{"id":2871,"date":"2016-10-04T11:19:27","date_gmt":"2016-10-04T14:19:27","guid":{"rendered":"http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/?p=2871"},"modified":"2016-10-04T11:38:42","modified_gmt":"2016-10-04T14:38:42","slug":"por-que-e-tao-dificil-reformar-a-previdencia","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/?p=2871","title":{"rendered":"Por que \u00e9 t\u00e3o dif\u00edcil reformar a Previd\u00eancia?"},"content":{"rendered":"

Introdu\u00e7\u00e3o: economia pol\u00edtica da reforma da Previd\u00eancia<\/strong><\/p>\n

A reforma da Previd\u00eancia surge como principal item da agenda do governo do Presidente Temer, bem como j\u00e1 tinha sido apontada em 2016 pela ex-Presidente Dilma Rousseff como \u201ca quest\u00e3o mais importante para o pa\u00eds\u201d1<\/sup>.\u00a0 De fato, h\u00e1 um razo\u00e1vel grau de converg\u00eancia entre economistas do governo, da academia e da iniciativa privada de que a quest\u00e3o fiscal hoje deve ser o principal tema da agenda econ\u00f4mica e de que a despesa previdenci\u00e1ria, item dominante do gasto prim\u00e1rio federal (54%), continuar\u00e1 crescendo aceleradamente. No entanto, existe uma elevada dificuldade de responder ao problema previdenci\u00e1rio do pa\u00eds, n\u00e3o pela aus\u00eancia de estudos, diagn\u00f3sticos ou prescri\u00e7\u00f5es de solu\u00e7\u00f5es, mas pelos obst\u00e1culos pol\u00edticos de empreender as mudan\u00e7as2<\/sup>. A reforma esperada para os pr\u00f3ximos meses foi considerada publicamente pelo Presidente como \u201cuma luta feroz\u201d3<\/sup>. Neste sentido, este texto se prop\u00f5e a introduzir a economia pol\u00edtica associada \u00e0 reforma da Previd\u00eancia.<\/p>\n

Alguns dados ilustram essa dificuldade. Segundo Mendes (2014a), dentre 223 projetos de lei de iniciativa parlamentar sobre Previd\u00eancia que tramitavam no Congresso em 2014, 78% gerava agravamento da situa\u00e7\u00e3o das contas p\u00fablicas.\u00a0 Em 2015, conforme o Quadro 1 abaixo, mais de 800 emendas parlamentares foram apresentadas \u00e0s tr\u00eas MPs que trataram da Previd\u00eancia no ano. Dessas, 594 impactavam as despesas, sendo 590 (99%) pressionando gastos (atenuando ou eliminando os efeitos das medidas) e apenas 4 (1%) reduzindo-os.<\/p>\n

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As dificuldades pol\u00edticas de reformar um sistema de seguridade social n\u00e3o s\u00e3o exclusivas do Brasil. Nos anos 90, quando ganharam \u00edmpeto em pa\u00edses desenvolvidos, reformas da previd\u00eancia contribu\u00edram para derrubar governos na It\u00e1lia, \u00c1ustria e Alemanha4<\/sup>.<\/p>\n

O principal ponto de partida para entender as dificuldades da reforma \u00e9 o conhecido problema da l\u00f3gica de a\u00e7\u00e3o coletiva<\/em>5<\/sup>. Por que \u00e9 t\u00e3o dif\u00edcil empreender algumas reformas, mesmo quando tecnocratas e governo t\u00eam convic\u00e7\u00e3o de que elas s\u00e3o ben\u00e9ficas para o conjunto da popula\u00e7\u00e3o? Grosso modo, a formula\u00e7\u00e3o da l\u00f3gica de a\u00e7\u00e3o coletiva responde que \u00e9 dif\u00edcil tomar medidas com perdas concentradas e ganhos difusos. Como as perdas s\u00e3o concentradas, os que se sentem perdedores conseguem perceber de maneira palp\u00e1vel o impacto da mudan\u00e7a e se mobilizam para bloque\u00e1-la. Por sua vez, como os ganhos s\u00e3o difusos, os que ganham com a medida n\u00e3o percebem seu efeito e\/ou acabam n\u00e3o sendo estimulados para defend\u00ea-la.<\/p>\n

No caso da Previd\u00eancia, trabalhadores inseridos h\u00e1 mais tempo no mercado de trabalho visualizam bem como mudan\u00e7as nas regras afetam sua vida, e tendem a se opor de forma mais vocal a reformas. Mendes (2014) observa ainda que parte do grupo que se sente mais afetado \u00e9 homog\u00eaneo e tem boa capacidade de mobiliza\u00e7\u00e3o por estarem ligados ao mercado de trabalho formal e, portanto, mais habituados \u00e0 organiza\u00e7\u00e3o sindical. Tafner et al<\/em>. (2015) \u00a0percebem esse grupo como dispondo de \u201cmaior rede social, maior poder e prest\u00edgio social e econ\u00f4mico.\u201d J\u00e1 Bonoli (2000) avalia, com base em reformas em outros pa\u00edses, que os mais afetados tamb\u00e9m costumam ser de um grupo de eleitores de renda m\u00e9dia politicamente influente.<\/p>\n

Por outro lado, o grupo que mais se beneficiaria \u2014 principalmente no futuro \u2014 com as mudan\u00e7as, como trabalhadores mais jovens ou mesmo crian\u00e7as, n\u00e3o se sente afetado e n\u00e3o reage (ou nas palavras do ex-ministro Marcelo Neri \u201cos jovens no Brasil ainda n\u00e3o perceberam que a grande causa deles \u00e9 a reforma da Previd\u00eancia\u201d6<\/sup>).<\/p>\n

Outros ganhos propagados da reforma s\u00e3o ainda mais invis\u00edveis e difusos, como maior modera\u00e7\u00e3o nos juros,\u00a0 maior estabilidade na carga tribut\u00e1ria e menor compress\u00e3o do investimento p\u00fablico necess\u00e1rio para a renda crescer, bem como das despesas voltadas para redu\u00e7\u00e3o da pobreza e da desigualdade (al\u00e9m de outras rubricas or\u00e7ament\u00e1rias que seriam abatidas pelo gasto previdenci\u00e1rio ascendente). A maioria da popula\u00e7\u00e3o seria favor\u00e1vel a tais avan\u00e7os, mas pode n\u00e3o perceber sua rela\u00e7\u00e3o com uma reforma da Previd\u00eancia, assim como a natureza difusa dos benef\u00edcios (na popula\u00e7\u00e3o e no tempo) impede a forma\u00e7\u00e3o de grupos de interesse organizados para defend\u00ea-los (ex: associa\u00e7\u00f5es, federa\u00e7\u00f5es, etc.). Havendo reforma, n\u00e3o observaremos, como no impeachment<\/em>, a Esplanada dos Minist\u00e9rios sendo dividida por um muro para separar manifestante a favor e contra a proposta.<\/p>\n

No entanto, um complicador importante da reforma \u00e9 mais particular do Brasil: a inscri\u00e7\u00e3o de v\u00e1rias normas previdenci\u00e1rias na Constitui\u00e7\u00e3o, que chega a detalhar a idade e o tempo de contribui\u00e7\u00e3o para aposentadoria do \u201cprofessor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exerc\u00edcio das fun\u00e7\u00f5es de magist\u00e9rio na educa\u00e7\u00e3o infantil e no ensino fundamental e m\u00e9dio<\/em>\u201d. Dessa forma, v\u00e1rios pontos do que se entende por reforma da Previd\u00eancia precisam passar pelo complexo processo legislativo constitucional, facilitando o bloqueio de mudan\u00e7as no Congresso Nacional pelos interessados.<\/p>\n

Para Bonoli (2000), reformas previdenci\u00e1rias s\u00e3o marcadas por um \u201cimpressionante n\u00edvel de controv\u00e9rsia\u201d. Ele defende que os formuladores de pol\u00edticas na \u00e1rea \u201cprecisam prestar excepcional aten\u00e7\u00e3o ao lado pol\u00edtico\u201d da quest\u00e3o. Nesse sentido, aqui apresentamos objetivamente que possibilidades surgem da experi\u00eancia internacional e da literatura acad\u00eamica para contornar as dificuldades de a\u00e7\u00e3o coletiva e do processo legislativo inerentes \u00e0 reforma da Previd\u00eancia.<\/p>\n

Reforma como iniciativa de governos de esquerda e direita<\/strong><\/p>\n

A an\u00e1lise comparada aponta que n\u00e3o \u00e9 peculiar apenas ao Brasil a apresenta\u00e7\u00e3o de propostas de reforma por governos de orienta\u00e7\u00f5es ideol\u00f3gicas diferentes. Exemplos de pa\u00edses que tiveram reformas propostas por governos sucessivos tanto de esquerda quanto de direita incluem Fran\u00e7a, It\u00e1lia e Reino Unido7<\/sup>.<\/p>\n

A esse respeito, Bonoli (2000) defende que, na verdade, a disputa nas reformas de previd\u00eancia se deslocou do eixo esquerda-direita para um antagonismo entre governos e uma ampla coaliz\u00e3o de grupos, em geral liderada pelo movimento sindical.\u00a0 Segundo ele, tamb\u00e9m a esquerda adere \u00e0s propostas, quando est\u00e1 no governo, uma vez que as condi\u00e7\u00f5es econ\u00f4micas n\u00e3o d\u00e3o muito espa\u00e7o para manobras alternativas.<\/p>\n

Isso n\u00e3o implica dizer, evidentemente, que as oposi\u00e7\u00f5es nos Legislativos apoiem essas reformas, mesmo que, quando na situa\u00e7\u00e3o, tenham adotado medidas semelhantes. Na Teoria dos Jogos aplicada \u00e0 Ci\u00eancia Pol\u00edtica, este fen\u00f4meno \u00e9 descrito pelo blame game<\/em> (\u201cjogo de culpa\u201d, \u201cjogo de empurra\u201d): um partido no parlamento pode concordar com uma proposta impopular, mas racionalmente rejeit\u00e1-la para criar um contraste e obrigar um presidente a se indispor com o eleitorado8<\/sup>.<\/p>\n

Um modelo de cria\u00e7\u00e3o de consenso e acordo multipartid\u00e1rio \u00e9 a reforma previdenci\u00e1ria da Espanha dos anos 90, ou Pacto de Toledo, j\u00e1 renovado em 2001, 2006 e 20109<\/sup>.\u00a0 O Pacto tratava o tema como uma quest\u00e3o de Estado, evitando que ele fosse explorado pol\u00edtica e eleitoralmente.\u00a0 Para Reynaud (2000), o acordo foi guiado por \u201cesp\u00edrito conciliat\u00f3rio\u201d e pelo \u201cdesejo de fazer as mudan\u00e7as no sistema com o m\u00e1ximo de concord\u00e2ncia poss\u00edvel\u201d.<\/p>\n

Pontos de veto<\/strong><\/p>\n

Bonoli (2000) apresenta cinco poss\u00edveis \u201cpontos de veto\u201d (veto points<\/em>10<\/sup>) que podem existir em um pa\u00eds dificultando especificamente uma reforma da previd\u00eancia. O significado de veto aqui n\u00e3o \u00e9 o mesmo de no processo legislativo: pontos de veto s\u00e3o entendidos como institui\u00e7\u00f5es pol\u00edticas capazes de obstruir ou bloquear uma mudan\u00e7a no status quo<\/em>11<\/sup>.<\/p>\n

Os pontos, apresentados no Quadro 2, s\u00e3o presidencialismo; bicameralismo; representa\u00e7\u00e3o proporcional; referendos; e Executivo dual, estando os tr\u00eas primeiros presentes no Brasil. Para Bonoli, o padr\u00e3o de distribui\u00e7\u00e3o do poder decorrente desses pontos de veto \u00e9 um fator importante na abordagem de governos ao problema previdenci\u00e1rio.<\/p>\n

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Resumidamente, para o autor, o presidencialismo permite que os parlamentares, sensibilizados pelo lobby<\/em> de grupos organizados, votem contra o governo sem se preocupar com a sua sobreviv\u00eancia (o que ocorreria no parlamentarismo). J\u00e1 no caso do bicameralismo, quando os membros das duas casas legislativas s\u00e3o eleitos de forma diferente (como no Brasil), cria-se um ponto de veto adicional para a reforma. Por sua vez, o sistema de voto proporcional estaria associado a um grande n\u00famero de partidos no Legislativo e propiciaria mais oportunidades de \u201cveto\u201d para os que se op\u00f5em \u00e0 nova legisla\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Para Bonoli, os \u201cpontos de veto podem ser um formid\u00e1vel obst\u00e1culo \u00e0 reforma previdenci\u00e1ria\u201d. Ele aponta ainda que esses pontos de veto podem ser mais ou menos fortes no tempo, por conta das circunst\u00e2ncias impostas pelo calend\u00e1rio eleitoral: o governo seria mais forte imediatamente ap\u00f3s a sua elei\u00e7\u00e3o, enquanto os grupos contr\u00e1rios se fortaleceriam nas proximidades de novos pleitos.<\/p>\n

No Brasil, a presen\u00e7a de muitas regras previdenci\u00e1rias na Constitui\u00e7\u00e3o tamb\u00e9m fortalece os tr\u00eas pontos de veto: para bloquear mudan\u00e7as (emendas \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o) bastam 40% dos votos em uma das quatro vota\u00e7\u00f5es que ocorrem na C\u00e2mara dos Deputados e no Senado.<\/p>\n

Ainda, pelo mesmo motivo, podemos especular a exist\u00eancia de um ponto de veto adicional no Brasil: o Supremo Tribunal Federal (STF)12<\/sup>, que \u00e9 frequentemente provocado nessa mat\u00e9ria via A\u00e7\u00e3o Direta de Inconstitucionalidade (ADI). A t\u00edtulo de exemplo, um dos principais itens da segunda reforma da Previd\u00eancia (Emenda Constitucional no<\/sup> 41, de 2003), a contribui\u00e7\u00e3o de servidores inativos, foi considerado inconstitucional em ADI por quatro ministros, incluindo a relatora, al\u00e9m do Procurador-Geral da Rep\u00fablica (PGR) \u2013 o entendimento terminou derrotado pelo apertado placar de 7 a 413<\/sup>.<\/p>\n

Compensa\u00e7\u00f5es<\/strong><\/p>\n

Ainda para Bonoli (2000), o esfor\u00e7o para que reformas previdenci\u00e1rias sejam bem sucedidas tende a envolver um processo de negocia\u00e7\u00e3o com compensa\u00e7\u00f5es para determinados grupos. \u00c0 medida que a orienta\u00e7\u00e3o pol\u00edtica do governo (esquerda ou direita) perderia import\u00e2ncia nessa discuss\u00e3o, os pontos de veto apresentados anteriormente ganhariam relev\u00e2ncia, dando grande for\u00e7a pol\u00edtica para os grupos opositores capazes de explor\u00e1-los. Assim, governos tenderiam a fazer compensa\u00e7\u00f5es espec\u00edficas a estes grupos, e essas estrat\u00e9gias podem funcionar, segundo Bonoli. Nos pa\u00edses analisados pelo autor, os principais alvos dessas estrat\u00e9gias foram o movimento sindical ou corpora\u00e7\u00f5es p\u00fablicas.<\/p>\n

Em especial, ainda de acordo com Bonoli, teria sido comum, durante reformas em outros pa\u00edses, mudan\u00e7as em crit\u00e9rios da contabilidade do sistema: \u201cem particular, os elementos n\u00e3o-contributivos que foram integrados a esses sistemas, para alcan\u00e7ar objetivos mais gerais de pol\u00edtica sociais, t\u00eam sido removidos\u201d. No Brasil, tamb\u00e9m observamos no debate a presen\u00e7a de grupos contr\u00e1rios \u00e0 forma de apresenta\u00e7\u00e3o de contas do Regime Geral de Previd\u00eancia Social (RGPS). Eles defendem que a contabilidade exclua despesas com benef\u00edcios de menor contrapartida contributiva, bem como que inclua determinadas receitas e haja maior esfor\u00e7o arrecadat\u00f3rio do governo (tema explorado anteriormente no blog<\/a>).<\/p>\n

Segundo Bonoli, a separa\u00e7\u00e3o de benef\u00edcios n\u00e3o-contributivos, relacionados mais \u00e0 pol\u00edtica social, dos benef\u00edcios estritamente previdenci\u00e1rios foi uma demanda chave do movimento sindical na Fran\u00e7a, na It\u00e1lia, no Reino Unido e na Su\u00ed\u00e7a. Para o pesquisador, a aceita\u00e7\u00e3o deste pleito durante reformas previdenci\u00e1rias \u201cpode garantir apoio do movimento sindical, ou pelo menos consentimento [\u00e0s mudan\u00e7as]\u201d. A quest\u00e3o tamb\u00e9m foi tema da reforma da previd\u00eancia na Espanha, como primeira recomenda\u00e7\u00e3o do Pacto de Toledo.<\/p>\n

Outros pleitos das centrais sindicais no Brasil, no \u00e2mbito da reforma, que poderiam ser objeto de compensa\u00e7\u00e3o nos moldes defendidos por Bonoli, incluem, al\u00e9m da revis\u00e3o de desonera\u00e7\u00f5es sobre a folha de pagamento: revis\u00e3o da isen\u00e7\u00e3o das contribui\u00e7\u00f5es para institui\u00e7\u00f5es filantr\u00f3picas e da al\u00edquota paga pelo agroneg\u00f3cio; combate \u00e0 sonega\u00e7\u00e3o; esfor\u00e7os para recupera\u00e7\u00e3o da d\u00edvida ativa (incluindo um\u00a0 \u201cRefis previdenci\u00e1rio\u201d); venda de im\u00f3veis do INSS; regulamenta\u00e7\u00e3o de bingos e jogos de azar, com destina\u00e7\u00e3o das receitas para a Previd\u00eancia; e a recria\u00e7\u00e3o do Minist\u00e9rio da Previd\u00eancia Social.<\/p>\n

Dados confi\u00e1veis e bem-aceitos <\/strong><\/p>\n

Reynaud (2000) defende que a an\u00e1lise comparada de reformas da previd\u00eancia fornece \u201cli\u00e7\u00f5es \u00fateis<\/em>\u201d, salientando dois aspectos principais que facilitam a aprova\u00e7\u00e3o da reforma: i<\/em>) a exist\u00eancia de dados confi\u00e1veis para subsidiar a discuss\u00e3o; e ii<\/em>) a exist\u00eancia de \u00f3rg\u00e3o plural para assessoramento e debate.<\/p>\n

Em rela\u00e7\u00e3o ao primeiro ponto, Reynaud salienta a import\u00e2ncia da disponibilidade de dados confi\u00e1veis e \u201caceitos pelos v\u00e1rios atores\u201d em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 situa\u00e7\u00e3o financeira do sistema e perspectivas futuras, que possam servir de insumo \u00e0s decis\u00f5es.<\/p>\n

O pr\u00f3prio d\u00e9ficit atuarial do Regime Geral, que deveria ser um dos pontos de partida do debate, \u00e9 uma informa\u00e7\u00e3o publicamente conhecida apenas por proje\u00e7\u00f5es do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o (TCU), que insiste que o Balan\u00e7o Geral da Uni\u00e3o deva apresentar essa informa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Colegiados para assessorar a reforma<\/strong><\/p>\n

O segundo \u201cfato estilizado\u201d levantado por Reynaud (2000) \u00e9 que precedem reformas bem sucedidas o debate em \u00f3rg\u00e3os ou grupos de trabalho, permanentes ou provis\u00f3rios, que posteriormente subsidiam a tomada de decis\u00e3o sobre mudan\u00e7as. Neste sentido, \u00e9 saliente o caso do Jap\u00e3o, em que o \u00f3rg\u00e3o permanente contribui para a atualiza\u00e7\u00e3o do sistema previdenci\u00e1rio a cada cinco anos.<\/p>\n

Segundo Reynaud, esses \u00f3rg\u00e3os que auxiliam o processo decis\u00f3rio em quest\u00e3o previdenci\u00e1ria costumam contar com representantes de empregadores, sindicatos, al\u00e9m de acad\u00eamicos e a burocracia especializada. Al\u00e9m de permanentes, como no exemplo japon\u00eas, podem ser tempor\u00e1rios, como o F\u00f3rum de Debates sobre Pol\u00edticas e Emprego, Trabalho e Renda de Previd\u00eancia Social de 201514<\/sup>. Entretanto, no passado, o funcionamento de grupos de trabalho provis\u00f3rios como esse foi objeto de cr\u00edticas no Brasil pela sua aparente baixa efic\u00e1cia, sendo o F\u00f3rum Nacional de Previd\u00eancia Social (FNPS), de 2007, caracterizado desde como \u201cde baixa fertilidade em decis\u00f5es concretas\u201d at\u00e9 \u201cum zero\u201d ou \u201cuma perda de tempo\u201d15<\/sup>.<\/p>\n

Giambiagi e Tafner (2010), que consideraram o F\u00f3rum \u201cum retumbante fracasso\u201d, avaliam que a aus\u00eancia de resultados se deveu ao bom momento da economia (e da arrecada\u00e7\u00e3o) e \u00e0 aus\u00eancia de participa\u00e7\u00e3o de parlamentares e pol\u00edticos. J\u00e1 Rolim (2016) sugere a recria\u00e7\u00e3o do Conselho Nacional de Seguridade Social16<\/sup> \u201ccomo f\u00f3rum permanente de avalia\u00e7\u00e3o e revis\u00e3o\u201d do sistema. Contemplando a cr\u00edtica destes especialistas, pode-se a aventar a cria\u00e7\u00e3o no Brasil de uma estrutura consultiva permanente e com participa\u00e7\u00e3o do Congresso Nacional.<\/p>\n

Di\u00e1logo <\/strong><\/p>\n

Consoante com a se\u00e7\u00e3o anterior, Sarfati e Ghelab (2012), analisando em publica\u00e7\u00e3o da Organiza\u00e7\u00e3o Internacional do Trabalho (OIT) as reformas ocorridas ap\u00f3s a crise mundial de 2008, defendem que reformas conduzidas de maneira apressada, mais unilateral e com pouco di\u00e1logo com os atores sociais relevantes, mesmo se aprovadas, tendem a ter resultados menos sustent\u00e1veis: \u201cn\u00e3o h\u00e1 alternativa cr\u00edvel e vi\u00e1vel ao di\u00e1logo social como ferramenta para idealizar e implantar reformas da previd\u00eancia sustent\u00e1veis\u201d.<\/p>\n

De maneira similar, Bonoli (2000) argumenta que os pontos de veto existentes em um pa\u00eds podem ser \u201cneutralizados\u201d n\u00e3o apenas com a estrat\u00e9gia de compensa\u00e7\u00f5es descrita anteriormente, mas tamb\u00e9m integrando potenciais opositores ao processo de formula\u00e7\u00e3o da proposta de reforma.<\/p>\n

A Presid\u00eancia e a Previd\u00eancia: o papel da lideran\u00e7a do Executivo<\/strong><\/p>\n

Se por um lado a literatura e a experi\u00eancia internacional sugerem a relev\u00e2ncia de colegiados para assessorar a reforma e a manuten\u00e7\u00e3o de di\u00e1logo, por outro n\u00e3o se descarta a import\u00e2ncia de um Executivo forte liderando o processo. A atua\u00e7\u00e3o do Executivo comandando uma reforma previdenci\u00e1ria n\u00e3o \u00e9 \u00f3bvia: os ganhos ficam principalmente com sucessores do governante, enquanto o \u00f4nus se d\u00e1 no curto prazo e pode penaliz\u00e1-lo j\u00e1 no pr\u00f3ximo ciclo eleitoral.<\/p>\n

Entretanto, muitos pesquisadores e institui\u00e7\u00f5es consideram que \u00e9 fundamental que o Executivo encabece a proposta de reforma. A Associa\u00e7\u00e3o Internacional de Seguridade Social (ISSA, 2010), em estudo sobre o processo de reformas na Am\u00e9rica Latina, considera que \u201co mais elevado n\u00edvel de lideran\u00e7a pol\u00edtica \u00e9 vital\u201d. Por sua vez, DiSalvo (2015), analisando reformas previdenci\u00e1rias ocorridas nos cinquenta estados americanos ap\u00f3s a crise de 2008 observa que nelas lideran\u00e7as surgiram com entendimento sobre o tema e disposi\u00e7\u00e3o para enfrentar a quest\u00e3o: \u201cReformas requerem uma pessoa com credibilidade para servir como a face p\u00fablica da mudan\u00e7a\u201d.<\/p>\n

A esse respeito, Botelho e Tafner (2015) afirmam sobre o caso do Brasil:<\/p>\n

\u00e9 uma responsabilidade, principalmente, do l\u00edder do Executivo brasileiro. Dada a nossa estrutura de funcionamento de regime pol\u00edtico-institucional, onde se configura aquilo que os especialistas chamam de presidencialismo de coaliz\u00e3o, cabe ao presidente da Rep\u00fablica a condu\u00e7\u00e3o das mudan\u00e7as estruturais brasileiras. Ele \u00e9 o maior detentor de capital pol\u00edtico e desfruta de poderes capazes de mobilizar as prioridades dentro do Congresso e da opini\u00e3o p\u00fablica, por isso o melhor candidato para viabilizar as mudan\u00e7as no cen\u00e1rio previdenci\u00e1rio.<\/p><\/blockquote>\n

Sintom\u00e1tica da baixa prioridade dada \u00e0 condu\u00e7\u00e3o da quest\u00e3o no Executivo \u00e9 o fato de, entre 2003 e 2016, o comando do Minist\u00e9rio da Previd\u00eancia Social ter sido o mais trocado de toda a Esplanada (dez vezes, mesmo n\u00famero do Minist\u00e9rio dos Transportes)17<\/sup>. Comparativamente, os Minist\u00e9rios da Fazenda e da Justi\u00e7a passaram por apenas quatro trocas, e os do Meio Ambiente e do Desenvolvimento Social e Combate \u00e0 Fome somente por tr\u00eas.<\/p>\n

Campanha publicit\u00e1ria<\/strong><\/p>\n

Em Giambiagi (2015d), identifica-se entre os requisitos para uma reforma previdenci\u00e1ria persuas\u00e3o e energia do governo que a prop\u00f5e. Bonoli (2000), em pesquisa comparada, ressalta a import\u00e2ncia de campanhas publicit\u00e1rias. J\u00e1 a ISSA (2010), com base na Am\u00e9rica Latina, afirma ser necess\u00e1ria \u201ceduca\u00e7\u00e3o sobre previd\u00eancia para informar o entendimento do p\u00fablico sobre como a sociedade gerencia o risco social\u201d, enquanto DiSalvo (2015), baseado no caso americano, defende a import\u00e2ncia de \u201ccampanhas s\u00e9rias de educa\u00e7\u00e3o c\u00edvica\u201d.<\/p>\n

Para James e Brooks (2001), cabe ao governo no \u00e2mbito da reforma n\u00e3o apenas aumentar a quantidade de \u201cganhadores\u201d e reduzir a de \u201cperdedores\u201d com a mudan\u00e7a, mas tamb\u00e9m alterar a percep\u00e7\u00e3o das pessoas sobre a qual desses grupos ela pertencem. Para a autora, a gera\u00e7\u00e3o mais jovem deve ser convencida de que, apesar do risco, ser\u00e1 beneficiada, e a gera\u00e7\u00e3o mais velha deve receber a promessa de que n\u00e3o ser\u00e1 afetada.<\/p>\n

No mesmo sentido, pesquisa de agosto de 2016 apontava que 86% da popula\u00e7\u00e3o afirmava \u201csaber pouco ou nada\u201d sobre o funcionamento da Previd\u00eancia Social18<\/sup>. O governo Temer tem de fato sinalizado que ir\u00e1 promover campanhas publicit\u00e1rias sobre a reforma.<\/p>\n

Regras de car\u00eancia e transi\u00e7\u00e3o<\/strong><\/p>\n

Um \u00faltimo ponto, comum a reformas da seguridade em outros pa\u00edses e considerado crucial pela literatura,19<\/sup> j\u00e1 est\u00e1 bem absorvido nas propostas de reforma da Previd\u00eancia do pa\u00eds: a necessidade de regras de car\u00eancia e\/ou transi\u00e7\u00e3o para mudan\u00e7as.<\/p>\n

Al\u00e9m de fazer justi\u00e7a ao planejamento das fam\u00edlias com as normas vigentes, as regras servem para reduzir a oposi\u00e7\u00e3o \u00e0 reforma, ao isentar das mudan\u00e7as total ou parcialmente os trabalhadores para quem a aposentadoria n\u00e3o \u00e9 um plano distante. A car\u00eancia compreende um per\u00edodo de tempo at\u00e9 que as regras novas passem a valer (para n\u00e3o afetar, por exemplo, quem est\u00e1 em vias de aposentar) e a transi\u00e7\u00e3o um per\u00edodo em que regras intermedi\u00e1rias entre as antigas e as novas ficam valendo (atingindo, por exemplo, um grupo mais velho que ainda n\u00e3o est\u00e1 em idade de se aposentar, mas n\u00e3o \u00e9 considerado jovem).<\/p>\n

Diferen\u00e7as de posicionamento nas unidades federativas no Congresso Nacional<\/strong><\/p>\n

Adicionalmente \u00e0 literatura existente e \u00e0 experi\u00eancia internacional, especulamos que as disparidades nos valores recebidos do INSS<\/a> pelas Unidades Federativas (UF) \u2013 decorrentes de diferen\u00e7as demogr\u00e1ficas e diferen\u00e7as no mercado de trabalho \u2013 podem tamb\u00e9m trazer diferen\u00e7a no padr\u00e3o de vota\u00e7\u00e3o dos parlamentares de diferentes regi\u00f5es. Observamos que, onde as transfer\u00eancias do INSS s\u00e3o maiores (Estados com popula\u00e7\u00e3o mais envelhecida e com mercado de trabalho formal mais s\u00f3lido), houve maior tend\u00eancia de posicionamento de contrarreforma no bi\u00eanio de 2015\/2016, ainda que uma rela\u00e7\u00e3o de causalidade n\u00e3o esteja rigorosamente identificada20<\/sup>.<\/p>\n

Confirmada tal rela\u00e7\u00e3o, seria poss\u00edvel concluir que uma eventual reforma contaria com menor resist\u00eancia de representantes dos Estados mais pobres (como os do Norte e Nordeste), que hoje t\u00eam uma estrutura demogr\u00e1fica mais jovem e recebem benef\u00edcios de menor valor (ex: aposentadoria por idade, rural). Analogamente, Estados do Sul e do Sudeste concentrariam maior oposi\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

De maneira ilustrativa, observamos um grau de correla\u00e7\u00e3o positivo de 0,35<\/strong>, entre uma medida de grau de \u201cvoto contrarreforma\u201d e um indicador de transfer\u00eancias do INSS nas UF. O grau de voto contrarreforma corresponde ao percentual de votos, na bancada de cada UF na C\u00e2mara dos Deputados, favor\u00e1veis a itens da Previd\u00eancia na chamada \u201cpauta-bomba\u201d em 2015: destaques votados no \u00e2mbito de Medidas Provis\u00f3rias criando a f\u00f3rmula 85\/95 (MP das pens\u00f5es), reajuste real para todos os benef\u00edcios (MP do sal\u00e1rio m\u00ednimo) e desaposentadoria (MP com componente m\u00f3vel \u00e0 85\/95). J\u00e1 o indicador de transfer\u00eancias do INSS inclui o valor transferido a t\u00edtulo de todos os benef\u00edcios, dividido sobre o total da popula\u00e7\u00e3o, concentrando no indicador tanto a participa\u00e7\u00e3o de benefici\u00e1rios do INSS na popula\u00e7\u00e3o (ligado ao envelhecimento) quando o valor dos benef\u00edcios (ligado a um mercado de trabalho mais forte).<\/p>\n

O Gr\u00e1fico 1, abaixo, apresenta tal rela\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

\"img_2871_3\"<\/p>\n

Outro exerc\u00edcio, bem mais simples e no mesmo sentido, \u00e9 apresentado no Gr\u00e1fico 2. Trata-se da m\u00e9dia, em cada regi\u00e3o, do n\u00famero de emendas por parlamentar apresentadas \u00e0s MPs 664\/2014, 672\/2016, 676\/2015 e tamb\u00e9m 739\/2016 (j\u00e1 no novo governo, referente \u00e0 per\u00edcia do aux\u00edlio-doen\u00e7a e aposentadoria por invalidez, e ainda n\u00e3o votada)21<\/sup>. Em m\u00e9dia, parlamentares do Sul apresentaram 50% mais emendas \u00e0s MPs tratando de ajustes na Previd\u00eancia em 2015\/2016 do que parlamentares do Norte, e 80% a mais do que os do Centro-Oeste. As diferen\u00e7as de ativismo em emendar as propostas do Executivo podem sugerir resist\u00eancia \u00e0 futura reforma, que pode n\u00e3o ser uniforme entre as bancadas estaduais.<\/p>\n

\"img_2871_4\"<\/p>\n

Considera\u00e7\u00f5es finais<\/strong><\/p>\n

Resumidamente, a literatura de economia pol\u00edtica e a experi\u00eancia internacional apontam que reformas previdenci\u00e1rias s\u00e3o propostas por governos tanto de esquerda, quanto de direita (normalmente com oposi\u00e7\u00e3o do movimento sindical). Apontam tamb\u00e9m que alguns fatores que facilitam a aprova\u00e7\u00e3o da reforma s\u00e3o:<\/p>\n