{"id":2478,"date":"2015-04-20T11:04:26","date_gmt":"2015-04-20T14:04:26","guid":{"rendered":"http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/?p=2478"},"modified":"2015-04-20T11:04:26","modified_gmt":"2015-04-20T14:04:26","slug":"o-governo-federal-gasta-pouco-com-educacao","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/?p=2478","title":{"rendered":"O Governo Federal gasta pouco com educa\u00e7\u00e3o?"},"content":{"rendered":"

1. Os n\u00fameros<\/strong><\/p>\n

A \u00e1rea de educa\u00e7\u00e3o foi bastante privilegiada em termos de aloca\u00e7\u00e3o de recursos federais na \u00faltima d\u00e9cada. A Tabela 1 mostra a evolu\u00e7\u00e3o do gasto federal como propor\u00e7\u00e3o da receita l\u00edquida, dividindo-o em grandes grupos de despesa1<\/sup>. Percebe-se que, \u00e0 exce\u00e7\u00e3o da despesa de pessoal, todos os demais itens ali retratados tiveram forte expans\u00e3o e passaram a consumir parcelas crescentes dos recursos or\u00e7ament\u00e1rios dispon\u00edveis. A educa\u00e7\u00e3o desponta como o item de despesa que mais cresceu. Em 2004 os desembolsos para o setor equivaliam a 4% da receita l\u00edquida do Tesouro, tendo passado a 9,3% em 2014. Um salto nada desprez\u00edvel de 130%.<\/p>\n

Tabela 1 \u2013 Diversos Itens de Despesa do Governo Federal: 2004 a 2014 (%\u00a0da\u00a0Receita\u00a0L\u00edquida do Tesouro Nacional)<\/strong><\/p>\n

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O Gr\u00e1fico 1 mostra a evolu\u00e7\u00e3o da despesa federal em educa\u00e7\u00e3o em reais (corrigidos pela infla\u00e7\u00e3o para valores de 20142<\/sup>) e em porcentagem do PIB3<\/sup>. Nota-se que, de fato, a despesa quase quadruplicou no per\u00edodo em termos reais, passando de R$ 24,5 bilh\u00f5es em 2004 para R$ 94,2 bilh\u00f5es em 2014, o que equivale a 1,71% do PIB (em propor\u00e7\u00e3o do PIB o aumento foi de 2,3 vezes).<\/p>\n

Gr\u00e1fico 1 \u2013 Despesa do Governo Federal na Fun\u00e7\u00e3o Educa\u00e7\u00e3o: 2004 a 2014\u00a0<\/strong>(R$ Bilh\u00f5es de 2014 e % do PIB)<\/strong><\/p>\n

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Essa despesa superou o montante m\u00ednimo de despesa obrigat\u00f3ria em educa\u00e7\u00e3o. De\u00a0acordo com o art. 212 da Constitui\u00e7\u00e3o, a Uni\u00e3o deve aplicar, no m\u00ednimo, 18% de sua receita de impostos na manuten\u00e7\u00e3o e desenvolvimento do ensino. O Gr\u00e1fico 2 mostra que ao longo de toda a d\u00e9cada analisada o gasto superou esse patamar m\u00ednimo. Em especial, nos \u00faltimos tr\u00eas anos da s\u00e9rie o gasto superou bastante o limite. Somente nos tr\u00eas \u00faltimos anos da s\u00e9rie (2012-2014) a Uni\u00e3o gastou R$ 43,1 bilh\u00f5es acima do limite m\u00ednimo (uma m\u00e9dia de R$\u00a014,4 bilh\u00f5es a mais por ano), conforme retrata a Tabela 2.<\/p>\n

Gr\u00e1fico 2 \u2013 Despesa do Governo Federal com Manuten\u00e7\u00e3o e Desenvolvimento do\u00a0Ensino:\u00a02004 a 2014 (% da Receita de Impostos)<\/strong><\/p>\n

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Tabela 2 \u2013 Valor M\u00ednimo Constitucional e Valor Efetivamente Gasto em\u00a0Educa\u00e7\u00e3o\u00a0pelo\u00a0Governo Federal: 2012 a 2014<\/strong><\/p>\n

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Abrindo-se a despesa nos tradicionais \u201cgrupos de natureza da despesa\u201d (GND) temos o quadro mostrado na Tabela 3. Houve grande impulso nos investimentos e invers\u00f5es financeiras (em especial, o Programa FIES, analisado adiante) que cresceram mais de 1.000% em termos reais no per\u00edodo. Os gastos com pessoal e outras despesas correntes que, em termos absolutos, representam mais de 70% da despesa total, tamb\u00e9m cresceram bastante.<\/p>\n

Tabela 3 \u2013 Despesa do Governo Federal em Educa\u00e7\u00e3o por Grupo de Natureza\u00a0da\u00a0Despesa:\u00a02004 a 2014<\/strong><\/p>\n

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A Tabela 4 mostra o gasto em maior detalhe. Nela separou-se toda a despesa de pessoal das demais despesas, classificando-se essas \u00faltimas de acordo com a\u00e7\u00f5es or\u00e7ament\u00e1rias agrupadas por grandes temas. O maior destaque fica para a expans\u00e3o do financiamento para estudantes de ensino superior matriculados em escolas privadas. Esse programa, conhecido como \u201cFundo de Financiamento Estudantil (FIES)\u201d, j\u00e1 \u00e9 o maior item de desembolso federal em educa\u00e7\u00e3o, a exce\u00e7\u00e3o dos gastos em pessoal. Consumiu R$ 13,8 bilh\u00f5es em 2014, o que representa um crescimento real de 1.100% em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s cifras de 2004. Sozinho j\u00e1 representa 15% de toda a despesa federal em educa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Tabela 4 \u2013 Despesa do Governo Federal em Educa\u00e7\u00e3o em Pessoal e Encargos Sociais e em Grupos de A\u00e7\u00f5es nas Demais GND: 2004 a 2014 (R$ Bilh\u00f5es de 2014)<\/strong><\/p>\n

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\u00c9 verdade que o FIES n\u00e3o \u00e9 exatamente uma despesa, mas sim uma \u201cinvers\u00e3o financeira\u201d, ou seja, um empr\u00e9stimo que o Governo Federal faz aos estudantes, e que dever\u00e1 ser quitado por eles no futuro. Assim, a despesa atual (que corresponde ao total desembolsado pelo governo, a cada ano, com o pagamento das mensalidades escolares dos benefici\u00e1rios) tem como contrapartida uma receita futura, sob a forma de quita\u00e7\u00e3o dos d\u00e9bitos pelos estudantes. Mas tamb\u00e9m \u00e9 verdade que os juros reais cobrados nessa linha de financiamento s\u00e3o negativos, e n\u00e3o h\u00e1 no or\u00e7amento qualquer rubrica para registrar os subs\u00eddios credit\u00edcios da\u00ed decorrentes (o que acaba por subestimar a despesa). Ademais, \u00e9 alta a perspectiva de inadimpl\u00eancia, visto que os mecanismos de aval e fian\u00e7a utilizados nessa modalidade de cr\u00e9dito estudantil foram bastante flexibilizados nos \u00faltimos anos.<\/p>\n

Ainda que no futuro haja o repagamento de parte desses empr\u00e9stimos, melhorando a situa\u00e7\u00e3o patrimonial do governo, o impacto imediato sobre a demanda agregada (e portanto, sobre a infla\u00e7\u00e3o) ocorre como se esta fosse uma despesa como qualquer outra. Por fim, deve-se considerar que mesmo excluindo-se os desembolsos do FIES (vide \u00faltima linha da Tabela 4) tem-se um crescimento real de 245% da despesa com educa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Outro item que chama aten\u00e7\u00e3o na Tabela 4 \u00e9 a despesa da Uni\u00e3o com o Fundo de Manuten\u00e7\u00e3o e Desenvolvimento da Educa\u00e7\u00e3o B\u00e1sica e de Valoriza\u00e7\u00e3o dos Profissionais da Educa\u00e7\u00e3o (FUNDEB). Esse fundo tem por objetivo complementar o financiamento do ensino fundamental, da educa\u00e7\u00e3o infantil, do ensino m\u00e9dio e da educa\u00e7\u00e3o de jovens e adultos; que s\u00e3o providos pelos estados e munic\u00edpios. O FUNDEB4<\/sup> substituiu, em 2006, o FUNDEF que se restringia ao financiamento do ensino fundamental (1\u00ba<\/span> ao 9\u00ba<\/span> ano), expandindo os valores que a Uni\u00e3o fica obrigada a transferir a estados e munic\u00edpios.<\/p>\n

A Tabela 5 apresenta, em maior detalhe, a impressionante escalada dos desembolsos com o FIES e com o FUNDEF\/FUNDEB. No caso do FUNDEF\/FUNDEB percebe-se o grande salto na despesa no ano de 2007, quando as novas regras, institu\u00eddas com a aprova\u00e7\u00e3o do FUNDEB no ano anterior, passaram a ter impacto financeiro. J\u00e1 o FIES deslanchou a partir de 2010, quando foi reduzida a taxa de juros do financiamento e facilitado o acesso ao cr\u00e9dito concedido pelo programa.<\/p>\n

Tabela 5 \u2013 Despesa do Governo Federal em Educa\u00e7\u00e3o com FIES e FUDEF\/FUNDEB:\u00a02004\u00a0a\u00a02014<\/strong><\/p>\n

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O terceiro item de forte expans\u00e3o do gasto, registrado na Tabela 4, refere-se ao setor de educa\u00e7\u00e3o profissional e tecnol\u00f3gica. De fato, o Programa Nacional de Ensino T\u00e9cnico e Emprego (PRONATEC) teve grande destaque nos debates eleitorais de 2014, evidenciando sua import\u00e2ncia como prioridade de governo. As despesas nessa \u00e1rea subiram 1.533% em termos reais entre 2004 e 2014, alcan\u00e7ando R$ 7,1 bilh\u00f5es no \u00faltimo ano da s\u00e9rie.<\/p>\n

Ainda entre os grandes itens de despesa mostrados na Tabela 4, destaca-se o funcionamento e investimento em universidades federais. Entre 2003 e 2014 foram criadas nada menos que 18 novas universidades federais. As universidades j\u00e1 existentes, por sua vez, ampliaram fortemente o n\u00famero de vagas e expandiram suas instala\u00e7\u00f5es f\u00edsicas. Com isso, chegou-se a 2014 com gastos no setor da ordem de R$ 8,8 bilh\u00f5es, mais que o triplo, em termos reais, que o gasto em 2004.<\/p>\n

Note-se a in\u00e9rcia que se cria no gasto p\u00fablico ao se fazer investimento pesado na cria\u00e7\u00e3o ou expans\u00e3o de universidades. Isso requerer\u00e1 mais gastos correntes no futuro, com a contrata\u00e7\u00e3o de professores e funcion\u00e1rios, bem como com a aquisi\u00e7\u00e3o de equipamentos e manuten\u00e7\u00e3o das instala\u00e7\u00f5es.<\/p>\n

Chama aten\u00e7\u00e3o, tamb\u00e9m, a expans\u00e3o da despesa com bolsas de estudo para o ensino superior, com expans\u00e3o real de 562% no per\u00edodo, atingindo R$ 5,1 bilh\u00f5es em 2014. Al\u00e9m das concess\u00f5es regulares de bolsas para mestrado e doutorado, essa rubrica inclui o Programa Ci\u00eancia sem Fronteiras, que passou a incluir os alunos de gradua\u00e7\u00e3o entre os eleg\u00edveis a bolsas de estudos no exterior, antes restrita aos mestrandos e doutorandos.<\/p>\n

Esses dados n\u00e3o contam toda a hist\u00f3ria dos disp\u00eandios federais em educa\u00e7\u00e3o. H\u00e1,\u00a0ainda, os chamados \u201cgastos tribut\u00e1rios\u201d, que representam as pol\u00edticas p\u00fablicas que, em vez de serem custeadas por gastos do Tesouro, o s\u00e3o por isen\u00e7\u00f5es e desonera\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias5<\/sup>. A\u00a0Tabela 6 apresenta as estimativas da Receita Federal para esses gastos tribut\u00e1rios. Percebe-se um forte aumento real de 324%, com os valores de 2014 atingindo R$ 8 bilh\u00f5es. Os\u00a0principais itens s\u00e3o os descontos com despesas em educa\u00e7\u00e3o no Imposto de Renda e a isen\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria concedida a institui\u00e7\u00f5es de ensino consideradas como sendo \u201csem fins lucrativos\u201d. Os aumentos reais nesses dois itens decorrem, provavelmente, da pr\u00f3pria expans\u00e3o do acesso ao ensino privado decorrente das pol\u00edticas do MEC e da eleva\u00e7\u00e3o da renda da popula\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Tabela 6 \u2013 Gastos Tribut\u00e1rios do Governo Federal na \u00c1rea da Educa\u00e7\u00e3o: 2004 e 2014 (R$\u00a0Milh\u00f5es de 2014)<\/strong><\/p>\n

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Deve-se chamar aten\u00e7\u00e3o para o terceiro item da lista, que \u00e9 o Programa Universidade para Todos (PROUNI), que n\u00e3o existia em 2004 e que, em 2014, consumiu R$ 601 milh\u00f5es em benef\u00edcios tribut\u00e1rios. O PROUNI consiste em aquisi\u00e7\u00e3o de vagas em universidades privadas para alunos de baixa renda, por meio de concess\u00e3o de benef\u00edcios fiscais.<\/p>\n

A Tabela 7 consolida os gastos registrados no Or\u00e7amento Geral da Uni\u00e3o (Tabela 4)\u00a0 com os gastos tribut\u00e1rios (Tabela 6), indicando um disp\u00eandio total em 2014 de R$ 102,2 bilh\u00f5es. Um incremento real de 288% em rela\u00e7\u00e3o ao ano de 2004.<\/p>\n

Tabela 7 \u2013 Despesas do Or\u00e7amento Geral da Uni\u00e3o e Gastos Tribut\u00e1rios do Governo Federal na \u00c1rea da Educa\u00e7\u00e3o: 2004 e 2014 (R$ Milh\u00f5es de 2014)<\/strong><\/p>\n

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2. O que significam esses n\u00fameros?<\/strong><\/p>\n

Tal expans\u00e3o de gastos pode ser considerada algo muito positivo para o pa\u00eds, se os programas nos quais o dinheiro est\u00e1 sendo aplicado efetivamente derem retornos \u00e0 sociedade em termos de melhor qualifica\u00e7\u00e3o da popula\u00e7\u00e3o, aumento de produtividade, ganhos de renda, redu\u00e7\u00e3o das desigualdades de oportunidade, etc. Por outro lado, pode representar um aumento de custos sem retorno social se os programas federais voltados \u00e0 educa\u00e7\u00e3o forem ineficientes. Nesse caso, a sociedade estaria pagando mais impostos para custear servi\u00e7os que n\u00e3o lhes d\u00e3o o esperado retorno.<\/p>\n

Em que situa\u00e7\u00e3o estamos? N\u00e3o \u00e9 f\u00e1cil dizer, porque s\u00e3o muito escassos no pa\u00eds os estudos de avalia\u00e7\u00e3o de programas p\u00fablicos, tanto ex-ante<\/em>, para definir a necessidade de cria\u00e7\u00e3o de uma nova pol\u00edtica; quanto ex-post<\/em>, para checar se tal pol\u00edtica est\u00e1 gerando os resultados desejados e para comparar seus custos a seus benef\u00edcios. As a\u00e7\u00f5es parecem decorrer de press\u00f5es pol\u00edticas e impress\u00f5es superficiais acerca da import\u00e2ncia desse ou daquele tipo de programa.<\/p>\n

Tomemos como exemplo o FIES. Em apenas quatro anos, entre 2010 e 2014, os gastos com o programa cresceram de R$ 1,2 bilh\u00e3o para R$ 13,8 bilh\u00f5es. Multiplicaram-se os alunos e as escolas privadas financiadas pelo programa. V\u00e1rias dessas escolas viraram pot\u00eancias empresariais, com a\u00e7\u00f5es em bolsa de valores, financiadas principalmente pelos recursos do programa. Tudo isso sem que tenham sido respondidas quest\u00f5es b\u00e1sicas (tamb\u00e9m aplic\u00e1veis ao PROUNI), tais como:<\/p>\n