{"id":2927,"date":"2016-12-15T12:15:45","date_gmt":"2016-12-15T15:15:45","guid":{"rendered":"http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/?p=2927"},"modified":"2016-12-16T14:03:53","modified_gmt":"2016-12-16T17:03:53","slug":"por-que-fazer-reforma-da-previdencia-no-meio-de-uma-recessao","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/?p=2927","title":{"rendered":"Por que fazer reforma da Previd\u00eancia no meio de uma recess\u00e3o?"},"content":{"rendered":"

Introdu\u00e7\u00e3o: a reforma da Previd\u00eancia<\/strong><\/p>\n

Em 2017, quando o pior momento da crise econ\u00f4mica for sentido no mercado de trabalho, o Brasil estar\u00e1 discutindo uma reforma da Previd\u00eancia.\u00a0 A reforma\u00a0 compreende uma Proposta de Emenda \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o (PEC no<\/sup> 287, de 2016) e projetos de lei (ainda a serem enviados pelo governo), alterando, entre outros, regras de acesso a benef\u00edcios, forma de c\u00e1lculo e financiamento dos regimes previdenci\u00e1rios.<\/p>\n

A op\u00e7\u00e3o do governo foi por uma proposta de reforma param\u00e9trica, e n\u00e3o estrutural, mantendo as caracter\u00edsticas essenciais dos regimes. Os regimes continuam sendo de reparti\u00e7\u00e3o, em que os benef\u00edcios dos trabalhadores inativos s\u00e3o financiados pelos trabalhadores em atividade no mercado de trabalho. A mudan\u00e7a se d\u00e1 nos par\u00e2metros do regime, e n\u00e3o em sua estrutura, como seria uma mudan\u00e7a para um regime de capitaliza\u00e7\u00e3o (em que o benef\u00edcio de cada trabalhador \u00e9 custeado pelas suas pr\u00f3prias contribui\u00e7\u00f5es no passado, capitalizadas), t\u00edpico da previd\u00eancia privada no Brasil e da previd\u00eancia p\u00fablica em outros pa\u00edses emergentes1<\/sup>, e tipicamente considerado uma op\u00e7\u00e3o \u201cneoliberal\u201d.<\/p>\n

Segundo o or\u00e7amento anual de 2017, as despesas com Previd\u00eancia em todos os regimes, mais o Benef\u00edcio de Presta\u00e7\u00e3o Continuada (BPC-Loas), corresponder\u00e3o a cerca de 55% do total da despesa prim\u00e1ria<\/strong>. Comparativamente, a participa\u00e7\u00e3o das despesas com os servidores ativos ser\u00e1 de 13%, sa\u00fade 7%, educa\u00e7\u00e3o 3%, PAC 3% e Bolsa Fam\u00edlia 2%. A soma das demais despesas corresponde a 17%. Esses dados s\u00e3o apresentados no Gr\u00e1fico 1, a seguir, e evidenciam que a Previd\u00eancia n\u00e3o \u00e9 s\u00f3 uma quest\u00e3o relevante no futuro, mas tamb\u00e9m no presente, como a crise dos Estados tamb\u00e9m mostra.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

Previd\u00eancia e economia<\/strong><\/p>\n

A crise econ\u00f4mica, com a queda de arrecada\u00e7\u00e3o e a instaura\u00e7\u00e3o de sucessivos d\u00e9ficits prim\u00e1rios, trouxe \u00e0 tona o crescimento estrutural da despesa previdenci\u00e1ria<\/strong> e abriu uma janela de oportunidade para a discuss\u00e3o sobre a necessidade de reforma. Reformas anteriores foram feitas em 1998 e 2003. Em 2016 tamb\u00e9m o governo Dilma Rousseff anunciara a inten\u00e7\u00e3o de fazer uma reforma, tendo a Presidente afirmado que a Previd\u00eancia era no momento \u201ca quest\u00e3o mais importante para o pa\u00eds<\/em>\u201d2<\/sup>.<\/p>\n

Por um lado, as despesas previdenci\u00e1rias t\u00eam evidentes efeitos em curto prazo sobre a demanda. O efeito multiplicador sobre o PIB de cada real despendido pelo RGPS seria de cerca de 0,5 (equivalente ao do RPPS). Para o Benef\u00edcio de Presta\u00e7\u00e3o Continuada (BPC-Loas), o efeito seria de 1,23<\/sup>.<\/p>\n

Por outro lado, a \u00eanfase do governo em priorizar a reforma da Previd\u00eancia durante a recess\u00e3o \u00e9 consoante com o diagn\u00f3stico de especialistas de que o crescimento da despesa previdenci\u00e1ria coloca e colocar\u00e1 mais restri\u00e7\u00f5es ao crescimento da economia no futuro.<\/p>\n

Segundo essa vis\u00e3o, a Previd\u00eancia estaria associada a um trip\u00e9 de baixo crescimento4<\/sup>: carga tribut\u00e1ria elevada, investimento p\u00fablico baixo e juros altos<\/strong>. Diante da tend\u00eancia de aumento do gasto, esses efeitos s\u00f3 ficariam mais fortes no futuro.<\/p>\n

Carga tribut\u00e1ria<\/em><\/p>\n

Na aus\u00eancia de mudan\u00e7as, a carga tribut\u00e1ria seria cada vez mais pressionada. Em 2015, ainda no governo Dilma Rousseff, o Ministro da Fazenda Joaquim Levy prop\u00f4s a recria\u00e7\u00e3o da CPMF, desta vez n\u00e3o para custear a sa\u00fade, mas a \u00a0Previd\u00eancia. Enquanto isso, especialistas calculavam que na aus\u00eancia de mudan\u00e7a de regras, j\u00e1 seria necess\u00e1ria a cria\u00e7\u00e3o de uma nova CPMF por ano para financiar as despesas da Previd\u00eancia5<\/sup>.<\/p>\n

Outro exerc\u00edcio, apresentado em reportagem da revista The Economist<\/em>, apontava que sem reformas as contribui\u00e7\u00f5es de empregados e empregadores sobre a folha de pagamento deveriam subir dos atuais 31% (na soma de empregador e empregado) para 86% em 2050 a fim de cobrir os benef\u00edcios6<\/sup>. Tal majora\u00e7\u00e3o da carga sobre a folha seria invi\u00e1vel, porque al\u00edquotas t\u00e3o altas erodiriam a base de tributa\u00e7\u00e3o (o n\u00edvel de emprego) muito antes que se pudesse chegar a esse patamar.<\/p>\n

Aceitando a no\u00e7\u00e3o de que o sistema tribut\u00e1rio brasileiro \u00e9 ineficiente<\/a>, mais impostos sobre ele apenas acentuariam seu efeito delet\u00e9rio sobre a economia7<\/sup>. Diante da urg\u00eancia de arrecada\u00e7\u00e3o para cobrir o crescimento da despesa previdenci\u00e1ria e de dificuldades pol\u00edticas, o prov\u00e1vel \u00e9 que as escolhas seriam no futuro elevar (ou criar) tributos com maior potencial arrecadat\u00f3rio, e n\u00e3o aqueles com efeitos distorcivos menores sobre a economia ou efeitos regressivos menores na distribui\u00e7\u00e3o de renda.<\/p>\n

Investimento p\u00fablico<\/em><\/p>\n

O segundo item deste \u201ctrip\u00e9\u201d \u00e9 o investimento p\u00fablico. Considera-se que \u00e9 o investimento que aumenta a capacidade produtiva da economia no futuro. No entanto, investimentos, como os em infraestrutura ou ci\u00eancia e tecnologia, por mais necess\u00e1rios que sejam para o pa\u00eds se desenvolver, constituem despesas \u201cdiscricion\u00e1rias\u201d. Esse tipo de despesa se contrap\u00f5e \u00e0 despesa obrigat\u00f3ria, que n\u00e3o pode ser reduzida e integra cerca de 92% do or\u00e7amento federal.<\/p>\n

S\u00e3o exemplos de despesas obrigat\u00f3rias a Previd\u00eancia e os sal\u00e1rios do funcionalismo. Diante do crescimento das despesas previdenci\u00e1rias, o governo tem tr\u00eas op\u00e7\u00f5es principais8<\/sup>: elevar os impostos, aumentar o endividamento (que pressiona os juros, o que ser\u00e1 visto a seguir) e reduzir outras despesas. Para acomodar o crescimento dos gastos com Previd\u00eancia, seriam as despesas discricion\u00e1rias as com maior chance de ser comprimidas, o que atinge o investimento p\u00fablico. Esta quest\u00e3o afeta diretamente n\u00e3o s\u00f3 o governo federal, mas tamb\u00e9m os subnacionais.<\/p>\n

Ilustrativamente, em 2015 \u2013 ano de ajuste fiscal \u2013 enquanto a rubrica \u201coutras despesas de capital\u201d, que reflete o investimento p\u00fablico federal, teve redu\u00e7\u00e3o de mais 30%, as despesas da Previd\u00eancia (urbana e real) cresceram mais de 1% acima da infla\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

Juros reais<\/em><\/p>\n

Finalmente, de modo simplificado, os juros reais<\/a> est\u00e3o associados \u00e0 percep\u00e7\u00e3o de risco em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 capacidade do governo de honrar seus compromissos9<\/sup>. A chance de insolv\u00eancia no futuro, por conta de uma despesa estruturalmente crescente, pressionaria os juros para cima. Por sua vez, os juros reais altos sufocariam os empreendimentos que o pa\u00eds precisa para crescer.<\/p>\n

A Figura 1 a seguir, sintetiza a l\u00f3gica entre despesa previdenci\u00e1ria e seus efeitos no crescimento da economia, bem como na distribui\u00e7\u00e3o de renda.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

Confian\u00e7a <\/em><\/p>\n

Ainda, segundo o diagn\u00f3stico do governo sobre a necessidade de ajuste fiscal, a reforma contribuiria para ganhos de confian\u00e7a que induziriam a recupera\u00e7\u00e3o da economia. No mesmo sentido, o ex-Ministro da Fazenda Nelson Barbosa, em declara\u00e7\u00e3o ao F\u00f3rum criado no governo Dilma Rousseff para discutir a reforma, entendia como benef\u00edcio imediato da reforma a melhora das expectativas fiscais, que \u201creduz a volatilidade cambial, possibilita a queda das taxas de juros de longo prazo e incentiva o investimento e a gera\u00e7\u00e3o de emprego<\/em>\u201d10<\/sup>.<\/p>\n

Poupan\u00e7a e produtividade<\/em><\/p>\n

Por fim, outros efeitos no crescimento da economia relacionados ao desenho da Previd\u00eancia (e n\u00e3o exatamente \u00e0 despesa previdenci\u00e1ria) discutidos pela literatura incluem a redu\u00e7\u00e3o da poupan\u00e7a dom\u00e9stica11<\/sup> e a retirada precoce de trabalhadores produtivos da for\u00e7a de trabalho12<\/sup>. Adicionalmente, o envelhecimento da popula\u00e7\u00e3o est\u00e1 associado a um menor n\u00edvel de inova\u00e7\u00e3o e de crescimento da produtividade<\/a>13<\/sup>.<\/p>\n

 <\/p>\n

Previd\u00eancia e teto de gastos<\/strong><\/p>\n

A Emenda Constitucional do teto de gastos (antiga PEC no<\/sup> 55, de 201614<\/sup>) congela a despesa total do governo federal em termos reais por 10 anos (Novo Regime Fiscal). O teto ser\u00e1 anualmente reajustado pela infla\u00e7\u00e3o (passados 10 anos outro indexador ser\u00e1 escolhido). Podemos dizer que a reforma da Previd\u00eancia \u00e9 irm\u00e3 g\u00eamea da reforma fiscal.<\/p>\n

Isso porque a despesa previdenci\u00e1ria cresce aceleradamente em termos reais. Para as despesas federais caberem no teto, outras despesas dever\u00e3o ser reduzidas na mesma magnitude. Se cumprir o teto, o governo n\u00e3o poder\u00e1 mais recorrer ao aumento do endividamento ou da arrecada\u00e7\u00e3o para cobrir suas despesas prim\u00e1rias15<\/sup>.<\/p>\n

Assim, com o teto, o crescimento da despesa previdenci\u00e1ria obrigaria o governo a cortes profundos em diversas outras \u00e1reas, <\/strong>o que tornaria a reforma da Previd\u00eancia mais urgente. Nas palavras do relator da PEC do teto na C\u00e2mara, Deputado Darc\u00edsio Perondi, o novo regime fiscal \u201cn\u00e3o sobrevive sem a reforma da Previd\u00eancia<\/em> (…) \u00c9 uma depend\u00eancia biol\u00f3gica entre os pulm\u00f5es e o cora\u00e7\u00e3o, um n\u00e3o vive sem o outro<\/em>.\u201d16<\/sup><\/p>\n

O Gr\u00e1fico 3, abaixo, apresenta um exerc\u00edcio do impacto, com a vig\u00eancia do teto, do crescimento da despesa da Previd\u00eancia nas outras despesas do governo federal. Consideramos 2017 o primeiro ano da aplica\u00e7\u00e3o integral do teto17<\/sup>. Sem mudan\u00e7as, a participa\u00e7\u00e3o dos gastos previdenci\u00e1rios no gasto total da Uni\u00e3o passaria gradualmente de cerca de 55% em 2017 (um valor j\u00e1 alto) para cerca de 75% em 2026.<\/p>\n

Isso quer dizer que, com o teto e sem reforma da Previd\u00eancia, todas as despesas prim\u00e1rias do governo federal (exclu\u00edda a Previd\u00eancia), que em 2017 deveriam caber em 45% do or\u00e7amento, dever\u00e3o caber em apenas 25% em 2026 \u2013 quase a metade. O corte em v\u00e1rias \u00e1reas dever\u00e1 ser ainda maior, uma vez que outras despesas com elevada participa\u00e7\u00e3o no gasto da Uni\u00e3o tamb\u00e9m n\u00e3o podem ser reduzidas, como a com o funcionalismo18<\/sup>. Este resultado coaduna com a vis\u00e3o de Paulo Tafner, um dos principais especialistas em Previd\u00eancia do pa\u00eds, para quem o problema fiscal existente no Brasil \u00e9 na ess\u00eancia um problema previdenci\u00e1rio.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

Em verdade, mesmo com a reforma da Previd\u00eancia o resultado pode ser pr\u00f3ximo ao apresentado no Gr\u00e1fico j\u00e1 que, para respeitar o planejamento das fam\u00edlias de acordo com as regras vigentes, bem como para atenuar a oposi\u00e7\u00e3o \u00e0s altera\u00e7\u00f5es, a reforma da Previd\u00eancia possui regras de transi\u00e7\u00e3o para que as mudan\u00e7as sejam graduais no tempo.<\/p>\n

A partir de 2026 o teto poder\u00e1 ser reajustado por outro indexador diferente da infla\u00e7\u00e3o, como o crescimento do PIB, atenuando os efeitos do crescimento da despesa previdenci\u00e1ria.\u00a0 Como ilustra\u00e7\u00e3o, apresentamos no Gr\u00e1fico 5, tal qual o Gr\u00e1fico anterior, a tend\u00eancia de participa\u00e7\u00e3o do gasto previdenci\u00e1rio nos \u00faltimos 10 anos do teto, caso n\u00e3o haja mudan\u00e7a de indexador.<\/p>\n

Ressaltamos que este exerc\u00edcio \u00e9 meramente ilustrativo, com o intuito de evidenciar a tend\u00eancia de participa\u00e7\u00e3o do crescimento da despesa previdenci\u00e1ria no total da despesa prim\u00e1ria. A estimativa \u00e9 sens\u00edvel aos par\u00e2metros escolhidos pelo governo no Projeto de Lei de Diretrizes Or\u00e7ament\u00e1rias (2017).<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

Evidentemente o cen\u00e1rio apresentado no Gr\u00e1fico 4 \u00e9 improv\u00e1vel: tanto o indexador quanto a legisla\u00e7\u00e3o previdenci\u00e1ria seriam modificados antes de ele se concretizar. Entretanto, o exerc\u00edcio sugere que sem a reforma o efeito sobre outras pol\u00edticas p\u00fablicas e o investimento p\u00fablico seria devastador. Anedoticamente, neste cen\u00e1rio ilustrativo, a partir de meados da d\u00e9cada de 2030 chegar\u00edamos ao extremo da Uni\u00e3o pagar apenas despesas previdenci\u00e1rias (na aus\u00eancia de reformas, mudan\u00e7a do indexador e com o teto sendo estritamente cumprido).<\/p>\n

Dessa forma, \u00e9 \u00fatil revisitarmos a Figura 1, que apresentava os mecanismos pelos quais o crescimento da despesa afeta a economia. Conforme a Figura 2, a seguir, com o teto respeitado, a press\u00e3o sobre a carga tribut\u00e1ria e a taxa de juros seria aliviada.<\/p>\n

Entretanto, o impacto via redu\u00e7\u00e3o do investimento p\u00fablico seria exacerbado, bem como se amplificaria a compress\u00e3o de outras rubricas melhor posicionadas para reduzir a pobreza e a desigualdade de renda. Este seria a concretiza\u00e7\u00e3o do cen\u00e1rio de \u201ccanibaliza\u00e7\u00e3o dos gastos sociais\u201d19<\/sup>.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

Chegamos a outro ponto sobre a intera\u00e7\u00e3o do teto do gasto com a Previd\u00eancia.\u00a0 At\u00e9 agora, nesta discuss\u00e3o, consideramos que o teto seria respeitado e que, por isso, o crescimento da despesa previdenci\u00e1ria obrigaria reformar a Previd\u00eancia e\/ou promover profundos ajustes nas pol\u00edticas p\u00fablicas e investimentos feitos por despesa discricion\u00e1ria.<\/p>\n

Entretanto, outro cen\u00e1rio prov\u00e1vel \u00e9 que a Uni\u00e3o n\u00e3o consiga cumprir o teto, o que acarretaria as veda\u00e7\u00f5es previstas pela Emenda at\u00e9 que o limite fosse reestabelecido. Essas veda\u00e7\u00f5es incluem inicialmente reajustes a remunera\u00e7\u00f5es do servi\u00e7o p\u00fablico, cria\u00e7\u00e3o de cargos e admiss\u00e3o de pessoal, entre outros itens afetos ao funcionalismo.<\/p>\n

Todavia, o relat\u00f3rio do Deputado Darc\u00edsio Perondi, aprovado na Comiss\u00e3o Especial e no Plen\u00e1rio da C\u00e2mara dos Deputados, criou uma \u00faltima veda\u00e7\u00e3o adicional: o aumento real do sal\u00e1rio m\u00ednimo. Esta possibilidade tamb\u00e9m constava da proposta de reforma fiscal do Ministro da Fazenda Nelson Barbosa apresentada ainda no governo Dilma Rousseff (Projeto de Lei Complementar (PLP) no<\/sup> 257, de 2016).<\/p>\n

Como dois ter\u00e7os dos benef\u00edcios previdenci\u00e1rios est\u00e3o hoje atrelados ao sal\u00e1rio m\u00ednimo, esta veda\u00e7\u00e3o atingiria diretamente a Previd\u00eancia Social, ao proibir a prorroga\u00e7\u00e3o da pol\u00edtica de valoriza\u00e7\u00e3o do sal\u00e1rio m\u00ednimo ou pol\u00edtica semelhante. Atualmente, o sal\u00e1rio m\u00ednimo \u00e9 reajustado segundo a infla\u00e7\u00e3o do ano anterior e o crescimento do PIB de dois anos antes, componente real da f\u00f3rmula prevista na Lei no<\/sup> 13.152, de 29 de julho de 2015, cuja vig\u00eancia se estende at\u00e9 2019.<\/p>\n

Assim, caso o teto n\u00e3o seja respeitado e as medidas de conten\u00e7\u00e3o de gastos via funcionalismo n\u00e3o sejam suficientes, o reajuste dos menores benef\u00edcios da Previd\u00eancia seria afetado. Dessa forma, sem altera\u00e7\u00f5es na Previd\u00eancia, o que eleva a chance de descumprimento do teto, as veda\u00e7\u00f5es impostas Emenda Constitucional do limite dos gastos garantem parcialmente uma esp\u00e9cie de \u201creforma autom\u00e1tica\u201d.<\/p>\n

Assim, resumidamente, temos dois cen\u00e1rios de intera\u00e7\u00e3o entre o teto e a Previd\u00eancia:<\/p>\n

\u00a0<\/em><\/p>\n

Cen\u00e1rio 1: teto \u00e9 respeitado<\/em><\/p>\n