*D\u00e9bora Costa Ferreira \u00e9 Mestre em Direito Constitucional (IDP, 2017) e Doutoranda em Economia (UnB).<\/p>\n
**Eduardo Ubalbo Barbosa \u00e9 advogado e Mestre em Direito (UnB, 2017).<\/p>\n
***C. Alexandre A. Rocha \u00e9 Consultor Legislativo no Senado Federal e Mestre em Economia (UnB, 1997).<\/p>\n
<\/p>\n
Nos \u00faltimos anos, as cr\u00edticas \u00e0s decis\u00f5es do Supremo Tribunal Federal (STF) em mat\u00e9ria fiscal t\u00eam assumido foros de unanimidade entre especialistas e acad\u00eamicos preocupados com a explos\u00e3o dos gastos p\u00fablicos no Brasil. E n\u00e3o sem boa dose de raz\u00e3o: in\u00fameros s\u00e3o os pronunciamentos que, nada obstante as boas inten\u00e7\u00f5es que lhes acompanham, acabam por estimular a renitente (e aparentemente irrefre\u00e1vel) irresponsabilidade fiscal de gestores p\u00fablicos espalhados por todo o Pa\u00eds \u2013 em particular no \u00e2mbito de conflitos federativos contrapondo a Uni\u00e3o, de um lado, e os demais entes da Federa\u00e7\u00e3o, de outro.<\/p>\n
Pesquisa recente, por exemplo, englobando mais de 2,7 mil A\u00e7\u00f5es C\u00edveis Origin\u00e1rias (ACOs)[1]<\/a>, identificou quais dessas a\u00e7\u00f5es tiveram a situa\u00e7\u00e3o de conflito federativo reconhecida pelo STF, bem como envolviam quest\u00f5es fiscais. Constatou-se que 251 a\u00e7\u00f5es com essas caracter\u00edsticas foram julgadas, em definitivo ou liminarmente, no per\u00edodo de 1988 a 2017. Desse total, 250 foram movidas pelos estados, os quais sa\u00edram vitoriosos em 218 delas (87,2% do total). \u00c0 luz desses dados, Andrea Dantas Echeverr\u00eda, autora do estudo, concluiu que:[2]<\/a><\/p>\n … o STF est\u00e1 transformando o Or\u00e7amento brasileiro na \u201ctrag\u00e9dia dos comuns\u201d, com todos disputando pelos seus interesses particulares em detrimento da sustentabilidade das finan\u00e7as para todos.<\/p>\n No entanto, a contrario sensu<\/em>, conv\u00e9m destacar recente julgamento que, especialmente ante o impacto midi\u00e1tico de outros casos levados \u00e0 aprecia\u00e7\u00e3o da Corte, acabou passando despercebido do grande p\u00fablico, a despeito de sua import\u00e2ncia. Referimo-nos \u00e0 an\u00e1lise, na Sess\u00e3o Plen\u00e1ria de 11 de setembro de 2019, de medida cautelar na A\u00e7\u00e3o Direta de Inconstitucionalidade n\u00ba 6.129, da relatoria do Ministro Marco Aur\u00e9lio Mello.[3]<\/a><\/p>\n A a\u00e7\u00e3o mencionada, formalizada pela Procuradoria-Geral da Rep\u00fablica, questionava pontos de duas altera\u00e7\u00f5es na Constitui\u00e7\u00e3o do Estado de Goi\u00e1s, quais sejam: as Emendas nos<\/sup> 54 e 55\/2017. Formalmente, as duas emendas limitaram \u201cos gastos correntes dos Poderes do Estado e dos \u00f3rg\u00e3os governamentais aut\u00f4nomos, at\u00e9 31 de dezembro de 2026\u201d.<\/p>\n Com efeito, em face da escalada das despesas p\u00fablicas locais, introduziu-se na constitui\u00e7\u00e3o goiana regime similar ao Novo Regime Fiscal federal, constante da Emenda Constitucional n\u00ba 95\/2016. A medida se fazia necess\u00e1ria, conforme afirmado pelo ent\u00e3o governador, Marconi Perillo, ante o insustent\u00e1vel crescimento das \u201cdespesas com pessoal\u201d, cuja alta n\u00e3o teria sido acompanhada pelo correspondente aumento das receitas.<\/p>\n N\u00e3o obstante o peso dessas despesas no quadro de desequil\u00edbrio das finan\u00e7as p\u00fablicas do Estado, a nova reda\u00e7\u00e3o do \u00a7 8\u00ba do art. 113 da constitui\u00e7\u00e3o estadual, inserida por emenda de origem parlamentar, resultou na ado\u00e7\u00e3o de provid\u00eancia contr\u00e1ria \u00e0 l\u00f3gica das propostas enviadas \u00e0 assembleia legislativa pelo governador. Exclu\u00edram-se do conceito de despesas com pessoal, para aferi\u00e7\u00e3o da observ\u00e2ncia ou n\u00e3o do teto fixado na Lei de Responsabilidade Fiscal \u2013 LRF (Lei Complementar n\u00ba 101\/2000), os valores alusivos ao pagamento de pensionistas e os referentes ao imposto de renda retido na fonte (IRRF) incidente sobre a remunera\u00e7\u00e3o paga aos agentes p\u00fablicos estaduais.<\/p>\n No caso em tela, o Supremo, a uma s\u00f3 voz, fixou tese pela inconstitucionalidade de norma excluindo do conceito de despesas com pessoal os valores mencionados anteriormente (ainda que produto da atua\u00e7\u00e3o do constituinte estadual derivado).[4]<\/a><\/p>\n De fato, fundamentos jur\u00eddicos n\u00e3o faltam para a configura\u00e7\u00e3o da inconstitucionalidade decretada, em sede de cautelar, pelo STF.<\/p>\n De imediato, salta aos olhos a usurpa\u00e7\u00e3o, pelo ente estadual, da compet\u00eancia atribu\u00edda \u00e0 Uni\u00e3o para dispor sobre normas gerais de direito financeiro e para fixar os limites de despesa com pessoal a partir da leitura conjunta do art. 24, inciso I, e do art. 169 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal (CF). Al\u00e9m de a mat\u00e9ria financeira se enquadrar entre as compet\u00eancias concorrentes, cujas normas gerais cabem \u00e0 Uni\u00e3o, o art. 169 atribui \u00e0 lei complementar federal o dever de estabelecer, por norma de \u00e2mbito nacional, limites para os gastos com pessoal. Prever limites distintos daqueles fixados pela LRF n\u00e3o constitui somente um v\u00edcio formal, mas tamb\u00e9m uma viola\u00e7\u00e3o material do modelo federativo. Assim, em caso de concorr\u00eancia entre a constitui\u00e7\u00e3o estadual e uma lei nacional, prevalece esta sobre aquela.<\/p>\n Com rela\u00e7\u00e3o aos gastos com pensionistas, cabe o jarg\u00e3o de que a lei (e a Constitui\u00e7\u00e3o) n\u00e3o cont\u00e9m palavras in\u00fateis. A inclus\u00e3o das despesas com pensionistas dentro do limite resta explicitada de forma inequ\u00edvoca nos arts. 18 e 24 da LRF[5]<\/a>, al\u00e9m de possuir a mesma natureza previdenci\u00e1ria dos gastos com inativos. Sem contar que essas despesas s\u00e3o especificadas como integrantes do c\u00f4mputo dos limites tamb\u00e9m nos arts. 55, al\u00ednea a<\/em>, e 59, \u00a71\u00ba, inciso IV, da LRF[6]<\/a>. Se h\u00e1 tantos comandos expl\u00edcitos nesse sentido \u00e9 porque o ordenamento jur\u00eddico n\u00e3o permite que essas rubricas sejam exclu\u00eddas. Tanto \u00e9 assim que o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o (TCU), no Ac\u00f3rd\u00e3o 2.884\/2015-Plen\u00e1rio, pacificou o entendimento de que \u201ca defini\u00e7\u00e3o da despesa de pessoal positivada pela LRF \u00e9 ampla e abrange quaisquer esp\u00e9cies remunerat\u00f3rias com ativos, inativos e pensionistas\u201d.<\/p>\n Conforme apontado pelo Ministro Marco Aur\u00e9lio Mello, \u201cexcluir os pensionistas do c\u00e1lculo de despesas com pessoal n\u00e3o os retira da folha de pagamento\u201d. Em suas palavras, \u201ca despesa n\u00e3o deixa de existir\u201d, que tamb\u00e9m observou o seguinte:<\/p>\n Se o limite for todo consumido com o pagamento de vencimentos e proventos de aposentadoria, o que fazer com as pens\u00f5es? Ir\u00e3o os pensionistas concorrer com os rem\u00e9dios dos hospitais e o combust\u00edvel das viaturas policiais? A ser assim, o passo rumo ao abismo fiscal revelar-se-\u00e1 curto, r\u00e1pido e desastroso.<\/p>\n Trata-se de posicionamento especialmente relevante, pois esse mesmo Ministro, juntamente com o Ministro Ayres Britto, firmou ju\u00edzos bastante cr\u00edticos sobre as compet\u00eancias da Uni\u00e3o vis-\u00e0-vis<\/em> as dos estados, conforme pesquisa conduzida por Pedro Fernando Nery.[7]<\/a> Como destacado pelo autor (p. 67):<\/p>\n (…) Aur\u00e9lio e Britto (…) votavam nas diverg\u00eancias pela proced\u00eancia de a\u00e7\u00f5es contra leis federais em que interesses econ\u00f4micos do governo federal estavam inseridos, potencialmente impedindo que as pol\u00edticas tratadas nessas formas fossem de fato implementadas, e pela improced\u00eancia de a\u00e7\u00f5es contra leis estaduais em que a quest\u00e3o da autonomia estava inserida, potencialmente dando mais autonomia aos Estados.<\/p>\n Restringindo a sua an\u00e1lise \u00e0s A\u00e7\u00f5es Diretas de Inconstitucionalidade,[8]<\/a> o estudo constatou que o relator se aproximou da posi\u00e7\u00e3o adotada pela maioria dos ministros, a qual \u00e9 \u201cpouco inclinada a derrubar normas federais com impacto na economia e muito inclinada a conceder menos poder para os Estados em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 Uni\u00e3o\u201d (p. 84).<\/p>\n Quanto \u00e0 exclus\u00e3o dos valores referentes ao IRRF no c\u00e1lculo da receita corrente l\u00edquida e da despesa total com pessoal, a quest\u00e3o \u00e9 que essa hip\u00f3tese deveria estar, para que fosse legal, expressamente prevista na LRF. Basta notar que as exce\u00e7\u00f5es para esse c\u00e1lculo est\u00e3o listadas exaustivamente na pr\u00f3pria lei. Diante do princ\u00edpio da simetria e por constituir norma geral de direito financeiro, somente a Uni\u00e3o poderia alterar o rol de exclus\u00f5es, justamente para conferir maior uniformidade a esse c\u00e1lculo e permitir compara\u00e7\u00f5es entre diferentes entes federativos.<\/p>\n Mais: sob o aspecto cont\u00e1bil, n\u00e3o h\u00e1 qualquer fator que justifique o tratamento diferenciado dessa rubrica, uma vez que ela produz varia\u00e7\u00e3o patrimonial nas contas do ente. Cuida-se, conforme explicado pelos integrantes da Corte, de parte da remunera\u00e7\u00e3o bruta devida aos servidores, a ser incorporada ao patrim\u00f4nio destes, embora, via de regra, posteriormente repassada \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o \u00e0 qual se vinculam. Tanto \u00e9 que, na esteira da li\u00e7\u00e3o de Carlos Maur\u00edcio Figueiredo e Marcos N\u00f3brega, \u201cquando da declara\u00e7\u00e3o anual de ajuste do IRPF, \u00e9 poss\u00edvel que o servidor, cotejando os valores pagos antecipadamente (retidos) e os gastos dedut\u00edveis, tenha direito a receber restitui\u00e7\u00e3o do valor pago a maior\u201d.[9]<\/a><\/p>\n Em s\u00edntese, estamos diante de importante precedente, uma vez que se traduz em robusta sinaliza\u00e7\u00e3o acerca da forma que a presente composi\u00e7\u00e3o da Corte se posicionar\u00e1 frente \u00e0s quest\u00f5es fiscais que est\u00e3o por vir. Isso porque, ao adotar essa postura, o Supremo relembra a sua fun\u00e7\u00e3o de Corte da Federa\u00e7\u00e3o, destinada a coordenar diverg\u00eancias entre entes na busca de maior harmonia e melhor funcionamento do federalismo, mitigando as graves e indesejadas consequ\u00eancias que surgem dessa \u2013 muitas vezes conflituosa \u2013 rela\u00e7\u00e3o.<\/p>\n E, nesse caso, consequ\u00eancias negativas \u00e9 o que n\u00e3o faltam.<\/p>\n Por meio da exclus\u00e3o de diversos itens para o c\u00f4mputo da despesa com pessoal, alguns estados e munic\u00edpios t\u00eam conseguido escapar das puni\u00e7\u00f5es constitucionais e legais, aproveitando-se de \u201cuma situa\u00e7\u00e3o ilus\u00f3ria de atendimento dos limites impostos no artigo 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal\u201d, conforme pontuado na inicial apresentada pela ent\u00e3o Procuradora-Geral da Rep\u00fablica, Raquel Dodge.[10]<\/a><\/p>\n Retomando as palavras do relator, ratificada pelos demais integrantes do Tribunal, \u201cinterpreta\u00e7\u00f5es extravagantes \u2013 ordinariamente placitadas pelos \u00f3rg\u00e3os de contas locais \u2013 acabam por permitir que a despesa declarada surja numericamente inferior \u00e0quela efetivamente concretizada\u201d.<\/p>\n Para os governantes essa maquiagem vem a calhar: al\u00e9m de se desviarem das san\u00e7\u00f5es, conseguem aumentar sua popularidade junto a grupos de interesse do funcionalismo p\u00fablico, trunfo especialmente valioso em finais de mandato, conforme prev\u00ea a teoria econ\u00f4mica dos \u201cciclos pol\u00edticos oportunistas\u201d[11]<\/a> e do \u201cuso estrat\u00e9gico do or\u00e7amento\u201d[12]<\/a>. De modo similar, os Poderes Judici\u00e1rio e Legislativo subnacionais, bem como os \u00f3rg\u00e3os aut\u00f4nomos correspondentes (quais sejam, o Minist\u00e9rio P\u00fablico e a Defensoria P\u00fablica Estaduais e os pr\u00f3prios Tribunais de Contas dos Estados) t\u00eam atuado, inclusive \u00e0 revelia do Poder Executivo, para ampliar os respectivos limites para as despesas com pessoal.<\/p>\n Dados da Secretaria do Tesouro Nacional, consolidados no Boletim de Finan\u00e7as dos Entes Subnacionais de 2018, [13]<\/a> mostram que essa estrat\u00e9gia t\u00eam sido usual. Em 2017, 14 entre os 27 estados excederam o limite de 60% da sua receita corrente l\u00edquida, chegando alguns a comprometer quase 80% dessa receita. No caso espec\u00edfico de Goi\u00e1s, a atual Secret\u00e1ria de Fazenda, Cristiane Alkmin, sustenta que, sem maquiagens, essas despesas consumiram efetivamente 64% da citada receita em 2017[14]<\/a>.<\/p>\n A consequ\u00eancia nas contas p\u00fablicas \u00e9 inexor\u00e1vel: s\u00f3 em 2017, acumulou-se um d\u00e9ficit prim\u00e1rio de R$ 13,9 bilh\u00f5es e obteve-se resultado or\u00e7ament\u00e1rio negativo em escandalosos R$ 20,3 bilh\u00f5es. Essa deteriora\u00e7\u00e3o fiscal vem se intensificando diante do crescimento real (ou seja, descontada a infla\u00e7\u00e3o), na m\u00e9dia dos estados, de 31,5% das despesas com pessoal nos \u00faltimos sete anos. N\u00e3o \u00e9 por coincid\u00eancia que os estados com maiores propor\u00e7\u00f5es de gastos com pessoal encontram-se em situa\u00e7\u00e3o de calamidade fiscal, comprometendo sua capacidade de investir e prover servi\u00e7os e bens p\u00fablicos de qualidade.<\/p>\n Mas a situa\u00e7\u00e3o s\u00f3 chegou a esse ponto porque essa maquiagem fiscal tem sido respaldada e ratificada pelos tribunais de contas e legislativos subnacionais. Essa fun\u00e7\u00e3o fiscalizat\u00f3ria de acompanhamento desse limite a n\u00edvel local \u00e9 afetada pelo funcionamento de din\u00e2micas pol\u00edticas espec\u00edficas, como log rolling<\/em>[15]<\/a> (aprova\u00e7\u00e3o rec\u00edproca de projetos para beneficiamento m\u00fatuo), outros mecanismos espec\u00edficos de predomin\u00e2ncia do Executivo[16]<\/a> e a\u00e7\u00f5es de grupos de interesse encastelados na m\u00e1quina p\u00fablica.<\/p>\n Essa fragilidade institucional termina por inutilizar a fun\u00e7\u00e3o de sinaliza\u00e7\u00e3o dos \u00f3rg\u00e3os fiscalizadores subnacionais: as contas dos governantes desses entes s\u00e3o aprovadas sem quaisquer efeitos dissuas\u00f3rios no que tange aos artif\u00edcios cont\u00e1beis apontados e sem comunicar \u00e0 sociedade o grau de comprometimento dos gestores p\u00fablicos com a responsabilidade fiscal. O resultado \u00e9 uma popula\u00e7\u00e3o que n\u00e3o consegue diferenciar bons e maus governantes[17]<\/a>, o que perpetua o desequil\u00edbrio or\u00e7ament\u00e1rio desses entes e joga para o governo federal o \u00f4nus de salvar (e perdoar) os estados e munic\u00edpios por suas condutas pr\u00f3digas, a duras penas para a sociedade como um todo.<\/p>\n \u00c9 un\u00e2nime na literatura e entre os especialistas no assunto que esse problema \u00e9 uma bomba rel\u00f3gio prestes a estourar. E n\u00e3o foi por falta de tentativas do governo federal que isso ainda n\u00e3o foi resolvido. No entanto, os aspectos federativos que lhe d\u00e3o contorno s\u00e3o t\u00e3o complexos que exigem a atua\u00e7\u00e3o harm\u00f4nica e coordenada dos Poderes em prol de uma maior responsabilidade fiscal por todos os entes federados.<\/p>\n Desde 2000 tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei n\u00ba 3.744\/2000, que cria o Conselho de Gest\u00e3o Fiscal (CGF), inst\u00e2ncia competente, segundo a LRF, para dirimir diverg\u00eancias fiscais e de contabilidade, cujas decis\u00f5es ser\u00e3o cogentes para todos os entes. Se aprovado, o conselho ter\u00e1 a fun\u00e7\u00e3o de harmonizar e uniformizar diferentes interpreta\u00e7\u00f5es sobre quest\u00f5es fiscais, inclusive sobre a f\u00f3rmula de c\u00f4mputo das despesas com pessoal. Em junho, o projeto foi aprovado na C\u00e2mara dos Deputados e agora ser\u00e1 apreciado pelo Senado Federal.<\/p>\n No entanto, conv\u00e9m frisar que, embora as normas sejam comuns, conforme compet\u00eancia derivada da LRF, a sua aplica\u00e7\u00e3o se d\u00e1 de maneira aut\u00f4noma pelos tribunais de contas dos tr\u00eas n\u00edveis de governo, amparados no art. 71, combinado com o art. 75, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, que reserva a esses \u00f3rg\u00e3os o julgamento \u201cdas contas dos administradores e demais respons\u00e1veis por dinheiros, bens e valores p\u00fablicos da administra\u00e7\u00e3o direta e indireta\u201d. Sinteticamente, o exerc\u00edcio da interpreta\u00e7\u00e3o \u00e9 inerente ao ato de julgar. Isso pode explicar, por exemplo, as dificuldades da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) para, em substitui\u00e7\u00e3o ao CGF, harmonizar, por exemplo, o conceito de despesa total com pessoal.[18]<\/a> Como observado por C. Alexandre A. Rocha:[19]<\/a><\/p>\n Chega a ser surpreendente que uma Federa\u00e7\u00e3o t\u00e3o fortemente interdependente, ancorada em transfer\u00eancias e garantias intergovernamentais, n\u00e3o tenha, desde a sua concep\u00e7\u00e3o, priorizado um marco legal indutor de pr\u00e1ticas cont\u00e1beis uniformes \u2013 essenciais para a obten\u00e7\u00e3o de medidas incontroversas de capacidade fiscal.<\/p>\n No intuito de contornar esse obst\u00e1culo em definitivo, a Proposta de Emenda \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o n\u00ba\u00a0188, de 2019, atribui duas novas compet\u00eancias ao TCU, quais sejam:<\/p>\n Por ora, de modo paliativo, f\u00f3runs de tribunais de contas t\u00eam tentado uniformizar entendimentos acerca da quest\u00e3o, sem, contudo, ter poder de cog\u00eancia. O IV F\u00f3rum do Programa de Moderniza\u00e7\u00e3o do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e Munic\u00edpios Brasileiros (Promoex)[20]<\/a>, em 2007, concluiu, pela unanimidade dos presentes, que as despesas com inativos e pensionistas integram a base de c\u00e1lculo do c\u00f4mputo das despesas com pessoal uma vez que n\u00e3o integram o rol de exclus\u00f5es contidas na lei. Ademais, com o apoio de 95% dos t\u00e9cnicos, acordou-se que todas as receitas devem ser registradas pelo seu valor bruto para fins do c\u00e1lculo da receita corrente l\u00edquida, de modo que a exclus\u00e3o do IRRF n\u00e3o teria sustenta\u00e7\u00e3o jur\u00eddica ou cont\u00e1bil.<\/p>\n Mais recentemente, o Minist\u00e9rio da Fazenda, agora Economia, vem tentando resolver o problema mediante a apresenta\u00e7\u00e3o de propostas de altera\u00e7\u00e3o da LRF, para padronizar e tornar mais claras as regras de c\u00e1lculo dos gastos com pessoal, esclarecendo pontos que foram objeto de discuss\u00e3o no \u00e2mbito dos f\u00f3runs mencionados anteriormente.<\/p>\n O Projeto de Lei Complementar n\u00ba 257\/2016, por exemplo, continha extensa lista de medidas voltadas para a recupera\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio fiscal por parte dos entes subnacionais, envolvendo, inclusive, a harmoniza\u00e7\u00e3o de conceitos cont\u00e1beis. O art. 14 da proposi\u00e7\u00e3o, a t\u00edtulo ilustrativo, modificava o art. 18 da LRF para melhor precisar as despesas totais com pessoal.[21]<\/a> Como clara demonstra\u00e7\u00e3o das dificuldades enfrentadas, poucas dessas medidas acabaram incorporadas na norma resultante (Lei Complementar n\u00ba 156\/2016), a come\u00e7ar pela defini\u00e7\u00e3o das despesas com pessoal.<\/p>\n Mais recentemente, o Projeto de Lei Complementar n\u00ba 149\/2019, que tramita na C\u00e2mara dos Deputados desde junho de 2019, cont\u00e9m propostas similares no bojo do novo Programa de Acompanhamento e Transpar\u00eancia Fiscal, e do novo Plano de Promo\u00e7\u00e3o do Equil\u00edbrio Fiscal.<\/p>\n Atenta a esse contexto dial\u00f3gico com os demais Poderes, o STF tomou a decis\u00e3o constitucional mais adequada \u00e0s peculiaridades do federalismo brasileiro e coibiu comportamentos estrat\u00e9gicos com efeitos perniciosos para toda a sociedade, contribuindo ainda, por meio da uniformiza\u00e7\u00e3o de entendimentos constitucionais, para a estrutura\u00e7\u00e3o de um modelo institucional sustent\u00e1vel, conforme a literatura especializada[22]<\/a>.<\/p>\n Ao tratar dos \u201cefeitos sist\u00eamicos do decidido\u201d, n\u00e3o foi outra a conclus\u00e3o alcan\u00e7ada pelo Ministro Marco Aur\u00e9lio ao destacar \u201ca particular import\u00e2ncia de pronunciamento do Supremo sinalizando aos entes federados e respectivos \u00f3rg\u00e3os de controle a necessidade de adotarem-se crit\u00e9rios claros e un\u00edvocos para a depura\u00e7\u00e3o dos valores efetivamente comprometidos com o pagamento de despesas com pessoal\u201d.<\/p>\n Espera-se que o STF volte a se pronunciar sobre esse tema brevemente, uma vez que o Partido Novo acabou de ajuizar a A\u00e7\u00e3o Declarat\u00f3ria de Constitucionalidade (ADC) n\u00ba 69, com pedido de medida liminar, no intuito de confirmar a constitucionalidade dos dispositivos da LRF que tratam do limite das despesas com pessoal, especialmente a inclus\u00e3o no citado limite dos gastos com inativos e pensionistas.[23]<\/a> A legenda sustenta, com raz\u00e3o, que alguns tribunais de contas estaduais t\u00eam manipulado o conceito de despesas com pessoal para que os governos locais, assim como os respectivos Poderes e \u00f3rg\u00e3os aut\u00f4nomos, possam ampliar as suas despesas. O partido pede a concess\u00e3o de medida cautelar suspendendo as decis\u00f5es administrativas que tratam da aplica\u00e7\u00e3o dos arts. 18 e 19, \u00a7\u00a7 1\u00ba e 2\u00ba, da LRF.<\/p>\n Ainda que as disputas concretas entre a Uni\u00e3o e os entes subnacionais tendam a continuar favorecendo estes \u00faltimos (amplamente tidos como hipossuficientes, at\u00e9 por for\u00e7a da centraliza\u00e7\u00e3o de compet\u00eancias legislativas na esfera federal), quando se chega ao ponto de o desvirtuamento ser positivado na pr\u00f3pria constitui\u00e7\u00e3o estadual ou outros instrumentos legais, o STF n\u00e3o pode deixar de atuar, ao menos no \u00e2mbito abstrato, para coibir esse comportamento e proporcionar maior seguran\u00e7a jur\u00eddica no sentido da m\u00e1xima efetividade da LRF. \u00a0\u00c9 o m\u00ednimo que se espera de uma corte federativa.<\/p>\n [1]<\/a>\u00a0Classe processual sobre os conflitos entre, por exemplo, a Uni\u00e3o e os estados.<\/p>\n [2]<\/a>\u00a0TOMAZELLI, I; MOURA, R. M. \u201cEstados ganham em 87% das vezes em que entram no STF contra a Uni\u00e3o, mostra estudo\u201d. Terra<\/em>, 21\/08\/2019. Dispon\u00edvel em: https:\/\/www.terra.com.br\/economia\/estados-ganham-em-87-das-vezes-em-que-entram-no-stf-contra-a-uniao-mostra-estudo,cd8588b7f76235961d39abab43c6cd6bnrlaorci.html<\/a>. Acesso em 21\/02\/2020.<\/p>\n [3]<\/a>\u00a0Vide<\/em>: http:\/\/www.stf.jus.br\/portal\/cms\/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=423331<\/a>. Processo dispon\u00edvel em: https:\/\/portal.stf.jus.br\/processos\/detalhe.asp?incidente=5691704<\/a>. Acesso em 21\/02\/2020.<\/p>\n [4]<\/a>\u00a0A Corte tamb\u00e9m se manifestou contrariamente \u00e0 corre\u00e7\u00e3o dos gastos com educa\u00e7\u00e3o e sa\u00fade pelo \u00cdndice de Pre\u00e7os ao Consumidor Amplo do exerc\u00edcio anterior, a exemplo do admitido no programa federal de ajuste fiscal.<\/p>\n [5]<\/a>\u00a0Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somat\u00f3rio dos gastos do ente da Federa\u00e7\u00e3o com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, fun\u00e7\u00f5es ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer esp\u00e9cies remunerat\u00f3rias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e vari\u00e1veis, subs\u00eddios, proventos da aposentadoria, reformas e pens\u00f5es<\/strong>, inclusive adicionais, gratifica\u00e7\u00f5es, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribui\u00e7\u00f5es recolhidas pelo ente \u00e0s entidades de previd\u00eancia<\/strong>.<\/p>\n …<\/p>\n Art. 24. Nenhum benef\u00edcio ou servi\u00e7o relativo \u00e0 seguridade social poder\u00e1 ser criado, majorado ou estendido sem a indica\u00e7\u00e3o da fonte de custeio total, nos termos do \u00a7 5\u00ba do art. 195 da Constitui\u00e7\u00e3o, atendidas ainda as exig\u00eancias do art. 17.<\/p>\n \u2026<\/p>\n \u00a72\u00ba O disposto neste artigo aplica-se a benef\u00edcio ou servi\u00e7o de sa\u00fade, previd\u00eancia e assist\u00eancia social, inclusive os destinados aos servidores p\u00fablicos e militares, ativos e inativos, e aos pensionistas<\/strong>. [Grifos nossos.]<\/p>\n [6]<\/a>\u00a0Art. 55. O relat\u00f3rio conter\u00e1:<\/p>\n \u2026<\/p>\n …<\/p>\n Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o aux\u00edlio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Minist\u00e9rio P\u00fablico, fiscalizar\u00e3o o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com \u00eanfase no que se refere a:<\/p>\n \u2026<\/p>\n \u00a71\u00ba Os Tribunais de Contas alertar\u00e3o os Poderes ou \u00f3rg\u00e3os referidos no art. 20 quando constatarem:<\/p>\n \u2026<\/p>\n IV \u2013 que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite definido em lei;<\/p>\n …<\/p>\n [7]<\/a>\u00a0NERY, P. F. Como decidem os Ministros do STF: pontos ideais e dimens\u00f5es de prefer\u00eancias<\/em>. Disserta\u00e7\u00e3o de mestrado, Departamento de Economia \/ Universidade de Bras\u00edlia, Bras\u00edlia, 2013, p. 145. Dispon\u00edvel em:\u00a0 https:\/\/repositorio.unb.br\/bitstream\/10482\/13565\/1\/2013_PedroFernandoAlmeidaNeryFerreira.pdf<\/a>. Acesso em 21\/02\/2020.<\/p>\n [8]<\/a>\u00a0A\u00e7\u00e3o que tem por objetivo a declara\u00e7\u00e3o de inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo federal ou estadual. Nesse tipo de a\u00e7\u00e3o, \u00e9 feita a an\u00e1lise em abstrato da norma impugnada, sem avaliar sua aplica\u00e7\u00e3o a um caso concreto.<\/p>\n [9]<\/a>\u00a0FIGUEIREDO, C. M.; N\u00d3BREGA, M. Responsabilidade fiscal<\/em>: aspectos pol\u00eamicos<\/em>. Belo Horizonte: F\u00f3rum, 2006, p. 216.<\/p>\n [10]<\/a>\u00a0Vide<\/em>:\u00a0http:\/\/redir.stf.jus.br\/paginadorpub\/paginador.jsp?docTP=TP&docID=749782919&prcID=5691704#page=12<\/a>. Acesso em 21\/02\/2020.<\/p>\n [11]<\/a>\u00a0NORDHAUS, W. The political business cycle. Review of Economic Studies<\/em>, v. 42, 1975, pp. 169-190.<\/p>\n [12]<\/a>\u00a0TABELLINI, G.; ALESINA, A. Voting on the budget de\ufb01cit. American Economic Review<\/em>, v. 80, n. 1, 1990, pp. 37-49.<\/p>\n [13]<\/a>\u00a0Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.tesouro.fazenda.gov.br\/-\/boletim-de-financas-dos-entes-subnacionais-2018<\/a>. Acesso em 21\/02\/2020.<\/p>\n [14]<\/a> PUPO, F. \u201cGasto com pessoal deve ter regra \u00fanica na LRF\u201d. Valor Econ\u00f4mico<\/em>, 07\/05\/2019. Dispon\u00edvel em: https:\/\/valor.globo.com\/brasil\/noticia\/2019\/05\/07\/gasto-com-pessoal-deve-ter-regra-unica-na-lrf.ghtml<\/a>. Acesso em 28\/02\/2020.<\/p>\n [15]<\/a>\u00a0BELLON, G. L. A. Constitui\u00e7\u00f5es estaduais p\u00f3s-1989<\/em>: o processo de emendamento e seus determinantes<\/em>. Disserta\u00e7\u00e3o de mestrado, Departamento de Ci\u00eancia Pol\u00edtica \/ Universidade de S\u00e3o Paulo, S\u00e3o Paulo, 2016, p. 153. Dispon\u00edvel em: https:\/\/teses.usp.br\/teses\/disponiveis\/8\/8131\/tde-14032016-101816\/pt-br.php<\/a>. Acesso em 02\/03\/2020.<\/p>\n [16]<\/a>\u00a0ABRUCIO, F. L.; COSTA, V. M. F. Reforma do estado e o contexto federativo brasileiro<\/em>. S\u00e3o Paulo: Funda\u00e7\u00e3o Konrad Adenauer, 1999.<\/p>\n [17]<\/a>\u00a0ECHEVERRIA, A. Q. D; RIBEIRO, G. F. O Supremo Tribunal Federal como \u00e1rbitro ou jogador? As crises fiscais dos estados brasileiros e o jogo do resgate. Revista Estudos Institucionais<\/em>, v. 4, n. 2, pp. 642-671, 2018. Dispon\u00edvel em: https:\/\/www.estudosinstitucionais.com\/REI\/article\/view\/249<\/a>. Acesso em 02\/03\/2020.<\/p>\n FERREIRA, D. C.; MENEGUIN, F. B.; BUGARIN, M. S. Responsabilidade fiscal, a atua\u00e7\u00e3o do Poder Judici\u00e1rio e o comportamento estrat\u00e9gico dos governantes. Texto para Discuss\u00e3o do N\u00facleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa do Senado Federal n. 241, 2017. Dispon\u00edvel em: https:\/\/www2.senado.leg.br\/bdsf\/handle\/id\/532798<\/a>. Acesso em 02\/03\/2020.<\/p>\n [18]<\/a>\u00a0ROCHA, C. A. A. A despesa total com pessoal na \u00f3tica da STN e dos tribunais de contas estaduais e municipais. Boletim Legislativo da Consultoria Legislativa do Senado Federal n\u00ba\u00a071, 2018. Dispon\u00edvel em: https:\/\/www12.senado.leg.br\/publicacoes\/estudos-legislativos\/tipos-de-estudos\/boletins-legislativos\/bol71<\/a>. Acesso em 21\/02\/2020.<\/p>\n [19]<\/a>\u00a0ROCHA, C. A. A. O Conselho de Gest\u00e3o Fiscal e o Stabilit\u00e4tsrat<\/em>: contrastes e li\u00e7\u00f5es. Boletim Legislativo da Consultoria Legislativa do Senado Federal n\u00ba\u00a078, 2019. Dispon\u00edvel em: https:\/\/www12.senado.leg.br\/publicacoes\/estudos-legislativos\/tipos-de-estudos\/boletins-legislativos\/bol78<\/a>. Acesso em 21\/02\/2020.<\/p>\n [20]<\/a>\u00a0Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.mpf.mp.br\/atuacao-tematica\/ccr5\/publicacoes\/publicacoes-diversas\/relatrio_promoex.pdf<\/a>. Acesso em 02\/03\/2020.<\/p>\n [21]<\/a>\u00a0Os novos \u00a7\u00a7 3\u00ba e 4\u00ba tratariam justamente dessas despesas. O primeiro estabelecia que seria considerada despesa com pessoal, segregada por cada poder e \u00f3rg\u00e3o, o total da despesa com inativos e pensionistas dos Poderes ou dos \u00f3rg\u00e3os, mesmo que seja financiada com recursos do Tesouro, inclusive as despesas com inativos e pensionistas que comp\u00f5em o d\u00e9ficit do Regime Pr\u00f3prio de Previd\u00eancia Social. J\u00e1 o segundo previa que, para a apura\u00e7\u00e3o da despesa total com pessoal, deveria ser observada a remunera\u00e7\u00e3o bruta do servidor, nela inclu\u00eddos os valores retidos para pagamento de tributos.<\/p>\n [22]<\/a>\u00a0TUSHNET, M. Weak courts, strong rights<\/em>: judicial review and social welfare rights in comparative constitutional law<\/em>. Princeton: Princeton University Press, 2008.<\/p>\n ROSENBERG, G. The hollow hope<\/em>: can courts bring social change?<\/em> Chicago University Press, 2008.<\/p>\n COOTER, R. D. Strategic constitution.<\/em> Princeton: Princeton University Press, 2002, p. 14.<\/p>\n [23]<\/a> Vide<\/em>: http:\/\/stf.jus.br\/portal\/cms\/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=438089<\/a>. Acesso em 02\/03\/2020.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Nos \u00faltimos anos, as cr\u00edticas \u00e0s decis\u00f5es do Supremo Tribunal Federal (STF) em mat\u00e9ria fiscal t\u00eam assumido foros de unanimidade entre especialistas e acad\u00eamicos preocupados com a explos\u00e3o dos gastos p\u00fablicos no Brasil. E n\u00e3o sem boa dose de raz\u00e3o: in\u00fameros s\u00e3o os pronunciamentos que, nada obstante as boas inten\u00e7\u00f5es que lhes acompanham, acabam por estimular a renitente (e aparentemente irrefre\u00e1vel) irresponsabilidade fiscal de gestores p\u00fablicos espalhados por todo o Pa\u00eds \u2013 em particular no \u00e2mbito de conflitos federativos contrapondo a Uni\u00e3o, de um lado, e os demais entes da Federa\u00e7\u00e3o, de outro.<\/p>\n","protected":false},"author":114,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_monsterinsights_skip_tracking":false,"_monsterinsights_sitenote_active":false,"_monsterinsights_sitenote_note":"","_monsterinsights_sitenote_category":0,"footnotes":""},"categories":[253,6],"tags":[775,774],"class_list":["post-3233","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-direito-economia","category-financas-publicas-e-gestao-publica","tag-despesas","tag-supremo"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/3233","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/users\/114"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcomments&post=3233"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/3233\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":3236,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/3233\/revisions\/3236"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fmedia&parent=3233"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcategories&post=3233"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Ftags&post=3233"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}\n
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