00edvel manter servi\u00e7os p\u00fablicos funcionando. O governo Federal entrou com um substancial pacote de apoio, que envolveu suspens\u00e3o de pagamentos e aporte de recursos. O pagamento das d\u00edvidas com a Uni\u00e3o, por exemplo, foi suspensa e o recolhimento das contribui\u00e7\u00f5es do PIS, PASEP e FGTS foram diferidos. Ser\u00e1 grande a press\u00e3o por mais recursos, e para que a suspens\u00e3o de pagamentos continue depois da pandemia.<\/span><\/p>\n

Outra \u201cjanela de oportunidade\u201d para os Estados se salvarem \u00e9 a Reforma Tribut\u00e1ria. Com o balan\u00e7o de for\u00e7as favor\u00e1vel no Congresso, \u00e9 poss\u00edvel que, embutido na Reforma, Estados abocanhem uma fatia desproporcional do ISS Municipal (cuja base de arrecada\u00e7\u00e3o \u00e9 crescente comparada ao ICMS) e sejam contemplados com generosos fundos de compensa\u00e7\u00e3o, abastecidos pelo Tesouro Nacional.<\/span><\/p>\n

A Uni\u00e3o vem tentando ao longo dos anos resolver o problema dos Estados com iniciativas como o Plano de Recupera\u00e7\u00e3o Fiscal, que estabelece ajuda federal mediante contrapartidas. No entanto, o resultado se mostra limitado. H\u00e1 pouco interesse de se cumprir as condicionalidades. A op\u00e7\u00e3o da maioria parece ser de esticar a corda, apostando na press\u00e3o pol\u00edtica para que o Governo Federal jogue a boia, como ocorreu diversas vezes na hist\u00f3ria.<\/span><\/p>\n

Muitos argumentam que, com as taxas de juros excepcionalmente baixas no Brasil e no mundo, endividar-se n\u00e3o \u00e9 um problema. De fato, pode ajudar a ganhar tempo. O Tesouro Nacional tem, acertadamente, encurtado as emiss\u00f5es de t\u00edtulos para se beneficiar da Selic de 2% ao ano, uma vez que os juros longos est\u00e3o muito altos com o atual estado de incerteza. Essa mudan\u00e7a no perfil da d\u00edvida, contudo, traz como efeito colateral o risco de \u201cdomin\u00e2ncia fiscal\u201d da pol\u00edtica monet\u00e1ria mais adiante. Quando – e se – o Banco Central tiver que elevar a Selic para controlar a infla\u00e7\u00e3o, o impacto nas despesas com juros ser\u00e1 muito intenso, podendo restringir (pelo canal da piora do risco-pa\u00eds e da deprecia\u00e7\u00e3o do c\u00e2mbio) os efeitos que se desejam do aperto monet\u00e1rio sobre a infla\u00e7\u00e3o. Perde-se \u201cpot\u00eancia\u201d da pol\u00edtica monet\u00e1ria, reeditando-se o efeito apontado por Blanchard (2005)<\/span>, ainda que suavizado pelo fato de o Brasil ser hoje credor l\u00edquido em d\u00f3lar – reservas internacionais superam a d\u00edvida denominada em d\u00f3lar, oposto do que ocorria no in\u00edcio dos anos 2000.<\/span><\/p>\n

Vivemos, portanto, um momento decisivo da hist\u00f3ria econ\u00f4mica brasileira. O Pa\u00eds enfrentava um complexo quadro fiscal antes da pandemia do Covid-19, mas com avan\u00e7os que vinham tornando a perspectiva mais positiva. Grandes desafios ainda se apresentam, como o excesso de gastos obrigat\u00f3rios e de benef\u00edcios tribut\u00e1rios, novas a\u00e7\u00f5es est\u00e3o no pipeline para o avan\u00e7o estrutural prosseguir. A pandemia trouxe novos riscos, tornando ainda mais urgente esses avan\u00e7os. Um bom sinal \u00e9 a not\u00edcia de que a PEC 186, que traz gatilhos para redu\u00e7\u00e3o de gastos obrigat\u00f3rios, pode acomodar a proposta do Renda Brasil (substituto permanente do Aux\u00edlio Emergencial). \u00c9 uma forma de abrir espa\u00e7o para um importante gasto social sem desequilibrar as contas.<\/span><\/p>\n

\u00c9 preciso celeridade. As a\u00e7\u00f5es de hoje v\u00e3o de terminar a sustentabilidade macroecon\u00f4mica do pa\u00eds por anos a frente. No \u00ednterim, devemos resistir \u00e0 sa\u00edda f\u00e1cil de abandonar o ajuste nos gastos, abrindo m\u00e3o do teto por mais endividamento ou aumento da carga tribut\u00e1ria. Esta alternativa apenas aumentar\u00e1 o custo a ser pago pela sociedade como um todo mais adiante.\u00a0 Especialmente pelos mais pobres que n\u00e3o t\u00eam poupan\u00e7a rendendo juros e tem acesso limitado a instrumentos jur\u00eddicos e financeiros para se defender da infla\u00e7\u00e3o e dos impostos.<\/span><\/p>\n

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Caio Megal\u00e9<\/strong> \u00e9 Economista. Foi Secret\u00e1rio da Municipal de Fazenda de S\u00e3o Paulo (2017-2018) e membro da equipe do Minist\u00e9rio da Economia (2019-2020).<\/span><\/p>\n

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1 Ver, por exemplo, Pastore, A. Desajuste Fiscal e Infla\u00e7\u00e3o: Uma Perspectiva Hist\u00f3rica. In: Bacha, E. (Org) 2016. A Crise Fiscal e Monet\u00e1ria Brasileira.<\/span><\/em><\/p>\n

2 Ver, por exemplo, \u201cConsolida\u00e7\u00e3o fiscal expansionista no Brasil\u201d. Nota Informativa da Secretaria de Poll expansionista no Brasil\u201d\ua605 da Economia, dezembro 2019.<\/em><\/p>\n

3 PECs 186, 187 e 188 de 2019, em tramita\u00e7\u00e3o no Senado Federal.<\/span><\/em><\/p>\n

4 FRAGA NETO, A. Estado, Desigualdade e Crescimento no Brasil. Novos estudos CEBRAP. Set.\u2013Dez 2019.<\/em><\/p>\n

5 Para um registro emp\u00edrico desse efeito, ver BHATTAACHARYA, R. e MUKHERJEE, S. NonKeynesian effects of fiscal policy. In OECD economies: an empirical study. Applied Economics, Vol 45, 2013.<\/em><\/p>\n

6 BlLANCHARD, O. Fiscal Dominance and inflation targeting: lessons from Brazil. In GIAVAZZI, F. et al. (2005). Inflation targeting, debt and the Brazilian experience 1999 to 2003.<\/em><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

O jornal O Estado de S\u00e3o Paulo, em 17 de agosto, alertou para a possibilidade dos gastos com Defesa superarem aqueles com Educa\u00e7\u00e3o no or\u00e7amento de 2021. A informa\u00e7\u00e3o revela uma escolha diante da imposi\u00e7\u00e3o do teto de gastos: a sociedade, atrav\u00e9s do Executivo e do Parlamento, dever\u00e1 priorizar despesas com Defesa em detrimento \u00e0 Educa\u00e7\u00e3o?<\/p>\n","protected":false},"author":131,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_monsterinsights_skip_tracking":false,"_monsterinsights_sitenote_active":false,"_monsterinsights_sitenote_note":"","_monsterinsights_sitenote_category":0,"footnotes":""},"categories":[771,6],"tags":[],"class_list":["post-3309","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-economia","category-financas-publicas-e-gestao-publica"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/3309","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/users\/131"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcomments&post=3309"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/3309\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":3312,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/3309\/revisions\/3312"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fmedia&parent=3309"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcategories&post=3309"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Ftags&post=3309"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}