Pol\u00edticas de prote\u00e7\u00e3o setorial s\u00e3o \u00f3timas quando funcionam. Existem muitos exemplos bem-sucedidos de est\u00edmulos para o desenvolvimento de atividades produtivas por meio da concess\u00e3o de subs\u00eddios ou do investimento em desenvolvimento de novas tecnologias.<\/p>\n
No caso da Noruega, por exemplo, depois da descoberta de petr\u00f3leo no pa\u00eds o governo criou uma universidade para formar t\u00e9cnicos, constituiu uma empresa estatal e desenvolveu uma sofisticada governan\u00e7a p\u00fablica, incluindo uma ag\u00eancia reguladora que estimulou a concorr\u00eancia e a gest\u00e3o eficiente da produ\u00e7\u00e3o. Al\u00e9m disso, foi criado um fundo soberano para garantir renda para a popula\u00e7\u00e3o quando os recursos do petr\u00f3leo se tornem escassos.<\/p>\n
Outros pa\u00edses, como a Coreia, investiram significativamente na educa\u00e7\u00e3o da sua popula\u00e7\u00e3o e, posteriormente, apoiaram o desenvolvimento de alguns setores de exporta\u00e7\u00e3o com metas de desempenho e prazo para o t\u00e9rmino das medidas de prote\u00e7\u00e3o.<\/p>\n
Existem casos de sucesso tamb\u00e9m no Brasil. Os grandes investimentos p\u00fablicos e privados em pesquisa na agricultura nos anos 1970, diversas medidas de est\u00edmulo, como cr\u00e9dito subsidiado, e empreendedores que corriam o risco do neg\u00f3cio resultaram no not\u00e1vel crescimento da produtividade nas \u00faltimas quatro d\u00e9cadas, e na expans\u00e3o da oferta e das exporta\u00e7\u00f5es, al\u00e9m da queda dos pre\u00e7os dos alimentos, para benef\u00edcio da sociedade.<\/p>\n
O problema das pol\u00edticas setoriais ocorre quando fracassam. O resultado \u00e9 o desperd\u00edcio dos escassos recursos produtivos, capital, trabalho e infraestrutura, em atividades em que persistem em ser menos produtivas do que nos demais pa\u00edses. Ao inv\u00e9s de fazer mais o que fazemos bem, condenamo-nos a fazer em demasia aquilo que fracassamos em ser competitivos. A consequ\u00eancia \u00e9 um pa\u00eds mais pobre do que podia ser.<\/p>\n
O custo social do fracasso \u00e9 ainda maior. Os recursos da sociedade que poderiam estar sendo utilizados em outras atividades n\u00e3o s\u00e3o de f\u00e1cil mobilidade. O capital, escasso e caro em um pa\u00eds como Brasil, assume a forma de f\u00e1bricas e infraestrutura que n\u00e3o podem ser imediatamente realocados. O mesmo ocorre com o emprego. O pa\u00eds se descobre ref\u00e9m das pol\u00edticas equivocadas. Preservar os empregos no curto prazo requer pagar mais caro do que o necess\u00e1rio pelos bens produzidos ou manter subs\u00eddios \u00e0s custas de outras pol\u00edticas p\u00fablicas. O fracasso custa caro e \u00e9 dif\u00edcil revert\u00ea-lo.<\/p>\n
Esse tem sido o caso da ind\u00fastria automobil\u00edstica nos \u00faltimos anos.<\/p>\n
Desde o fim dos anos 2000, o setor tem tido dificuldade em competir com a produ\u00e7\u00e3o de outros pa\u00edses, como China e Coreia, nos autom\u00f3veis de massa, e alguns europeus, no caso de carros de luxo. Em rea\u00e7\u00e3o a essas dificuldades, o governo brasileiro criou o programa de Incentivo \u00e0 Inova\u00e7\u00e3o Tecnol\u00f3gica e Adensamento da Cadeia Produtiva de Ve\u00edculos Automotores (Inovar-Auto), que introduziu uma al\u00edquota adicional de 30% sobre os carros importados desde que o seu produtor n\u00e3o tivesse uma f\u00e1brica j\u00e1 instalada no Brasil.<\/p>\n
Deve-se ressaltar que o Brasil faz parte da Organiza\u00e7\u00e3o Mundial do Com\u00e9rcio (OMC) que limita as tarifas de importa\u00e7\u00e3o e tem um conjunto de regras a ser obedecido pelos pa\u00edses signat\u00e1rios. A al\u00edquota m\u00e1xima de importa\u00e7\u00e3o deve ser de 35%, o que j\u00e1 \u00e9 o caso dos autom\u00f3veis, e h\u00e1 restri\u00e7\u00e3o contra o tratamento preferencial para a produ\u00e7\u00e3o nacional. Com o Inovar-Auto, a al\u00edquota para os importados de produtores que n\u00e3o tinham f\u00e1brica no Brasil passou para 65%. A pol\u00edtica fere claramente a regra de n\u00e3o discrimina\u00e7\u00e3o dos importados. N\u00e3o surpreendente que o Brasil tenha sido condenado pela OMC.<\/p>\n
A OMC prev\u00ea algumas exce\u00e7\u00f5es \u00e0s suas regras, e o governo brasileiro procurou revestir o Inovar-Auto de alguns prop\u00f3sitos para escapar da norma. N\u00e3o convenceram.<\/p>\n
O fracasso do Inovar-Auto n\u00e3o se resume ao desrespeito aos acordos internacionais dos quais o Brasil faz parte e aos carros mais caros para a sociedade.\u00a0 Segundo estudo recente do Banco Mundial1<\/sup>, o Inovar-Auto tamb\u00e9m fracassou em estimular a pesquisa e desenvolvimento no setor que, oficialmente, seria o seu principal objetivo.<\/p>\n Muitos produtores se viram compelidos a produzir por aqui, mesmo que as suas f\u00e1bricas fossem improdutivas. Afinal, a efici\u00eancia das f\u00e1bricas de carros depende da escala da produ\u00e7\u00e3o, em geral bem mais de 100 mil unidades por ano. O mercado brasileiro para diversos modelos, por\u00e9m, \u00e9 reduzido e o resultado foi a prolifera\u00e7\u00e3o de pequenas f\u00e1bricas para produzir poucos milhares de autom\u00f3veis. Esse era o pre\u00e7o a pagar para evitar a al\u00edquota adicional de importa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Em 2013, antes do agravamento da crise econ\u00f4mica, somente Fiat, Ford, GM e VW produziram mais do que 300 mil ve\u00edculos por planta. No bloco seguinte, tivemos a Renault com 141 mil, Honda com 135 mil e Toyota com 130 mil. Na sequ\u00eancia, Peugeot&Citroen com 72 mil, Mitsubishi&Suzuki com 43 mil e CAOA (Hyundai) com 35 mil. Evidentemente, com a crise, a produ\u00e7\u00e3o reduziu-se ainda mais, caindo de 3,5 milh\u00f5es em 2013 para 2,1 milh\u00f5es em 2016.<\/p>\n O Inovar-Auto estimulou a expans\u00e3o da oferta local para atender o consumo dom\u00e9stico. As prefer\u00eancias dos consumidores, por\u00e9m, requerem uma diversidade incompat\u00edvel com a escala eficiente de produ\u00e7\u00e3o, o que resulta na profus\u00e3o de plantas pequenas e improdutivas, cuja consequ\u00eancia s\u00e3o autom\u00f3veis mais caros do que o necess\u00e1rio e o desperd\u00edcio de capital e trabalho que poderiam ser mais bem alocados em outras atividades.<\/p>\n O programa estimulou a instala\u00e7\u00e3o de in\u00fameras montadoras que produzem para o segmento de carros de luxo, com plantas que produzem pouqu\u00edssimas unidades. Em 2016, por exemplo, a BMW produziu 8690 unidades; a Mercedes, 3080; e a Jaguar, 753. Por qualquer crit\u00e9rio, produzimos em um n\u00famero excessivo de modelos em demasiadas f\u00e1bricas. Temos, atualmente, 22 montadoras de ve\u00edculos produzindo no Brasil. Embora o mercado interno seja grande, ele oferece escala para apenas 6 ou 7 montadoras. A pol\u00edtica de atra\u00e7\u00e3o de diferentes marcas para produzir no pa\u00eds resultou em empresas produzindo em uma escala abaixo da ideal, aumentando o custo unit\u00e1rio dos produtos. Para continuarem lucrativas, elas dependem de benef\u00edcios fiscais e subs\u00eddios. O resultado, al\u00e9m da condena\u00e7\u00e3o pela OMC, s\u00e3o carros mais caros para a popula\u00e7\u00e3o, al\u00e9m do desperd\u00edcio de capital e trabalho que seriam mais produtivos em outras atividades.<\/p>\n O Inovar-Auto n\u00e3o atacou o problema estrutural da ind\u00fastria que \u00e9 a falta de competitividade. A entrada de montadoras chinesas, que atuam no segmento de carros mais simples, no qual a ind\u00fastria nacional \u00e9 mais forte, resultou em um ajuste ainda mais severo na produ\u00e7\u00e3o do que seria necess\u00e1rio. Afinal, como consequ\u00eancia do programa passaram a existir mais produtores locais que podem apenas vender para o mercado dom\u00e9stico, dada a pouca produtividade da nossa ind\u00fastria. O resultado foi a imensa capacidade ociosa dos \u00faltimos anos. Caso os carros desses novos produtores ainda fossem produzidos no exterior, o ajuste poderia ter ocorrido com a queda da importa\u00e7\u00e3o. A regra que induziu produ\u00e7\u00e3o local resultou apenas, por\u00e9m, em f\u00e1bricas e trabalhadores ociosos.<\/p>\n O Inovar-Auto n\u00e3o promoveu nenhum ajuste. A ind\u00fastria simplesmente se beneficiou de uma anestesia de seis anos \u2013 de 2012 at\u00e9 2017 \u2013 sem enfrentar as suas dificuldades. De quebra, estimulou a instala\u00e7\u00e3o de f\u00e1bricas que mal produzem 10 mil unidades ao ano. T\u00e1tica de avestruz, que enfia a cabe\u00e7a no buraco para n\u00e3o enfrentar o problema.<\/p>\n O tamanho do buraco foi o imenso custo de oportunidade do programa. Nosso escasso capital foi alocado a f\u00e1bricas que ficaram com cerca de 50% de capacidade ociosa na crise, ao inv\u00e9s de terem sido utilizados em outras atividades, como infraestrutura, que poderiam ter sido expandidas para benef\u00edcio do restante da sociedade. N\u00e3o temos apenas carros mais caros, em meio a f\u00e1bricas a meia capacidade e a trabalhadores demitidos. Temos menos estradas e portos que poderiam ter sido constru\u00eddos com esses mesmos recursos.<\/p>\n Esse problema deve se agravar nos pr\u00f3ximos anos. In\u00fameras economias na \u00c1sia al\u00e9m da China t\u00eam apresentado crescimento elevado \u2013 casos da \u00cdndia, Mianmar, Camboja, Filipinas, Indon\u00e9sia e Vietnam. Segundo o FMI, esses pa\u00edses dever\u00e3o crescer entre 2017 e 2022 ao redor de 6,5% ao ano. Amanh\u00e3 teremos a competi\u00e7\u00e3o, digamos, das montadoras indianas, e teremos que aumentar ainda mais as al\u00edquotas de importa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Existem, essencialmente, dois modelos de produ\u00e7\u00e3o de autom\u00f3veis. H\u00e1 os pa\u00edses que sediam as grandes montadoras mundiais \u2013 EUA, Alemanha, Jap\u00e3o, Fran\u00e7a e Coreia do Sul \u2013 que, al\u00e9m das plantas de montagem, mantem as atividades mais nobres, como pesquisa e inova\u00e7\u00e3o. Ressalte-se que, desde o p\u00f3s-guerra, a Coreia \u00e9 o \u00fanico caso de ingresso nesse seleto clube.<\/p>\n O segundo modelo de inser\u00e7\u00e3o \u00e9 estimular o desenvolvimento de setores da ind\u00fastria em que o pa\u00eds tem vantagens competitivas, sendo o restante da produ\u00e7\u00e3o importado de outros pa\u00edses. Essa tem sido a op\u00e7\u00e3o da Mal\u00e1sia, da Turquia e da Tail\u00e2ndia, entre outros pa\u00edses. O M\u00e9xico, por exemplo, produziu, em 2015, pouco menos de 3,5 milh\u00f5es de unidades, sendo 2 milh\u00f5es de ve\u00edculos de passageiros e 1,4 milh\u00e3o de ve\u00edculos comerciais leves. Quase metade da sua produ\u00e7\u00e3o de ve\u00edculos de passageiro foi destinada ao mercado externo, principalmente a outros pa\u00edses, como EUA e Canad\u00e1. Adicionalmente o M\u00e9xico tem 12 acordos bilaterais e alguns acordos de com\u00e9rcio preferencial.<\/p>\n Foi noticiado na imprensa que o governo prepara o programa Rota 2030 em substitui\u00e7\u00e3o ao programa Inovar-auto. Esse programa deveria, diferentemente do Inovar-Auto, atacar os problemas de competitividade que afligem a ind\u00fastria e tentar aumentar a especializa\u00e7\u00e3o do Brasil em alguns tipos de ve\u00edculos e componentes em meio a abertura da economia para que passemos a integrar as Cadeias Globais de Valor (CGV), como ocorre no caso do M\u00e9xico. Essa tamb\u00e9m foi a op\u00e7\u00e3o que viabilizou a Embraer no Brasil.<\/p>\n Desistir da estrat\u00e9gia do avestruz poder\u00e1 reduzir a produ\u00e7\u00e3o local de autom\u00f3veis, melhor do que insistir na velha pol\u00edtica de prote\u00e7\u00e3o que fracassou sistematicamente nas \u00faltimas d\u00e9cadas na esperan\u00e7a que, desta vez, ser\u00e1 diferente. Essa foi a escolha da Austr\u00e1lia, cujo resultado, entretanto, foi a sua desindustrializa\u00e7\u00e3o. Deve ser poss\u00edvel manter uma produ\u00e7\u00e3o dom\u00e9stica expressiva em fun\u00e7\u00e3o da dist\u00e2ncia que temos dos maiores centros produtores, caso distinto da Austr\u00e1lia que fica pr\u00f3xima \u00e0 Coreia e ao Jap\u00e3o, e com mercado interno bem menor do que o do Brasil.<\/p>\n Outra op\u00e7\u00e3o seria tentarmos o desenvolvimento completo de uma ind\u00fastria de capital nacional, um caminho que foi adotado pela Coreia e pelo Jap\u00e3o, bem antes das CGV. Em ambos os casos, essa op\u00e7\u00e3o, adotada em tempos muito diferentes, necessitou de muito esfor\u00e7o e de uma eficiente coordena\u00e7\u00e3o do setor p\u00fablico, com metas objetivas de desempenho, penalidades em caso de fracasso, al\u00e9m de, principalmente, muita poupan\u00e7a e educa\u00e7\u00e3o b\u00e1sica de qualidade.<\/p>\n Nunca perseguimos esse caminho. N\u00e3o sabemos se ap\u00f3s 60 anos seria o momento de tentarmos. A China, por exemplo, tenta desenvolver as suas montadoras. Em que pese as elevad\u00edssimas taxas de poupan\u00e7a, qualidade do sistema educacional e a coordena\u00e7\u00e3o do setor p\u00fablico, o seu resultado n\u00e3o tem sido muito animador. At\u00e9 o momento 2\/3 das exporta\u00e7\u00f5es chinesas de manufaturados deve-se a empresas de capital externo. A montadora Chery procura-se integrar-se com as CGV \u2013 como no caso da Embraer.2<\/sup><\/p>\n Tendo em vista os nossos fracassos \u2013 ind\u00fastria naval, constru\u00e7\u00e3o de plataformas e f\u00e1bricas de microprocessadores \u2013 n\u00e3o se recomenda insistirmos em um caminho que sistematicamente n\u00e3o tem funcionado. Somente com a ind\u00fastria naval foram tr\u00eas insucessos nos \u00faltimos 60 anos: nos 50, com JK; d\u00e9cada de 70, com os militares; e, recentemente, com Lula e Dilma.<\/p>\n N\u00e3o parece que temos as condi\u00e7\u00f5es necess\u00e1rias ao modelo asi\u00e1tico de desenvolvimento. Afinal, n\u00e3o conseguimos prover a educa\u00e7\u00e3o b\u00e1sica para a maioria da sociedade e temos uma baixa taxa de poupan\u00e7a. Adicionalmente o Estado brasileiro n\u00e3o tem apresentado as caracter\u00edsticas necess\u00e1rias para o sofisticado papel coordenador de programas dessa natureza: conseguir avaliar o desempenho das pol\u00edticas; estabelecer prazos e metas; e, principalmente, ser capaz de descontinuar as pol\u00edticas que n\u00e3o tem funcionado. Por outro lado, o que muitos defendem como pol\u00edticas de constru\u00e7\u00e3o das vantagens comparativas din\u00e2micas pode resultar apenas na distribui\u00e7\u00e3o de benef\u00edcios a grupos de interesse.3<\/sup><\/p>\n N\u00e3o h\u00e1 nenhuma evid\u00eancia que o desenvolvimento de Jap\u00e3o e Coreia seja o \u00fanico caminho poss\u00edvel. Certamente a economia americana percorreu um caminho mais liberal4<\/sup>, o mesmo ocorrendo com o Chile, Canad\u00e1, Nova Zel\u00e2ndia, Portugal e Espanha.<\/p>\n Adicionalmente n\u00e3o \u00e9 verdade que o desenvolvimento de S\u00e3o Paulo se deveu \u00e0 instala\u00e7\u00e3o da ind\u00fastria automobil\u00edstica. Pelo contr\u00e1rio. S\u00e3o Paulo j\u00e1 era a economia mais rica e o maior mercado consumidor bem antes dos anos 1950. Al\u00e9m disso, a evid\u00eancia indica que os munic\u00edpios de S\u00e3o Paulo que receberam imigrantes com maior escolaridade no come\u00e7o do s\u00e9culo XX, independente da sua especializa\u00e7\u00e3o produtiva, ainda hoje apresentam maior renda por habitante.5<\/sup> A educa\u00e7\u00e3o e as condi\u00e7\u00f5es locais resultaram em maior desenvolvimento econ\u00f4mico que, em alguns casos, resultou em industrializa\u00e7\u00e3o; em outros, n\u00e3o.<\/p>\n O programa Rota 2030 n\u00e3o deve ser mais uma tentativa de editar uma vers\u00e3o recauchutada do Inovar-Auto, uma nova tentativa de avestruz em rea\u00e7\u00e3o \u00e0s veda\u00e7\u00f5es da OMC. O pouco que se conhece do Programa, por\u00e9m, indicar que ele repete os velhos erros, al\u00e9m de criar novos problemas. Continua a haver discrimina\u00e7\u00e3o de importados na competi\u00e7\u00e3o com os nacionais, al\u00e9m de aumentar os custos de conformidade para o pagamento de impostos e os custos de fiscaliza\u00e7\u00e3o, dada a criatividade tribut\u00e1ria do Rota 2030.<\/p>\n H\u00e1 um injustific\u00e1vel benef\u00edcio para o segmento de ve\u00edculos de luxo, a t\u00edtulo de estimular a inova\u00e7\u00e3o, mas que parece apenas subsidiar um segmento que trabalha com custos baixos ao produzir em escala reduzida. S\u00e3o concedidos benef\u00edcios tribut\u00e1rios para fins de maior efici\u00eancia energ\u00e9tica e maior seguran\u00e7a veicular. As mesmas metas poderiam ser obtidas mediante regula\u00e7\u00e3o que obrigasse padr\u00f5es m\u00ednimos de consumo e seguran\u00e7a, sem a necessidade de ren\u00fancia fiscal.<\/p>\n Restam muitas d\u00favidas: por que se faz necess\u00e1ria uma pol\u00edtica que for\u00e7a o contribuinte nacional a transferir renda para a ind\u00fastria automobil\u00edstica? Quais os seus custos e os seus benef\u00edcios? Quantos gastos sociais s\u00e3o sacrificados com a ren\u00fancia fiscal decorrente do incentivo \u00e0 ind\u00fastria automobil\u00edstica? Por que esse setor e n\u00e3o outros?<\/p>\n Corrigir os equ\u00edvocos do Inovar-Auto n\u00e3o ser\u00e1 f\u00e1cil. Teremos que viabilizar uma transi\u00e7\u00e3o que reduza os custos do ajuste de trabalhadores e de empresas que investiram em um pa\u00eds que cavou o seu pr\u00f3prio buraco. Podemos insistir na estrat\u00e9gia do avestruz. Alternativamente, podemos come\u00e7ar a enfrentar os nossos dif\u00edceis problemas para que, finalmente, a ind\u00fastria possa caminhar com as suas pr\u00f3prias pernas.<\/p>\n <\/p>\n Vers\u00e3o resumida deste texto foi publicada no jornal Folha de S\u00e3o Paulo, edi\u00e7\u00e3o de 10 de novembro de 2017.<\/em><\/p>\n <\/p>\n REFER\u00caNCIAS<\/strong><\/p>\n Carvalho Filho, Irineu de e Renato P. Colistete 2010.<\/strong> \u201cEducation Performance: Was It All Determined 100 Years ago? Evidence from S\u00e3o Paulo, Brazil\u201d, https:\/\/mpra.ub.uni-muenchen.de\/24494\/<\/a>.<\/p>\n Justin Lin and Ha-Joon Chang 2009.<\/strong> \u201cShould Industrial Policy in Developing Countries, Conform to Comparative Advantage or Defy it? A Debate Between Justin Lin and Ha-Joon Chang\u201d, Development Policy Review<\/em>, 27 (5): 483-502.<\/p>\n Mehri, Darius Bozorg 2015.<\/strong> \u201cThe role of engineering consultancies as network-centred actors to develop indigenous, technical capacity: the case of Iran\u2019s automotive industry\u201d, Socio-Economic Review<\/em>, 13(4): 747-769.<\/p>\n Sturgeon, T.; Leonardo Lima Chagas e Justin Barnes 2017.<\/strong> \u201cRota 2030: Updating Brazil\u2019s Automotive Industrial Policy to Meet the Challenges of Global Value Chains and the New Digital Economy\u201d, https:\/\/ipc.mit.edu\/sites\/default\/files\/documents\/Brazil%20in%20Automotive%20Global%20Value%20Chains%204%20October%202017-final.pdf<\/a>.<\/p>\n Whittaker, D. Hugh, Tianbiao Zhu, Timothy Sturgeon, Mon Han Tsai e Toshie Okita 2010.<\/strong> \u201cCompressed Development\u201d, Studies in Comparative International Development<\/em><\/a>, 45(4): 439\u2013467.<\/p>\n Wright, Gavin, 1990.<\/strong> \u201cThe Origin of American Industrial Success,\u201d American Economic Review<\/em>, 80(4): 651-668.<\/p>\n _______________<\/p>\n 1<\/sup> Ver Sturgeon e colaboradores (2017).<\/p>\n 2<\/sup> Ver Whittaker e colaboradores (2010) p\u00e1gina 451-3, e Bozorg Mehri (2015) para a curiosa tentativa de desenvolvimento da ind\u00fastria automobil\u00edstica no Ir\u00e2..<\/p>\n 3<\/sup> Justin Lin no texto em que trava produtivo de bate com Ha-Joon Chang [Justin Lin e Ha-Joon Chang, (2009)] argumenta que a vantagem comparativa est\u00e1tica de um pa\u00eds pode ser alterada profundamente em caso de r\u00e1pida acumula\u00e7\u00e3o de capital humano e elevada poupan\u00e7a. Uma pol\u00edtica industrial, nesse caso, pode auxiliar a economia a encontrar a sua nova vantagem comparativa.<\/p>\n 4<\/sup> Gavin Wright (1992).<\/p>\n 5<\/sup> Carvalho Filho e Colistete (2010).<\/p>\n <\/p>\n Download<\/strong><\/p>\n