Despesas federais sujeitas a alguma regra de vincula\u00e7\u00e3o ou indexa\u00e7\u00e3o, exceto gastos com pessoal e transfer\u00eancias a estados e munic\u00edpios<\/em><\/strong><\/p>\n Fonte: Afonso & Salto (2016). Revista Conjuntura Econ\u00f4mica.<\/em><\/p>\n <\/p>\n O\u00a0segundo problema<\/strong>\u00a0est\u00e1 no par\u00e1grafo 6\u00ba do artigo 102 do Ato das Disposi\u00e7\u00f5es Constitucionais Transit\u00f3rias, conforme proposto no artigo 1\u00ba da PEC do Teto. Esse dispositivo permite que um conjunto de despesas prim\u00e1rias seja exclu\u00eddo do teto global. Em outras palavras, elas poder\u00e3o crescer acima da infla\u00e7\u00e3o do ano anterior.<\/p>\n A n\u00e3o ser as transfer\u00eancias constitucionais para os governos subnacionais, cuja exclus\u00e3o \u00e9 adequada, as outras exce\u00e7\u00f5es s\u00e3o preocupantes. Por exemplo, os gastos com as elei\u00e7\u00f5es, as outras transfer\u00eancias de recursos e os cr\u00e9ditos extraordin\u00e1rios ficar\u00e3o fora do limite. Eventuais gastos de capitaliza\u00e7\u00e3o igualmente n\u00e3o entrar\u00e3o na conta.<\/p>\n Vamos nos deter um pouco neste segundo ponto. O governo enviou seu Projeto de Lei Or\u00e7ament\u00e1ria Anual (PLOA) para o Congresso no \u00faltimo dia 31. Nele, apresentou um gasto total para 2017 igual a R$ 1,316 trilh\u00e3o. Essa despesa prim\u00e1ria, se confirmada, representar\u00e1 um aumento nominal de 6,1% em rela\u00e7\u00e3o a 2016. Curiosamente, uma taxa inferior ao IPCA projetado pelo pr\u00f3prio governo para o ano corrente, isto \u00e9, a taxa que deveria ser o limite m\u00e1ximo permitido – o teto da PEC.<\/p>\n O fato n\u00e3o foi comentado na apresenta\u00e7\u00e3o do ministro Henrique Meirelles, mas foi alvo do t\u00f3pico de\u00a0“perguntas e respostas”<\/a>\u00a0criado pelo minist\u00e9rio em sua p\u00e1gina na internet. Ocorre que, dadas as exce\u00e7\u00f5es acima descritas, a base de 2016 tem de ser expurgada para que ent\u00e3o se aplique o percentual de 7,2% e, finalmente, obtenha-se a despesa m\u00e1xima de 2017. Em seguida, o valor obtido \u00e9 acrescido das previs\u00f5es para as rubricas livres do teto, o que resulta no gasto prim\u00e1rio total.<\/p>\n H\u00e1, no entanto, um equ\u00edvoco nessa metodologia. Os chamados cr\u00e9ditos extraordin\u00e1rios n\u00e3o t\u00eam uma dota\u00e7\u00e3o prevista no or\u00e7amento. Por essa raz\u00e3o, para 2017, n\u00e3o h\u00e1 como saber de antem\u00e3o qual ser\u00e1 o montante gasto com essa finalidade. Sabemos, por\u00e9m, que em 2016 j\u00e1 foram gastos quase R$ 10 bilh\u00f5es at\u00e9 agosto. Neste caso, podemos afirmar com seguran\u00e7a que a despesa fixada pelo governo no PLOA com base na PEC do Teto est\u00e1 subestimada, j\u00e1 que n\u00e3o leva em conta uma previs\u00e3o de cr\u00e9dito extraordin\u00e1rio.<\/p>\n Assim, seria interessante apresentar os dados de 2016 e 2017 sem considerar os valores desses cr\u00e9ditos, nos dois anos, o que deixaria justa a compara\u00e7\u00e3o. O que fica estranho \u00e9 apresentar o dado de 2016 turbinado pelos cr\u00e9ditos e o de 2017 livre dessas despesas. \u00c9 evidente que a taxa de varia\u00e7\u00e3o ficaria, mesmo, abaixo de 7,2%. No caso, em 6,1%.<\/p>\n H\u00e1 ainda um problema maior e anterior: por que deixar de fora uma despesa t\u00e3o importante? Pela Constitui\u00e7\u00e3o (art. 167, par\u00e1grafo 3\u00ba), esses cr\u00e9ditos deveriam ser abertos apenas em caso de calamidade, guerra, etc. Mas, na pr\u00e1tica, n\u00e3o \u00e9 o que acontece. Essa brecha criar\u00e1 um incentivo \u00e0 m\u00e1 utiliza\u00e7\u00e3o do instrumento de cr\u00e9dito extraordin\u00e1rio, j\u00e1 que todas as demandas por gastos adicionais, ao longo do ano, recair\u00e3o sobre esse canal.<\/p>\n O\u00a0terceiro problema<\/strong>\u00a0da PEC – o mais grave e dif\u00edcil de ser resolvido – \u00e9 o fato de a regra proposta estar desbalanceada. Na hip\u00f3tese de sua aplica\u00e7\u00e3o ter sucesso, isto \u00e9, de os gastos passarem a crescer nominalmente pela infla\u00e7\u00e3o do ano anterior medida pelo IPCA, os resultados a curto e a longo prazo estariam distantes do desej\u00e1vel. Nos anos iniciais, a regra seria in\u00f3cua e, nos anos finais, r\u00edgida.<\/p>\n \u00c9 preciso ter em mente que a obten\u00e7\u00e3o de resultados prim\u00e1rios positivos s\u00f3 faz sentido quando parte de uma estrat\u00e9gia para estabilizar a rela\u00e7\u00e3o d\u00edvida\/PIB. O que todo pa\u00eds precisa \u00e9 ter boas condi\u00e7\u00f5es de continuar financiando suas pol\u00edticas p\u00fablicas nos n\u00edveis desejados pela popula\u00e7\u00e3o. Por isso, a import\u00e2ncia de ter capacidade de tomar cr\u00e9dito em volume e condi\u00e7\u00f5es financeiras favor\u00e1veis ao pa\u00eds.<\/p>\n Se a regra for uma esp\u00e9cie de piloto autom\u00e1tico, esse objetivo final ficar\u00e1 em segundo plano. Por exemplo, poder\u00e1 chegar um momento em que a gera\u00e7\u00e3o de esfor\u00e7os prim\u00e1rios superar\u00e1 – e muito – o n\u00edvel necess\u00e1rio para estabilizar a d\u00edvida como propor\u00e7\u00e3o do PIB. Por essa raz\u00e3o, \u00e9 poss\u00edvel afirmar, desde logo, que uma regra geral sem detalhamento e medidas complementares n\u00e3o funcionar\u00e1.<\/p>\n A regra de sustentabilidade da d\u00edvida leva em conta os juros reais, o crescimento econ\u00f4mico real, o patamar de endividamento e o resultado prim\u00e1rio. A varia\u00e7\u00e3o da d\u00edvida, isto \u00e9, o seu aumento, estabilidade ou queda em rela\u00e7\u00e3o ao PIB, depende dessas vari\u00e1veis. Para um crescimento econ\u00f4mico m\u00e9dio de 2,0%, com juros reais a 4,5% e d\u00edvida em torno de 85% do PIB (hoje estamos com 70% do PIB), o prim\u00e1rio necess\u00e1rio para estabilizar a rela\u00e7\u00e3o d\u00edvida\/PIB seria de 2,1% do PIB.<\/p>\n Dado esse c\u00e1lculo de refer\u00eancia, vamos observar o que ocorreria em dois cen\u00e1rios com premissas distintas: no primeiro (I), aplicaremos a regra da PEC do Teto sem modifica\u00e7\u00f5es; e no segundo (II), aplicaremos a regra com modifica\u00e7\u00f5es.<\/p>\n Nos dois cen\u00e1rios, considero as seguintes premissas: o PIB real crescer\u00e1 em m\u00e9dia 2,6% ao ano entre 2017 e 2035, partindo de uma queda real de 3,5% em 2016. Em ambos cen\u00e1rios, em 2016, a despesa cresce perto de 1% em termos reais. A partir de 2017, as premissas se alteram.<\/p>\n No cen\u00e1rio I, as despesas crescem pela infla\u00e7\u00e3o passada. J\u00e1 no cen\u00e1rio II, os gastos t\u00eam dois padr\u00f5es de crescimento em dois per\u00edodos distintos. Entre 2017 e 2025, o gasto cresce pelo centro da meta de infla\u00e7\u00e3o (4,5%) e, entre 2026 e 2035, o gasto cresce pela meta de infla\u00e7\u00e3o mais o PIB previsto para o ano pela pesquisa Focus, conforme divulgada pelo Banco Central. Os resultados s\u00e3o plotados no gr\u00e1fico.<\/p>\n Cen\u00e1rios para o resultado prim\u00e1rio do governo federal (% do PIB)<\/em> <\/p>\n Como se v\u00ea, o cen\u00e1rio I produziria d\u00e9ficits mais profundos no in\u00edcio do per\u00edodo de vig\u00eancia da PEC do Teto, o que se explica pela infla\u00e7\u00e3o mais elevada neste per\u00edodo, base para a evolu\u00e7\u00e3o do gasto. Basta ver, por exemplo – como alertou\u00a0Marcos Lisboa em recente artigo para a Folha de S. Paulo<\/a>\u00a0-, que a aplica\u00e7\u00e3o da PEC para o ano que vem levar\u00e1 a uma alta real do gasto prim\u00e1rio, j\u00e1 que a infla\u00e7\u00e3o estar\u00e1 perto de 5,0% e, em 2016, ela encerrar\u00e1 em 7,2%. Para ter claro: enquanto a infla\u00e7\u00e3o est\u00e1 caindo o governo ter\u00e1 garantido um crescimento real do gasto p\u00fablico.<\/p>\n Ainda no cen\u00e1rio I, a converg\u00eancia para um resultado prim\u00e1rio positivo ocorreria apenas a partir de 2024. Por outro lado, o resultado prim\u00e1rio passaria a crescer monotonicamente atingindo 6,3% do PIB em 2035. N\u00e3o \u00e9 razo\u00e1vel imaginar um cen\u00e1rio como este. N\u00e3o \u00e9 um resultado social ou econ\u00f4mico desej\u00e1vel, uma vez que imporia um grau de austeridade muito superior ao necess\u00e1rio para estabilizar a rela\u00e7\u00e3o d\u00edvida\/PIB. Como os deputados e senadores antecipar\u00e3o, certamente, esses resultados, a PEC poder\u00e1 ser prejudicada caso n\u00e3o seja bem calibrada.<\/p>\n No cen\u00e1rio II, fazemos essa tentativa de modificar a PEC. Resultado principal: os d\u00e9ficits prim\u00e1rios seriam menores nos anos iniciais e a converg\u00eancia ao resultado prim\u00e1rio positivo j\u00e1 aconteceria entre 2021 e 2022. Al\u00e9m disso, o esfor\u00e7o fiscal aumentaria at\u00e9 um n\u00edvel perto de 3% do PIB, estabilizando-se em torno desse patamar. Trata-se de algo mais sensato e politicamente mais inteligente, j\u00e1 que o n\u00edvel necess\u00e1rio para estabilizar a d\u00edvida\/PIB estaria superado , mas o esfor\u00e7o imposto \u00e0 sociedade n\u00e3o seria impeditivo, como no caso do cen\u00e1rio I.<\/p>\n O cen\u00e1rio II parece bem mais razo\u00e1vel, mas ainda cabe uma pergunta, que \u00e9 essencial: a como produzir um esfor\u00e7o mais forte, nos anos iniciais da regra, conforme previsto no cen\u00e1rio II?<\/p>\n A sa\u00edda est\u00e1 na ado\u00e7\u00e3o de medidas emergenciais em paralelo \u00e0 tramita\u00e7\u00e3o da PEC do Teto. Por exemplo, a aprova\u00e7\u00e3o do Projeto de Lei do Senado n\u00ba 204\/2016, de autoria do ent\u00e3o senador Jos\u00e9 Serra, que renderia \u00e0 Uni\u00e3o R$ 55 bilh\u00f5es no horizonte de um a dois anos. Al\u00e9m disso, promover a revis\u00e3o de todos os contratos de compras de bens e servi\u00e7os pela administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, o que poderia, via combate ao sobrepre\u00e7o, gerar economia anual de R$ 12 bilh\u00f5es. Outra a\u00e7\u00e3o importante \u00e9 interromper todos os reajustes e contrata\u00e7\u00f5es no servi\u00e7o p\u00fablico por um per\u00edodo indeterminado. Finalmente, seria importante rever uma parte das desonera\u00e7\u00f5es concedidas nos \u00faltimos anos, com economia estimada em R$ 30 bilh\u00f5es\/ano.<\/p>\n Como medida mais estrutural para sustentar a PEC do Teto ao longo de um per\u00edodo de vinte anos, a fixa\u00e7\u00e3o de um limite expl\u00edcito para o gasto com pessoal \u00e9 essencial. Sem isso, o custo do ajuste recair\u00e1 sobre dois conjuntos de gastos: investimentos e gastos sociais (incluindo sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o). Minha proposta \u00e9 que o gasto cres\u00e7a a 3% ao ano, em termos nominais, at\u00e9 2019. A partir de 2020, ele crescer\u00e1 a um ponto abaixo da meta de infla\u00e7\u00e3o (3,5%) e, a partir de 2026, poder\u00e1 crescer a 4,5%. Sem colocar o dedo nessa ferida, a PEC n\u00e3o servir\u00e1 para absolutamente nada.<\/p>\n Se essa regra auxiliar para o gasto com pessoal for aplicada e respeitada, os demais gastos, incluindo sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o, ficar\u00e3o est\u00e1veis, em termos reais, entre 2017 e 2025. A partir de 2026, a taxa crescimento dessas despesas come\u00e7ar\u00e1 a acelerar, iniciando em 2,5% ao ano e terminando 2035 em algo como 4,0% de taxa de aumento real. No cen\u00e1rio I, os demais gastos n\u00e3o teriam ganho real at\u00e9 o final do per\u00edodo de vinte anos.<\/p>\n Um\u00a0quarto problema<\/strong>\u00a0est\u00e1 na dimens\u00e3o do per\u00edodo de vig\u00eancia da regra do teto. Politicamente, \u00e9 dif\u00edcil tomar decis\u00f5es que mantenham Ulisses longe do tentador canto das sereias por um per\u00edodo t\u00e3o longo de tempo. A possibilidade de revis\u00e3o da regra, no meio do prazo, \u00e9 uma boa ideia, mas uma alternativa n\u00e3o desprez\u00edvel seria reduzir o prazo para dez anos.<\/p>\n Quando discutimos o terceiro problema, ficou claro que as modifica\u00e7\u00f5es propostas v\u00e3o ajudar a atenuar os efeitos fiscais excessivamente austeros produzidos pela PEC pura. Mesmo assim, antevejo que ser\u00e1 importante colocar a discuss\u00e3o do prazo na mesa desde j\u00e1.<\/p>\n S\u00e3o estes os quatro pontos que apresento para discuss\u00e3o. H\u00e1 outros, n\u00e3o menos importantes, como a quest\u00e3o da ado\u00e7\u00e3o do crit\u00e9rio de caixa, e n\u00e3o de compet\u00eancia or\u00e7ament\u00e1ria, para apura\u00e7\u00e3o do cumprimento do teto. Adotar o crit\u00e9rio de pagamento refor\u00e7a as pr\u00e1ticas de posterga\u00e7\u00e3o de despesas e contrata\u00e7\u00e3o de restos a pagar, sem mencionar as famigeradas pedaladas fiscais. O ideal seria fixar como crit\u00e9rio b\u00e1sico o empenho, e n\u00e3o o pagamento. Afinal, o empenho j\u00e1 revela o compromisso de gastar, que \u00e9 o que importa do ponto de vista fiscal.<\/p>\n Finalmente, melhor detalhar a PEC preservando sua ess\u00eancia do que deix\u00e1-la aberta a uma mir\u00edade de propostas de mudan\u00e7as que j\u00e1 est\u00e3o surgindo no Parlamento. Quanto antes o governo entender que empurrar na goela do Congresso uma proposta gen\u00e9rica e n\u00e3o detalhada \u00e9 uma estrat\u00e9gia ruim para aprovar a PEC, melhor ser\u00e1 para o pa\u00eds.<\/p>\n A prioridade zero, na pol\u00edtica econ\u00f4mica, \u00e9 colocar as contas do governo em ordem e, para isso, ser\u00e1 preciso uma maior sofistica\u00e7\u00e3o nas propostas e na estrat\u00e9gia adotada na pol\u00edtica fiscal.<\/p>\n <\/p>\n Este texto foi originalmente publicado\u00a0 na p\u00e1gina do Instituto Teot\u00f4nio Vilela, em 12 de setembro de 2016. Dispon\u00edvel em: <\/em>http:\/\/itv.org.br\/pensando-o-brasil\/economia\/os-quatro-problemas-da-pec-do-teto<\/em><\/a><\/p>\n <\/p>\n Download:<\/strong><\/p>\n![\"img_2890_1\"](\"http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/wp-content\/uploads\/2016\/10\/img_2890_1.jpg\")
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