A investiga\u00e7\u00e3o da Lava-Jato tem desvelado a magnitude da pr\u00e1tica generalizada de desvio de recursos p\u00fablicos no Brasil por meio do superfaturamento de contratos, vertendo montantes bilion\u00e1rios para a classe pol\u00edtica e as grandes empreiteiras. Com a opini\u00e3o p\u00fablica exigindo mudan\u00e7as, a classe pol\u00edtica tem procurado apresentar uma resposta apressadamente.Todavia,isso pode dar espa\u00e7o para solu\u00e7\u00f5es ineficientes.<\/p>\n
A amplia\u00e7\u00e3o e obrigatoriedade do seguro-garantia com cobertura integral das obras p\u00fablicas passou a ser vista como medida essencial para extinguir a corrup\u00e7\u00e3o. Isso surgiu a partir de sua defesa em uma s\u00e9rie de reportagens em revista semanal de grande circula\u00e7\u00e3o nacional nos primeiros meses do ano1<\/sup>, e acatada por alguns parlamentares no Congresso Nacional.<\/p>\n A ideia \u00e9 adotar o modelo americano de performance bonds<\/em>para obras p\u00fablicas, baseado na garantia compuls\u00f3ria do valor integral do contrato por seguro, afastando as outras modalidades de cau\u00e7\u00e3o em dinheiro ou t\u00edtulos p\u00fablicos ou fian\u00e7a banc\u00e1ria, em valores de cobertura de at\u00e9 10% do valor contratual.Isso incentivaria a Seguradora a fiscalizar de perto a obra \u2013 pois depende da fiel execu\u00e7\u00e3o contratual para n\u00e3o incorrer em perda pelo acionamento do seguro e garantir seu lucro \u2013, passando a ser a verdadeira fiscal da obra, o que criaria uma dist\u00e2ncia entre a empreiteira e o governo \u2013 de fato, uma rela\u00e7\u00e3o comprovadamente viciada. Chegou-se a defender um percentual de garantia de at\u00e9 120% do valor contratual da obra (ainda que injur\u00eddico), para j\u00e1 permitir cobrir eventuais gastos extras futuros, talvez para aumentar esse incentivo \u00e0s seguradoras.<\/p>\n Neste contexto, foi apresentado o Projeto de Lei do Senado (PLS) n\u00ba 59, de 2016, para estabelecer a obrigatoriedade de presta\u00e7\u00e3o de seguro-garantia de 100% do valor do contrato em obras, servi\u00e7os e fornecimento de bens de valor estimado superior a 200 milh\u00f5es de reais2<\/sup>.Mais recentemente, surgiu o PLS n\u00ba 274, de 2016, que torna obrigat\u00f3ria a contrata\u00e7\u00e3o integral do seguro-garantia nas contrata\u00e7\u00f5es acima de 10 milh\u00f5es de reais \u2013 com alcance para a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica em todas as esferas3<\/sup>.<\/p>\n O foco de sua justifica\u00e7\u00e3o, todavia, baseia-se no aumento da ades\u00e3o contratual da empreiteira e n\u00e3o na quest\u00e3o da corrup\u00e7\u00e3o.O argumento principal \u00e9 que os problemas de atrasos e abandonos de obras p\u00fablicas se associam, primordialmente, \u00e0 falta de prote\u00e7\u00e3o do Poder P\u00fablico nos contratos com empresas privadas, atribuindo-lhes a responsabilidade por esse quadro. O seguro-garantia, por n\u00e3o ser compuls\u00f3rio e estar limitado a patamar baixo de cobertura, n\u00e3o incentivaria a execu\u00e7\u00e3o regular dos contratos, que seria dependente da fiscaliza\u00e7\u00e3o pelas seguradoras. Assim, assume que a fiscaliza\u00e7\u00e3o p\u00fablica, bem como os pagamentos feitos conforme a execu\u00e7\u00e3o f\u00edsica da obra ou a aplica\u00e7\u00e3o de multas por atrasos contratuais,seriam insuficientes para garantir a execu\u00e7\u00e3o eficiente dos contratos pelas empresas contratadas, que se caracterizariam por uma inefici\u00eancia inerente. Apenas a amplia\u00e7\u00e3o do seguro-garantia incentivaria a melhor avalia\u00e7\u00e3o de risco pela seguradora e garantiria, assim, o fiel cumprimento tempestivo dos contratos.<\/p>\n Na verdade, essa concep\u00e7\u00e3o parte de prerrogativa equivocada acerca do funcionamento do mercado de seguros. A garantia compuls\u00f3ria do valor integral do contrato por seguro n\u00e3o ir\u00e1 incentivar a Seguradora a fiscalizar de perto a obra, pois ela n\u00e3o depende da fiel execu\u00e7\u00e3o contratual para garantir seu lucro. Isso porque o pr\u00eamio cobrado para assun\u00e7\u00e3o de risco, independentemente do valor coberto, j\u00e1 embute a expectativa de ocorr\u00eancia de sinistro, que est\u00e1 atrelada ao risco do segurado e da pr\u00f3pria viabilidade inerente ao projeto a ser segurado.Ou seja, o risco contratado fica desde j\u00e1 precificado, independentemente de fiscaliza\u00e7\u00e3o da seguradora em rela\u00e7\u00e3o ao comportamento efetivo do risco assumido ao longo da matura\u00e7\u00e3o do contrato. Para isso, faz a avalia\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica atuarial do tomador e a an\u00e1lise de hist\u00f3rico mercadol\u00f3gico, bem como dos m\u00e9todos de controle e gerenciamento de riscos adotados na gest\u00e3o da empresa. Tamb\u00e9m \u00e9 pr\u00e1tica comum a an\u00e1lise de risco partir da avalia\u00e7\u00e3o de anteprojeto executivo da obra, assim como altera\u00e7\u00f5es contratuais posteriores j\u00e1 s\u00e3o objeto de anu\u00eancia pelas Seguradoras, como estabelece a normatiza\u00e7\u00e3o vigente4<\/sup>.<\/p>\n A ocorr\u00eancia do sinistro torna-se, assim, uma quest\u00e3o meramente probabil\u00edstica, j\u00e1 embutida na precifica\u00e7\u00e3o ofertada pela companhia seguradora. N\u00e3o h\u00e1 incentivo para uma fiscaliza\u00e7\u00e3o mais de perto pela seguradora \u2013 se assim o fosse, j\u00e1 ocorreria dentro dos limites atuais de seguro-garantia da Lei de Licita\u00e7\u00f5es, mas \u00e9 antiecon\u00f4mico tanto para o tomador quanto para a companhia seguradora.<\/p>\n Tamb\u00e9m se parte de uma vis\u00e3o distorcida acerca da qualidade da gest\u00e3o nas grandes empresas privadas do Pa\u00eds, pois o risco de atraso ou abandono de obra pela empreiteira \u00e9 desprez\u00edvel. Da\u00ed que a constitui\u00e7\u00e3o de garantia em parcela de at\u00e9 100% do valor contratual, e n\u00e3o mais no limite vigente de at\u00e9 10%, n\u00e3o mudar\u00e1 o n\u00edvel atual de adimpl\u00eancia contratual a partir do cumprimento fiel do contrato pela empresa privada, simplesmente porque sua ades\u00e3o j\u00e1 \u00e9 adequada.<\/p>\n Os dados estat\u00edsticos divulgados pela Superintend\u00eancia de Seguros Privados (Susep) sobre seguro-garantia corroboram essa vis\u00e3o, sugerindo ser baixa a inadimpl\u00eancia de contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas derivada de inadimpl\u00eancia das empresas contratadas: do total de pr\u00eamio emitido em 2015 de R$ 1,5 bilh\u00e3o na contrata\u00e7\u00e3o de seguro-garantia para o setor p\u00fablico (pago por ele), os sinistros ocorridos totalizaram apenas R$ 54 milh\u00f5es naquele ano (que \u00e9 efetivamente devolvido ao setor p\u00fablico). Assim, a cobertura de 100% pode representar um custo da ordem de R$ 20 bilh\u00f5es apenas com contrata\u00e7\u00e3o de seguro-garantia, enquanto o retorno aos cofres p\u00fablicos, derivado da inadimpl\u00eancia da empreiteira, continuar\u00e1 sendo baixo.<\/p>\n Esses dados s\u00e3o coerentes com a realidade empresarial, pois a empresa privada n\u00e3o tem interesse econ\u00f4mico em atrasar a entrega de uma obra, pois sua exist\u00eancia depende da qualidade de seu trabalho. Al\u00e9m disso, no mais das vezes, o causador da paralisa\u00e7\u00e3o de uma obra ou servi\u00e7o \u00e9 o pr\u00f3prio Poder P\u00fablico, diante de mudan\u00e7as ou indefini\u00e7\u00f5es contratuais, bem como da falta de pagamento por contingenciamento or\u00e7ament\u00e1rio. Os atrasos tamb\u00e9m passam por desacordos comerciais envolvendo quest\u00f5es controversas em que n\u00e3o h\u00e1 como atribuir, de antem\u00e3o, a responsabilidade exclusivamente ao contratado \u2013 como demonstram as in\u00fameras dessas desaven\u00e7as que acabam em discuss\u00f5es prolongadas no Judici\u00e1rio5<\/sup> \u2013, o que afasta um papel mais amplo ao seguro-garantia.<\/p>\n A proposta de amplia\u00e7\u00e3o e obrigatoriedade de cobertura integral do seguro-garantia baseia-se na premissa de que, uma vez que o seguro-garantia cubra valores contratuais mais elevados, as seguradoras teriam maiores incentivos em fiscalizar o andamento dos contratos, constituindo, indiretamente, instrumento de combate \u00e0 corrup\u00e7\u00e3o em obras p\u00fablicas \u2013 mas,para tanto, seria necess\u00e1rio ter inger\u00eancia sobre defini\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os. De qualquer forma, \u00e9 pequena a probabilidade de que a seguradora questione pre\u00e7os que estejam superfaturados. N\u00e3o h\u00e1 incentivo econ\u00f4mico para esse comportamento, o que inviabiliza a concretiza\u00e7\u00e3o do objetivo dessa proposta.<\/p>\n O pr\u00f3prio conflito de interesse na rela\u00e7\u00e3o entre seguradora e ente p\u00fablico imp\u00f5e restri\u00e7\u00f5es \u00e0 atua\u00e7\u00e3o da seguradora, pois busca que seu faturamento seja o maior valor poss\u00edvel que possa receber \u2013 no caso, pre\u00e7os superfaturados. Ou seja: quanto mais cara uma obra, mais ela ganha. Tamb\u00e9m n\u00e3o se pode dizer que a Seguradora garantir\u00e1 o pre\u00e7o m\u00ednimo que seja suficiente para a execu\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o contratado, pois o risco assumido est\u00e1 fixado na ap\u00f3lice, em reais, independente de estar o pre\u00e7o subfaturado ou n\u00e3o6<\/sup>. Da\u00ed que a companhia seguradora, dependente dos recursos p\u00fablicos, n\u00e3o tem espa\u00e7o suficiente para atuar contra irregularidades promovidas pelos agentes no pr\u00f3prio setor p\u00fablico.<\/p>\n O superfaturamento dos contratos est\u00e1 diretamente associado \u00e0 dificuldade em defini\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os, dada a singularidade de cada obra e a magnitude dos valores envolvidos, que geram espa\u00e7o para corrup\u00e7\u00e3o. O pr\u00f3prio processo de contrata\u00e7\u00e3o, baseado em exig\u00eancias inadequadas, restringe a concorr\u00eancia e resulta a que apenas poucas grandes empreiteiras do Pa\u00eds atuem nesse mercado, o que d\u00e1 margem \u00e0 constitui\u00e7\u00e3o de cart\u00e9is, como a Lava-Jato mostrou. A contrata\u00e7\u00e3o mais ampla do seguro-garantia pode at\u00e9 acentuar essa tend\u00eancia, que \u00e9 o cerne da corrup\u00e7\u00e3o. No caso da Petrobras, por exemplo, se a Estatal contratar a constru\u00e7\u00e3o de plataformas com seguro-garantia de 10% ou de 100%, isso n\u00e3o interferir\u00e1 na defini\u00e7\u00e3o do pre\u00e7o pago ao contratado, se superfaturado ou n\u00e3o \u2013 t\u00e3o somente impondo custo adicional com o qual a Estatal arcar\u00e1.<\/p>\n O seguro-garantia integral compuls\u00f3rio traria impactos negativos sobre a concorr\u00eancia e a concentra\u00e7\u00e3o de mercado, j\u00e1 que exigiria n\u00e3o apenas um bom perfil de cr\u00e9dito do licitante como, principalmente, elevada capacidade econ\u00f4mico-financeira para prestar contragarantias, em ativos l\u00edquidos, \u00e0s seguradoras, de at\u00e9 100% do risco contratado \u2013 que \u00e9 da ordem de bilh\u00f5es de reais para as grandes obras p\u00fablicas7<\/sup>. Isso inviabiliza, na pr\u00e1tica, essa proposta, al\u00e9m de aumentar consideravelmente o custo de contrata\u00e7\u00e3o pelo Estado, que j\u00e1 \u00e9 alto.<\/p>\n Por sua vez, atrasos de cronograma j\u00e1 s\u00e3o pun\u00edveis com multas estipuladas em contrato, al\u00e9m de imporem, naturalmente, a redu\u00e7\u00e3o do pr\u00f3prio faturamento e da rentabilidade da empresa pela redu\u00e7\u00e3o da produtividade. J\u00e1 h\u00e1, portanto, incentivos econ\u00f4micos suficientes para ader\u00eancia contratual das empreiteiras, assim como ocorre em obras no setor privado \u2013 que se baseia na reten\u00e7\u00e3o de percentual dos pagamentos mensais da execu\u00e7\u00e3o da obra e, eventualmente, cobran\u00e7a de multa por atraso, que funciona muito bem.Trata-se de princ\u00edpio basilar da execu\u00e7\u00e3o de uma obra, pois n\u00e3o \u00e9 de interesse da empreiteira ter sua margem reduzida por falhas operacionais, al\u00e9m de incorrer em maiores custos fixos por inefici\u00eancia pr\u00f3pria.<\/p>\n Na verdade, estamos falando das maiores empreiteiras do Pa\u00eds, que s\u00e3o exportadoras de tecnologia de obras de infraestrutura, com faturamento da ordem de bilh\u00f5es, com corpo t\u00e9cnico e gerencial composto pelos melhores quadros profissionais dispon\u00edveis no mercado de trabalho. N\u00e3o h\u00e1 porque supor inefici\u00eancia, at\u00e9 porque n\u00e3o h\u00e1 racionalidade econ\u00f4mica por tr\u00e1s dessa hip\u00f3tese. Controle de perda \u00e9 primordial para a gest\u00e3o privada, cujo resultado \u00e9 dependente de sua pr\u00f3pria atua\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Se cabe falar em inefici\u00eancia, \u00e9 muito mais plaus\u00edvel que isso esteja associado a quest\u00f5es inerentes aos processos do pr\u00f3prio setor p\u00fablico como tamb\u00e9m das pr\u00f3prias caracter\u00edsticas de obras de grande vulto, em que acaba sendo humana e tecnicamente imposs\u00edvel prever a totalidade dos servi\u00e7os que efetivamente ser\u00e3o necess\u00e1rios, diante dos riscos n\u00e3o quantificados envolvidos. Da\u00ed ser da natureza do setor trabalhar com aditivos contratuais para cobrir servi\u00e7os n\u00e3o previstos inicialmente, diante de riscos geol\u00f3gicos ou de montagem e execu\u00e7\u00e3o de obras, que podem decorrer de simples reavalia\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica construtiva, mas que acaba sendo essencial para execu\u00e7\u00e3o de uma obra \u2013 fato reconhecido pelo legislador, que permite a contrata\u00e7\u00e3o de aditivos, com limites estabelecidos na Lei de Licita\u00e7\u00f5es.<\/p>\n Por outro lado, h\u00e1 especialistas que apontam como empecilho a incapacidade de o mercado segurador brasileiro suprir a demanda que seria gerada com a exig\u00eancia legal de cobertura integral de todas obras p\u00fablicas no Pa\u00eds, especialmente quando envolvem cifras bilion\u00e1rias. Isso porque o setor securit\u00e1rio opera com base em limites t\u00e9cnicos e operacionais em fun\u00e7\u00e3o do risco assumido, j\u00e1 a partir das diretrizes do Decreto-Lei n\u00ba 73, de 1966. Decorre que a capacidade de reten\u00e7\u00e3o de risco das seguradoras autorizadas, como fun\u00e7\u00e3o do patrim\u00f4nio l\u00edquido ajustado8<\/sup>, mesmo com opera\u00e7\u00f5es estruturadas, mostra-se insuficiente nesses casos.<\/p>\n A pr\u00f3pria abertura do mercado de resseguros dom\u00e9stico, em 2007, esteve associada a essa mesma necessidade de contrata\u00e7\u00e3o de seguros de grandes obras p\u00fablicas, incluindo os investimentos bilion\u00e1rios no Pr\u00e9-Sal. \u00c0 \u00e9poca, j\u00e1 se considerava limitada a capacidade do setor privado de seguros de garantir grandes projetos governamentais \u2013 d\u00favida que ainda \u00e9 relevante, sendo o percentual de at\u00e9 30%, e opcional, uma alternativa mais cr\u00edvel, defendida pela Susep na revis\u00e3o da Lei de Licita\u00e7\u00f5es9<\/sup>.Tamb\u00e9m \u00e9 considerado vi\u00e1vel pelo mercado de seguros, sendo o patamar praticado em pa\u00edses europeus10<\/sup>.<\/p>\n H\u00e1, portanto, d\u00favidas consistentes que questionam a viabilidade e utilidade da cria\u00e7\u00e3o de novo mercado cativo para o mercado segurador \u2013uma op\u00e7\u00e3o que foi afastada quando das discuss\u00f5es da cria\u00e7\u00e3o da Lei de Licita\u00e7\u00f5es \u2013 para o fim almejado de combate \u00e0 corrup\u00e7\u00e3o. Seguro constitui t\u00e3o somente garantia adicional ofertada ao contratante, que encarece a obra p\u00fablica \u2013 reduzindo a j\u00e1 baixa capacidade de investimento do setor p\u00fablico, mais grave para os Estados deficit\u00e1rios e Munic\u00edpios pequenos j\u00e1 com baixa capacidade de resposta \u00e0s demandas sociais \u2013, al\u00e9m de, infelizmente, n\u00e3o constituir a panaceia contra a corrup\u00e7\u00e3o no Brasil. O assunto envolve uma s\u00e9rie de outras quest\u00f5es institucionais, como, por exemplo, o preenchimento dos quadros de dire\u00e7\u00e3o no Executivo por crit\u00e9rios pol\u00edticos e n\u00e3o t\u00e9cnicos.<\/p>\n De qualquer forma, de modo similar \u00e0s propostas de amplia\u00e7\u00e3o do seguro-garantia, tamb\u00e9m seria esperado que a cobertura mais ampla de garantia da modalidade da fian\u00e7a banc\u00e1ria traga os mesmos benef\u00edcios. Isso daria ao Banco o mesmo incentivo para impor o fiel cumprimento dos contratos p\u00fablicos e reduzir a corrup\u00e7\u00e3o, al\u00e9m do benef\u00edcio adicional de evitar a cria\u00e7\u00e3o de monop\u00f3lio legal para o setor de seguros \u2013 ainda que sofra de suas mesmas limita\u00e7\u00f5es intr\u00ednsecas como mecanismo anticorrup\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Uma alternativa mais cr\u00edvel pode estar na remodelagem da superveni\u00eancia dos \u00f3rg\u00e3os de controle interno e externo do setor p\u00fablico, j\u00e1 constitu\u00eddos e com expertise operacional. A ado\u00e7\u00e3o de uma solu\u00e7\u00e3o dom\u00e9stica, baseada na atua\u00e7\u00e3o just in time, <\/em>e n\u00e3o ex post, <\/em>da CGU ou do TCU pode ser adequada. A reconfigura\u00e7\u00e3o da atua\u00e7\u00e3o desses \u00f3rg\u00e3os de controle n\u00e3o apenas apresenta o melhor custo-benef\u00edcio como tamb\u00e9m supera o conflito de interesse inerente \u00e0 introdu\u00e7\u00e3o de uma seguradora como juiz de contratos p\u00fablicos. Isso pode ser efetivamente eficiente.<\/p>\n _______________<\/p>\n 1<\/sup> Entre outras, \u2018Simples e Eficiente\u2019<\/em>, Editorialda Revista VEJA, de 13 de janeiro de 2016; \u2018Seguro contra atrasos<\/em>\u2019, reportagem na edi\u00e7\u00e3o de 20 de janeiro de 2016; \u2018F\u00f3rmula anticorrup\u00e7\u00e3o\u2019. Entrevista com Modesto Carvalhosa, <\/em>edi\u00e7\u00e3o de 2 de mar\u00e7o de 2016.<\/p>\n 2<\/sup> Do Senador Eduardo Amorim.<\/p>\n 3<\/sup> Do Senador C\u00e1ssio Cunha Lima.<\/p>\n 4<\/sup> Circular Susep n\u00ba 477, de 2013<\/p>\n 5<\/sup> A recente MPV n\u00ba 678, de 2015, que reconhece a matriz de riscos como instrumento para estimar o valor de contrata\u00e7\u00e3o de obra, introduz mecanismo de arbitragem para resolu\u00e7\u00e3o de disputas no \u00e2mbito das contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas, o que reduzir\u00e1 o tempo de paralisa\u00e7\u00e3o das obras p\u00fablicas.<\/p>\n 6<\/sup> Inexiste a possibilidade de contrata\u00e7\u00e3o de seguro acima do valor (subfaturado) do contrato inicial de execu\u00e7\u00e3o de obra, que fica atrelado ao seguro \u2013 sob pena de enriquecimento sem causa do Setor P\u00fablico, no caso.<\/p>\n 7<\/sup>\u2018Performance bonds\u2019<\/em>, artigo de Jairo Saddi, Jornal Valor, edi\u00e7\u00e3o de 28 de mar\u00e7o de 2016.<\/p>\n 8<\/sup> Resolu\u00e7\u00e3o CNSP n\u00ba 321, de 2015.<\/p>\n