Gustavo Jos\u00e9 de Guimar\u00e3es e Souza \u00e9 Doutor em Economia pela Universidade de Bras\u00edlia com est\u00e1gio doutoral na Columbia University (2011-2012), Diretor da Secretaria Especial de Fazenda do Minist\u00e9rio da Economia e Professor do Instituto Brasiliense de Direito P\u00fablico.<\/p>\n
A eleva\u00e7\u00e3o da faixa de isen\u00e7\u00e3o do Imposto de Renda Pessoa F\u00edsica (IRPF) \u00e9 uma medida frequentemente cogitada por pol\u00edticos. Tal proposta parece ser un\u00e2nime entre eles, independe de partido, ideologia ou vis\u00e3o de mundo. Apenas no passado recente foram tr\u00eas tentativas: i) em 2017, o Presidente Temer avaliou ampliar a faixa de isen\u00e7\u00e3o para compor um pacote de bondades naquele ano; ii) em 2018, o programa de governo do candidato \u00e0 Presid\u00eancia da Rep\u00fablica, Fernando Haddad, previa a isen\u00e7\u00e3o do IRPF para quem ganhasse at\u00e9 cinco sal\u00e1rios m\u00ednimos sob o lema de atacar os \u201csuper-ricos\u201d e; iii) em 2019, o Presidente Bolsonaro sugeriu elevar a faixa de isen\u00e7\u00e3o para cumprir uma promessa de campanha. Nem se inicia 2020, e tal medida \u00e9 novamente cogitada para corrigir a famosa defasagem da tabela de IRPF.<\/p>\n
Como a Lei de Responsabilidade Fiscal exige que se compense essa perda de arrecada\u00e7\u00e3o, em geral, sugere-se, paralelamente, incid\u00eancia de imposto de renda no pagamento de juros sobre capital pr\u00f3prio ou ainda o aumento da al\u00edquota do IRPF das faixas acima da isen\u00e7\u00e3o. Tal mix <\/em>de pol\u00edtica tem por finalidade um impacto redistributivo: tributar menos os pobres e mais os ricos.<\/p>\n A tenta\u00e7\u00e3o de se ampliar a faixa de isen\u00e7\u00e3o (ou ainda corrigir a tabela de IR) \u00e9 uma forma de o governo em quest\u00e3o aumentar sua popularidade. E de fato, isso ir\u00e1 ocorrer. Mas pelo motivo errado. Os pobres ter\u00e3o a ilus\u00e3o da ado\u00e7\u00e3o da medida ser popular e os ricos ir\u00e3o, de fato, se beneficiar com ela. Ou seja, todos felizes…<\/p>\n No entanto, devido ao mecanismo tradicional de um imposto de renda e da distribui\u00e7\u00e3o de renda brasileira, qualquer medida que eleve a faixa de isen\u00e7\u00e3o ir\u00e1 favorecer, primordialmente, os mais ricos e reduzir a progressividade que o IRPF confere ao sistema tribut\u00e1rio, contribuindo para o aumento da desigualdade de renda no pa\u00eds. Contraintuitivo?<\/p>\n A taxa\u00e7\u00e3o do IRPF \u00e9 progressiva, a al\u00edquota do tributo aumenta em fun\u00e7\u00e3o da renda, portanto, j\u00e1 tem a caracter\u00edstica distributiva desejada, cobrar mais de que quem recebe mais. Hoje, renda at\u00e9 R$1.903,98 \u00e9 isenta, a partir desse valor at\u00e9 R$2.826,65 paga-se uma al\u00edquota sobre 7,5% apenas sobre o que exceder<\/strong> R$1.903,98. Na mesma l\u00f3gica, o que exceder R$2.826,65 at\u00e9 R$3.751,05 aplica-se a al\u00edquota de 15%. E assim por diante, de R$3.751,06 at\u00e9 R$4.664,68,\u00a0 22,5% e acima de R$4.664,68, 27,5%. Portanto, algu\u00e9m que ganhe R$ 3.000,00 (sem dedu\u00e7\u00f5es) ter\u00e1 a maior parte de sua renda isenta (63%), uma parte (31%) tributada com uma al\u00edquota de 7,5% e uma parcela final (6%) tributada na faixa de 15%, pagando R$ 95,20 (al\u00edquota efetiva de cerca de 3%). Essa tributa\u00e7\u00e3o escalonada vale, obviamente, para qualquer contribuinte. Assim, a amplia\u00e7\u00e3o da faixa de isen\u00e7\u00e3o ir\u00e1 beneficiar todos os contribuintes<\/strong>. Todos, inclusive os ricos.<\/p>\n Vale lembrar que os pobres no Brasil n\u00e3o pagam IRPF. Seja porque recebem sal\u00e1rio m\u00ednimo, seja porque est\u00e3o no mercado informal, seja porque est\u00e3o sem trabalho. Os atuais pagadores de IRPF comp\u00f5em uma pequena parcela privilegiada da popula\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Deste modo, quanto ao impacto distributivo, a maior parte da ren\u00fancia beneficia os declarantes mais ricos da popula\u00e7\u00e3o brasileira. Esse resultado \u00e9 obtido seja com base nos dados da PNADC\/IBGE (amostra da popula\u00e7\u00e3o brasileira), seja com base nos dados da Receita Federal do Brasil – RFB (universo de declarantes). A concentra\u00e7\u00e3o do benef\u00edcio nas camadas mais ricas da sociedade ocorre porque o n\u00famero de contribuintes do IRPF \u00e9 muito pequeno e a parcela pobre da sociedade j\u00e1 n\u00e3o paga esse tributo.<\/p>\n Se teoricamente est\u00e1 dif\u00edcil entender, vamos aos n\u00fameros. Para o exerc\u00edcio se empregou o ano base de 2015, ano inicial da validade da atual tabela e referente ao ano-calend\u00e1rio de 2016, servindo para avaliar as tr\u00eas propostas, do Presidente Temer, do candidato a presidente Haddad e do atual Presidente Bolsonaro. Ao simular tr\u00eas cen\u00e1rios, nos quais as al\u00edquotas permanecem sendo aplicadas “por faixa”, como \u00e9 o padr\u00e3o adotado pela RFB, todos os contribuintes com valores de renda situados na faixa de isen\u00e7\u00e3o n\u00e3o s\u00e3o tributados.<\/strong><\/p>\n No Cen\u00e1rio 1<\/strong>, todas as faixas s\u00e3o duplicadas de valor acompanhando a duplica\u00e7\u00e3o da atual faixa de isen\u00e7\u00e3o. Da mesma forma, foram duplicadas as dedu\u00e7\u00f5es, a saber: a) a dedu\u00e7\u00e3o mensal por dependente; b) o limite anual individual de despesas com instru\u00e7\u00e3o; e c) o limite anual referente ao desconto simplificado. Sob essas hip\u00f3teses, a ren\u00fancia fiscal atingiria o montante de R$ 73 bilh\u00f5es por ano.<\/strong> Nesse cen\u00e1rio, mais de 20 milh\u00f5es dos declarantes estariam isentos<\/strong>. Haveria um salto no n\u00famero de isentos de 8,8 milh\u00f5es de contribuintes para 20,4 milh\u00f5es.<\/p>\n No Cen\u00e1rio 2<\/strong>, as faixas de rendimento atuais acompanham a duplica\u00e7\u00e3o da faixa de isen\u00e7\u00e3o sendo tamb\u00e9m duplicadas, conforme o Cen\u00e1rio 1. Todavia, o al\u00edvio tribut\u00e1rio n\u00e3o \u00e9 repassado \u00e0s dedu\u00e7\u00f5es a), b) e c), que permanecem aos n\u00edveis de hoje. Nessa situa\u00e7\u00e3o, a ren\u00fancia se reduz, mas permanece muito elevada, em torno de R$ 65 bilh\u00f5es. <\/strong>O n\u00famero de isentos tamb\u00e9m mais do que dobraria, passando dos atuais 8,8 milh\u00f5es de contribuintes para 19,9 milh\u00f5es. <\/strong>Diferentemente do Cen\u00e1rio 1, mais prov\u00e1vel, as dedu\u00e7\u00f5es n\u00e3o foram alteradas (o que n\u00e3o \u00e9 o padr\u00e3o do IRPF).<\/p>\n No Cen\u00e1rio 3<\/strong>, foi simulada a situa\u00e7\u00e3o na qual s\u00e3o consolidadas as tr\u00eas primeiras faixas da tabela atual. Com isso, rendimentos mensais de at\u00e9 R$ 3.751,05 teriam al\u00edquota zero. Assim, permanece a hip\u00f3tese central de dobrar a faixa de isen\u00e7\u00e3o atual, mas as demais faixas n\u00e3o s\u00e3o deslocadas. Permanece a aplica\u00e7\u00e3o das al\u00edquotas de 22,5% e 27,5% para as duas \u00faltimas faixas, tamb\u00e9m sem alterar as dedu\u00e7\u00f5es. \u00a0O Cen\u00e1rio 3 projeta o n\u00famero de isentos em 19,7 milh\u00f5es<\/strong>, pois os contribuintes que antes estavam sujeitos \u00e0s al\u00edquotas de 7,5% e 15%, passariam para a al\u00edquota de 0%. Ainda assim, o valor de ren\u00fancia continua relevante: R$ 28 bilh\u00f5es<\/strong>. Importante destacar, que uma medida deste tipo ainda provoca distor\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias. Isso porque essa simula\u00e7\u00e3o gera uma mudan\u00e7a brusca na aplica\u00e7\u00e3o da al\u00edquota. Um indiv\u00edduo que receba R$ 3.751,05 por m\u00eas estar\u00e1 isento, enquanto para aquele que receber R$ 4.000,00 j\u00e1 incidir\u00e1 uma al\u00edquota de 22,5% sobre os R$ 248,95 excedentes. Essa varia\u00e7\u00e3o brusca de al\u00edquota, gera incentivos ruins, principalmente para aqueles est\u00e3o acima da faixa de isen\u00e7\u00e3o, como evas\u00e3o fiscal e acordos de trabalho informais.<\/p>\n De uma popula\u00e7\u00e3o de aproximadamente 204 milh\u00f5es, o Brasil possuiu apenas 27,7 milh\u00f5es de declarantes do IRPF, isto \u00e9, 13% da popula\u00e7\u00e3o. <\/strong>O n\u00famero de declarantes utilizado no exerc\u00edcio \u00e9 de 27,7 milh\u00f5es, sendo os que pagam algum valor de imposto equivalem a 18,8 milh\u00f5es de pessoas, o que representa 9% da popula\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Do universo de declarantes, 8,8 milh\u00f5es s\u00e3o isentos<\/strong>, ou seja, 32% est\u00e3o na faixa de al\u00edquota zero, faixa com maior n\u00famero de pessoas. Assim, temos que, dessas mesmas 204 milh\u00f5es de pessoas, somente 9% da popula\u00e7\u00e3o pagam IRPF. Se considerarmos s\u00f3 as pessoas em idade para trabalhar (165 milh\u00f5es), ou a popula\u00e7\u00e3o na for\u00e7a de trabalho (101 milh\u00f5es), ou ainda a popula\u00e7\u00e3o ocupada (92 milh\u00f5es), os percentuais dos que efetivamente pagam imposto de renda passam para 11%, 19% e 20%.<\/p>\n Esses percentuais demostram qu\u00e3o pequena \u00e9 a base de declarantes do IRPF. A maior parte da popula\u00e7\u00e3o n\u00e3o paga imposto de renda: i) seja porque n\u00e3o t\u00eam renda; ii) estejam no mercado informal; iii) por evas\u00e3o fiscal; iv) optam por recolher o imposto como Pessoa Jur\u00eddica (PJ); v) ou porque j\u00e1 s\u00e3o isentas.<\/p>\n Segundo o IBGE, a renda per capita<\/em> m\u00e9dia do brasileiro em 2015 (ano base para os dados analisados) chegou a R$ 1.113,00, cerca de 1,4 sal\u00e1rio m\u00ednimo daquele ano. Esses rendimentos mensais j\u00e1 s\u00e3o isentos de pagamento do IRPF, pois o valor mensal do qual se come\u00e7a a incidir al\u00edquota \u00e9 de R$ 1.903,98 desde 2015.<\/p>\n Simula\u00e7\u00f5es com os cen\u00e1rios em quest\u00e3o mostram que o \u00edndice de Gini, que mede a desigualdade de renda, piora em qualquer dos casos. Mais de 90% de toda a receita do IRPF \u00e9 paga pelos 10% mais ricos da popula\u00e7\u00e3o. Portanto, o IRPF \u00e9 um imposto altamente progressivo. Nesse sentido, qualquer proposta de isen\u00e7\u00e3o ou redu\u00e7\u00e3o de pagamento do IRPF favorecer\u00e1 principalmente os contribuintes que est\u00e3o entre os 20% mais ricos e, em especial, os 10% mais ricos. <\/strong><\/p>\n A amplia\u00e7\u00e3o da faixa de isen\u00e7\u00e3o do IR causaria um custo fiscal enorme sem resultados pr\u00e1ticos al\u00e9m de aumentar temporariamente a popularidade do governante de plant\u00e3o. A tentativa de compensa\u00e7\u00e3o dessa perda por meio da tributa\u00e7\u00e3o de juros sobre capital pr\u00f3prio \u00e9 temer\u00e1ria. Como n\u00e3o se conhece o potencial de arrecada\u00e7\u00e3o dessa base, pode-se terminar com uma perda significativa de recursos. Do ponto de vista distributivo, a medida tamb\u00e9m seria negativa, ao beneficiar majoritariamente os mais ricos e elevar a desigualdade de renda na popula\u00e7\u00e3o brasileira. A eleva\u00e7\u00e3o das al\u00edquotas das faixas superiores do IRPF para tentar compensar a perda de receita \u00e9 extremamente perigosa, pois incentiva a evas\u00e3o fiscal, acordos de trabalho informais e a \u201cpejotiza\u00e7\u00e3o\u201d. A base de pagantes do IRPF pode se restringir a apenas servidores p\u00fablicos e poucos trabalhadores que n\u00e3o consigam fugir de uma \u00fanica tributa\u00e7\u00e3o que represente mais do que um ter\u00e7o de sua renda.<\/p>\n A parcela pobre da sociedade j\u00e1 n\u00e3o paga IRPF. Assim, a priori<\/em>, qualquer medida que eleve a faixa de isen\u00e7\u00e3o ir\u00e1 favorecer os mais ricos e piorar o impacto distributivo do imposto sobre a renda no pa\u00eds, prejudicando ainda mais o pobre.<\/strong><\/p>\n Al\u00e9m disso, a medida tamb\u00e9m impacta negativamente, com maior intensidade, as finan\u00e7as dos entes da federa\u00e7\u00e3o mais pobres e dependentes das transfer\u00eancias constitucionais. Isso ocorre, pois, parte da arrecada\u00e7\u00e3o do IRPF \u00e9 repassada aos entes subnacionais.<\/p>\n A n\u00e3o corre\u00e7\u00e3o da tabela de IRPF tem o efeito contr\u00e1rio de tudo que foi mostrado aqui, portanto, beneficia os mais pobres e prejudica os mais ricos, seja pelas faixas seja pelas dedu\u00e7\u00f5es cada vez menores em termos nominais.<\/p>\n Pelos motivos expostos, o reajuste da tabela ou ainda apenas a amplia\u00e7\u00e3o da faixa de isen\u00e7\u00e3o do IRPF n\u00e3o parece uma pol\u00edtica adequada em um contexto de desequil\u00edbrio fiscal, retomada gradual do crescimento e alta desigualdade social. Grande parte dos tributos brasileiros s\u00e3o regressivos, esses deviam ser os alvos principais para contribuir na redu\u00e7\u00e3o das desigualdades e no IRPF de car\u00e1ter progressivo. Caso mudan\u00e7as nas faixas do IR sejam inevit\u00e1veis, elas deveriam ocorrer ao menos acompanhadas de redu\u00e7\u00e3o dos limites de dedu\u00e7\u00f5es que beneficiam os mais ricos.<\/p>\n