{"id":2542,"date":"2015-06-24T11:58:43","date_gmt":"2015-06-24T14:58:43","guid":{"rendered":"http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/?p=2542"},"modified":"2015-06-24T11:58:43","modified_gmt":"2015-06-24T14:58:43","slug":"gastos-pro-ciclicos-e-crise-fiscal","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/?p=2542","title":{"rendered":"Gastos pr\u00f3-c\u00edclicos e crise fiscal"},"content":{"rendered":"

J\u00e1 \u00e9 bastante conhecido o fato de que o or\u00e7amento das tr\u00eas esferas de governo \u00e9 r\u00edgido e n\u00e3o comporta cortes substanciais. Isso decorre de: despesas m\u00ednimas obrigat\u00f3rias em sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o; regras previdenci\u00e1rias que geram obriga\u00e7\u00f5es\u00a0 l\u00edquidas, certas e crescentes; impossibilidade pol\u00edtica de cortes substanciais em programas sociais; estabilidade dos servidores no emprego somada a outras vantagens remunerat\u00f3rias garantidas em lei. Em 2014, essas despesas consumiram 89% da receita prim\u00e1ria dispon\u00edvel do Governo Federal, como mostra a tabela. Nos governos estaduais e municipais o quadro \u00e9 similar.<\/p>\n

Principais itens de despesa prim\u00e1ria em 2014 (% da Receita L\u00edquida do Gov. Federal)<\/strong><\/p>\n

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Outro problema fiscal menos debatido \u00e9 que as regras que determinam esses gastos s\u00e3o pr\u00f3-c\u00edclicas. Ou seja, induzem o crescimento da despesa p\u00fablica nos per\u00edodos em que a economia e a arrecada\u00e7\u00e3o est\u00e3o crescendo. Isso significa que em per\u00edodos de bom desempenho econ\u00f4mico, como 2004-2010, o crescimento do PIB e da receita obrigam, facilitam ou estimulam a expans\u00e3o da despesa. Justamente no momento em que seria mais f\u00e1cil poupar (expandindo o super\u00e1vit), guardando reservas para enfrentar momentos futuros de menor crescimento, h\u00e1 um est\u00edmulo a gastar mais, impedindo-se tal poupan\u00e7a. Quando o ciclo econ\u00f4mico se reverte, as despesas est\u00e3o altas e crescendo rapidamente.<\/p>\n

O ajuste fiscal se imp\u00f5e quando se esgota o ciclo de expans\u00e3o. Nesse momento, ocorre uma desagrad\u00e1vel coincid\u00eancia entre receitas em queda e despesas no pico. O ajuste se torna mais duro, pois tem que ser feito sem a ajuda do crescimento do PIB, com as restri\u00e7\u00f5es aos gastos em programas sociais coincidindo com a alta do desemprego e queda da renda, como temos visto em 2015. A a\u00e7\u00e3o do governo, em vez de atenuar os ciclos econ\u00f4micos, acaba por intensific\u00e1-los, gerando tens\u00e3o pol\u00edtica e social.<\/p>\n

Vejamos quais s\u00e3o essas regras pr\u00f3-c\u00edclicas. Na educa\u00e7\u00e3o, a Uni\u00e3o \u00e9 obrigada a aplicar 18% da sua receita de impostos, com o percentual subindo para 25% nos estados e munic\u00edpios. Isso \u00e9 calculado em bases anuais: arrecada\u00e7\u00e3o subiu, a despesa tem que subir. Na sa\u00fade, a despesa dos estados e munic\u00edpios deve ser de, no m\u00ednimo, 12% e 15% da receita de impostos, respectivamente. Mais uma vez: subiu receita, subiu gasto obrigat\u00f3rio. Pela Emenda Constitucional 86\/15, a despesa m\u00ednima da Uni\u00e3o em sa\u00fade \u00e9 de 15% da receita corrente l\u00edquida (RCL). A RCL \u00e9 calculada em termos anuais\u00a0 e, portanto, altamente influenciada pelo ciclo econ\u00f4mico.<\/p>\n

Os limites m\u00e1ximos de despesa de pessoal e de endividamento, para os tr\u00eas n\u00edveis de governo, s\u00e3o fixados, na LRF e em resolu\u00e7\u00f5es do Senado, como propor\u00e7\u00f5es da RCL. Em momentos de boom<\/em> econ\u00f4mico abre-se mais espa\u00e7o para endividamento e os sindicatos ganham mais argumentos para pressionar por reajustes remunerat\u00f3rios.<\/p>\n

As transfer\u00eancias da Uni\u00e3o a estados e munic\u00edpios, e dos estados aos munic\u00edpios tamb\u00e9m s\u00e3o pr\u00f3-c\u00edclicas, pois s\u00e3o calculadas, mensalmente, como um percentual da arrecada\u00e7\u00e3o. Com a economia acelerada, transfer\u00eancias crescentes estimulam mais gastos.<\/p>\n

O sal\u00e1rio m\u00ednimo, que indexa os gastos da previd\u00eancia e diversos programas sociais, \u00e9 corrigido pelo PIB de dois anos antes. Em momentos de revers\u00e3o do ciclo econ\u00f4mico, quando a economia come\u00e7a a cair, o sal\u00e1rio m\u00ednimo tem corre\u00e7\u00f5es elevadas, herdadas do per\u00edodo de bonan\u00e7a, o que agrava a crise fiscal, em especial as contas da previd\u00eancia e a folha de pagamento dos munic\u00edpios.<\/p>\n

A qualidade das pol\u00edticas tamb\u00e9m \u00e9 prejudicada por essas regras pr\u00f3-c\u00edclicas. Na fase ascendente do ciclo, constroem-se hospitais e universidades e contratam-se mais profissionais. Quando o ciclo se reverte, as verbas obrigat\u00f3rias para sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o caem junto com a arrecada\u00e7\u00e3o e n\u00e3o se consegue dar conta das despesas correntes necess\u00e1rias para gerir as novas instala\u00e7\u00f5es criadas nos anos anteriores. O limite m\u00e1ximo de despesa de pessoal \u00e9 atingido e n\u00e3o se consegue remunerar adequadamente o quadro (recentemente expandido) de profissionais.<\/p>\n

Observe-se que nem a infla\u00e7\u00e3o pode contribuir significativamente para reduzir o car\u00e1ter pr\u00f3-c\u00edclico dos gastos, pois tanto o sal\u00e1rio m\u00ednimo quanto os gastos com sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o variam direta ou indiretamente (via aumento da RCL) com o aumento de pre\u00e7os. Como esses gastos s\u00e3o reajustados pela infla\u00e7\u00e3o passada, somente uma acelera\u00e7\u00e3o inflacion\u00e1ria poderia aliviar as contas p\u00fablicas (e, obviamente, criar milh\u00f5es de outros problemas).<\/p>\n

Uma proposta simples para come\u00e7ar a reverter esse problema seria a revis\u00e3o do per\u00edodo de tempo usado para calcular a RCL. Em vez de calculada com base nos doze meses anteriores ao de refer\u00eancia, esta passaria a levar em conta um per\u00edodo mais longo de, por exemplo, 60 meses (com corre\u00e7\u00e3o pela infla\u00e7\u00e3o). Isso englobaria um ciclo econ\u00f4mico completo e arrefeceria a oscila\u00e7\u00e3o nas regras e limites referenciados pela RCL.<\/p>\n

O Gr\u00e1fico mostra a receita prim\u00e1ria do Governo Central, corrigida pelo IPCA, calculada como uma m\u00e9dia de 12, 36 e 60 meses. Fica evidente que a amplia\u00e7\u00e3o do per\u00edodo de c\u00e1lculo torna a s\u00e9rie mais suave, evitando saltos nos valores dos limites m\u00e1ximos e m\u00ednimos de despesa.<\/p>\n

Receita Prim\u00e1ria do Governo Central (R$ bilh\u00f5es de mar\u00e7o de 2015)<\/strong><\/p>\n

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Posteriormente se poderia dar passo adicional, discutindo-se mudan\u00e7a similar no c\u00e1lculo do montante de impostos vinculado aos gastos, nas regras de partilha constitucional e no sal\u00e1rio m\u00ednimo. N\u00e3o adianta propor sofisticados modelos de c\u00e1lculo de d\u00e9ficit estrutural e fixa\u00e7\u00e3o de meta fiscal levando-se em conta a fase do ciclo econ\u00f4mico, se n\u00e3o for poss\u00edvel, por motivos legais, obter maior poupan\u00e7a na fase positiva do ciclo. \u00c9 preciso, primeiro, mudar as regras de determina\u00e7\u00e3o da despesa. Isso dar\u00e1 mais estabilidade fiscal e mais previsibilidade de verbas para os gestores p\u00fablicos, com impactos positivos n\u00e3o apenas no equil\u00edbrio das contas, como na qualidade do gasto.<\/p>\n

(Artigo publicado no Valor Econ\u00f4mico, em 19\/6\/2015)<\/p>\n

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