{"id":2451,"date":"2015-04-07T12:27:36","date_gmt":"2015-04-07T15:27:36","guid":{"rendered":"http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/?p=2451"},"modified":"2015-04-10T10:14:41","modified_gmt":"2015-04-10T13:14:41","slug":"o-que-explica-a-deterioracao-recente-das-financas-publicas-estaduais-e-quais-sao-as-perspectivas","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/?p=2451","title":{"rendered":"O que explica a deteriora\u00e7\u00e3o recente das finan\u00e7as p\u00fablicas estaduais e quais s\u00e3o as perspectivas?"},"content":{"rendered":"

Introdu\u00e7\u00e3o<\/strong><\/p>\n

Este trabalho tem o objetivo de apresentar os fatores condicionantes para a recente deteriora\u00e7\u00e3o das finan\u00e7as p\u00fablicas estaduais e indicar as perspectivas futuras para avalia\u00e7\u00e3o do cen\u00e1rio fiscal de m\u00e9dio prazo. Utilizou-se como crit\u00e9rio metodol\u00f3gico a abertura do resultado prim\u00e1rio dos estados pelo resultado \u201cacima da linha\u201d, onde \u00e9 poss\u00edvel analisar os componentes das receitas e despesas dos governos estaduais. Essa metodologia permite explicar os principais condicionantes da varia\u00e7\u00e3o do resultado fiscal, assim como estabelecer crit\u00e9rios de avalia\u00e7\u00e3o das perspectivas futuras.<\/p>\n

Foi interessante observar que, nos \u00faltimos 25 anos, a evolu\u00e7\u00e3o das finan\u00e7as p\u00fablicas estaduais seguiu um comportamento c\u00edclico. No per\u00edodo de 1992 a 1997, houve um processo de forte deteriora\u00e7\u00e3o das contas p\u00fablicas, onde o resultado prim\u00e1rio saiu da estabilidade em propor\u00e7\u00e3o do PIB para um d\u00e9ficit de 0,8%. De acordo com Rigolon e Giambiagi (1999), ap\u00f3s o lan\u00e7amento do Plano Real, em 1994, agravaram-se os desequil\u00edbrios financeiros dos estados e de seus bancos. O fim da hiperinfla\u00e7\u00e3o e a eleva\u00e7\u00e3o da taxa de juros real elevaram os compromissos financeiros, reduziram as receitas inflacion\u00e1rias e anteciparam as crises de liquidez dos bancos estaduais.<\/p>\n

Os bancos estaduais foram utilizados como instrumento para financiamento da expans\u00e3o das despesas e, consequentemente, da eleva\u00e7\u00e3o do endividamento dos entes. O maior problema encontrava-se na estrutura de incentivos que lastreiam o relacionamento entre os bancos estaduais e seus acionistas controladores majorit\u00e1rios (os governos). A interven\u00e7\u00e3o do Banco Central em diversos bancos estaduais e as trocas de t\u00edtulos dos estados por t\u00edtulos federais n\u00e3o foram suficientes para conter o crescimento explosivo das d\u00edvidas e a deteriora\u00e7\u00e3o patrimonial e de liquidez dos bancos estaduais. O governo central foi, ent\u00e3o, for\u00e7ado a negociar novo programa de ajuste fiscal para os governos subnacionais.<\/p>\n

No processo de renegocia\u00e7\u00e3o da d\u00edvida dos estados, a Uni\u00e3o assumiu R$ 101,9 bilh\u00f5es de d\u00edvida estadual para ser parcelada em 30 anos a uma taxa de juros de 6% a 9% a.a., mais a corre\u00e7\u00e3o monet\u00e1ria do IGP-DI. Em troca, o governo federal exigiu disciplina fiscal dos estados por meio de um contrato com metas relacionadas \u00e0: (i) d\u00edvida financeira em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 receita l\u00edquida real; (ii) resultado prim\u00e1rio; (iii) despesas com funcionalismo p\u00fablico; (iv) arrecada\u00e7\u00e3o de receitas pr\u00f3prias; (v) privatiza\u00e7\u00e3o, (vi) permiss\u00e3o ou concess\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos, (vii) reforma administrativa e patrimonial e (viii) despesas de investimento.<\/p>\n

De fato, pelos dados agregados, o programa de ajuste fiscal de 1997-98 foi bem sucedido nos seus objetivos. Como pode ser observado no Gr\u00e1fico 1, o resultado prim\u00e1rio dos governos estaduais saiu de um d\u00e9ficit acima de 0,4% do PIB em 1998 para um super\u00e1vit de 1% do PIB em 2007. Esse comportamento, no entanto, iniciou tend\u00eancia de deteriora\u00e7\u00e3o em 2008, com a crise internacional at\u00e9 2010. Em 2011, observamos comportamento de recupera\u00e7\u00e3o do resultado, seguindo o esfor\u00e7o observado pelo Governo Federal na \u00e9poca. Por\u00e9m, desde 2012, o resultado prim\u00e1rio dos estados apresentou tend\u00eancia de deteriora\u00e7\u00e3o de maneira dr\u00e1stica, registrando d\u00e9ficit de 0,3% em dezembro de 2014.\u00a0 A se\u00e7\u00e3o seguinte busca mostrar os principais determinantes desse comportamento.<\/p>\n

Gr\u00e1fico 1: Resultado Prim\u00e1rio dos Governos Estaduais acumulado em 12 meses, em % PIB<\/strong><\/p>\n

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Detalhamento dos Dados de Receitas e Despesas Prim\u00e1rias<\/strong><\/p>\n

A fonte de dados utilizada neste estudo foram os relat\u00f3rios de execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria por meio do Siconfi (Sistema de Informa\u00e7\u00f5es Cont\u00e1beis e Fiscais do Setor P\u00fablico Brasileiro), aberto ao p\u00fablico, pela Secretaria do Tesouro Nacional. O per\u00edodo de an\u00e1lise foi de 2002 a 2013 (\u00faltimo dado dispon\u00edvel para o resultado fiscal acima da linha). Foram realizados ajustes no banco de dados com o objetivo de padronizar as informa\u00e7\u00f5es dos estados e corrigir mudan\u00e7as metodol\u00f3gicas na medida do poss\u00edvel. H\u00e1 estados, por exemplo, que contabilizam despesas de inativos e pensionistas como custeio. Utilizou-se o padr\u00e3o de contabiliza\u00e7\u00e3o do Governo Federal para a reclassifica\u00e7\u00e3o das despesas. Al\u00e9m disso, seguiu-se a defini\u00e7\u00e3o do resultado prim\u00e1rio conforme Relat\u00f3rio Resumido de Execu\u00e7\u00e3o Or\u00e7ament\u00e1ria (RREO).<\/p>\n

O Gr\u00e1fico 2 apresenta a taxa de crescimento real das receitas e despesas prim\u00e1rias. Observa-se que, no per\u00edodo pr\u00e9-crise, tanto as receitas como as despesas prim\u00e1rias cresciam a uma taxa bastante elevada. Al\u00e9m disso, o crescimento das receitas acima das despesas permitiu os ganhos observados no resultado prim\u00e1rio at\u00e9 2007. No per\u00edodo, a taxa de crescimento real das receitas em 6,5% a.a., superior ao do crescimento do PIB, implicou o aumento do tamanho do estado na economia.<\/p>\n

Gr\u00e1fico 2: Receitas e Despesas Prim\u00e1rias, taxa de crescimento real, em % a.a.<\/strong><\/p>\n

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Gr\u00e1fico 3: Receitas e Despesas Prim\u00e1rias, em % PIB<\/strong><\/p>\n

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Ap\u00f3s 2008, observa-se um quadro de deteriora\u00e7\u00e3o fiscal com as despesas crescendo a taxas elevadas, enquanto as receitas j\u00e1 n\u00e3o conseguiram crescer com mesmo dinamismo. Essa tend\u00eancia levou os estados a um resultado fiscal deficit\u00e1rio em 2013 (Gr\u00e1fico 3).<\/p>\n

Desagregando as receitas prim\u00e1rias em tribut\u00e1rias, transfer\u00eancias do governo federal e demais receitas prim\u00e1rias (Gr\u00e1fico 4), verifica-se que a maior contribui\u00e7\u00e3o da arrecada\u00e7\u00e3o dos estados entre 2003 e 2008 veio das receitas de transfer\u00eancias, explicando a melhora em 0,9 p.p. do PIB na arrecada\u00e7\u00e3o. Essas receitas s\u00e3o influenciadas pela arrecada\u00e7\u00e3o do IPI, Imposto de Renda e CIDE. Nesse per\u00edodo, as pol\u00edticas de transfer\u00eancia de renda do governo federal, est\u00edmulo ao consumo pela expans\u00e3o do cr\u00e9dito e aumento da formaliza\u00e7\u00e3o do trabalho, ampliaram bastante a base de c\u00e1lculo desses tributos. As demais receitas prim\u00e1rias e as receitas tribut\u00e1rias contribu\u00edram com 0,3 p.p. e 0,2 p.p. do PIB respectivamente. No total, as receitas cresceram 1,4 p.p. do PIB (eleva\u00e7\u00e3o da carga tribut\u00e1ria) at\u00e9 2008.<\/p>\n

Gr\u00e1fico 4: Receitas Prim\u00e1rias, em % PIB<\/strong><\/p>\n

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No per\u00edodo ap\u00f3s 2008, observa-se que as receitas de transfer\u00eancia iniciam trajet\u00f3ria declinante, chegando a perder 0,5 p.p. do PIB at\u00e9 2013 (\u00faltimo dado dispon\u00edvel). Essa trajet\u00f3ria das receitas de transfer\u00eancia \u00e9 explicada pela pol\u00edtica de desonera\u00e7\u00f5es do IPI (carros, eletrodom\u00e9sticos, etc) e CIDE do Governo Federal, como forma de combater os efeitos da crise. Observou-se que a manuten\u00e7\u00e3o dessa estrat\u00e9gia pol\u00edtica levou a uma trajet\u00f3ria de queda cont\u00ednua das transfer\u00eancias.<\/p>\n

As receitas tribut\u00e1rias sofreram pequena queda de 0,1 p.p. do PIB no per\u00edodo, mesmo com um crescimento menor do PIB no per\u00edodo. Parte significativa das receitas tribut\u00e1rias se concentra em ICMS sobre energia el\u00e9trica, telefone e combust\u00edveis (pre\u00e7os administrados), que cresceram a uma taxa menor que a infla\u00e7\u00e3o m\u00e9dia no per\u00edodo. A compensa\u00e7\u00e3o da queda das duas classifica\u00e7\u00f5es acima foi dada pelas demais receitas prim\u00e1rias, como juros e mora de tributos e \u201creceitas diversas\u201d. \u00c9 poss\u00edvel que os estados tenham elevado seus esfor\u00e7os em reaver d\u00edvidas anteriores por meio de programas de desconto na renegocia\u00e7\u00e3o com contribuintes inadimplentes.<\/p>\n

Do lado das despesas (Gr\u00e1fico 5), observamos uma tend\u00eancia clara de expans\u00e3o das despesas de pessoal pelos estados, a despeito da dificuldade de elevar, de forma significativa, os t\u00e3o necess\u00e1rios investimentos p\u00fablicos. Separando as despesas nos dois per\u00edodos de an\u00e1lise (2003-2008 e 2009-2013), observa-se que as despesas de pessoal, de custeio e de investimentos cresceram cada 0,4 p.p. do PIB entre 2003 e 2008. No total, as despesas totais cresceram 1,2 p.p. do PIB (inferior ao crescimento das receitas).<\/p>\n

Gr\u00e1fico 5: Despesas Prim\u00e1rias, em % PIB<\/strong><\/p>\n

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Ap\u00f3s 2008, observa-se um forte crescimento das despesas de pessoal, com expans\u00e3o de 0,7 p.p. do PIB at\u00e9 2013, enquanto o custeio cresceu 0,1 p.p. e os investimentos 0,2 p.p. do PIB. No total, as despesas prim\u00e1rias cresceram 1,0 p.p. do PIB, superior ao 0,1 p.p. do crescimento das receitas, o que explica a deteriora\u00e7\u00e3o das contas p\u00fablicas no per\u00edodo. Dessa forma, a deteriora\u00e7\u00e3o das contas p\u00fablicas dos estados ocorrida entre 2008 e 2013 pode ser explicada 70% pela eleva\u00e7\u00e3o das despesas de pessoal, 10% do custeio e apenas 20% dos investimentos.<\/p>\n

\u00c9 importante ressaltar que a redu\u00e7\u00e3o tempor\u00e1ria do resultado prim\u00e1rio, em teoria, pode ser salutar, desde que os recursos sejam empregados na expans\u00e3o da capacidade da economia, como por meio dos investimentos em infraestrutura ou em educa\u00e7\u00e3o. O que observamos, nos dados acima, \u00e9 que os investimentos n\u00e3o cresceram. Foi tamb\u00e9m feito um levantamento das despesas na fun\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria educa\u00e7\u00e3o dos estados. Em 2008, essas despesas equivaliam a 2,2% PIB e, em 2013, ca\u00edram para 2,0% do PIB. Ou seja, houve redu\u00e7\u00e3o de 0,2 p.p. do PIB.<\/p>\n

O que podemos verificar nos dados citados \u00e9 que a participa\u00e7\u00e3o dos investimentos em infraestrutura e em educa\u00e7\u00e3o nas despesas totais dos estados ca\u00edram. Houve piora da situa\u00e7\u00e3o fiscal (resultado prim\u00e1rio) ao mesmo tempo em que houve piora do perfil do gasto p\u00fablico. \u00c9 o pior cen\u00e1rio poss\u00edvel. Infelizmente, os estados, no agregado, perderam uma boa chance de ampliar seus investimentos em infraestrutura ou em educa\u00e7\u00e3o no per\u00edodo, enquanto ainda dispunham de espa\u00e7o fiscal. Agora, a situa\u00e7\u00e3o fiscal ser\u00e1 mais complexa de ser equacionada.<\/p>\n

Outro fato interessante de ser observado \u00e9 a rigidez or\u00e7ament\u00e1ria brasileira. Note que, no ano de 2011, houve ajuste fiscal tanto no n\u00edvel federal, quanto no n\u00edvel estadual. Infelizmente esse ajuste de 2011 foi realizado basicamente sobre os investimentos, com retra\u00e7\u00e3o de 0,4 p.p., enquanto as despesas de pessoal subiram 0,2 p.p. e o custeio permaneceu est\u00e1vel no per\u00edodo. Esta \u00e9 uma face perversa do ajuste fiscal realizado pelos governos. N\u00e3o h\u00e1 como poupar os investimentos de cortes enquanto tivermos a atual rigidez da estrutura or\u00e7ament\u00e1ria brasileira.<\/p>\n

Este trabalho tamb\u00e9m realizou a an\u00e1lise do endividamento dos estados e a capacidade de investir com recursos pr\u00f3prios. Define-se a capacidade de investir com recursos pr\u00f3prios (ou poupan\u00e7a corrente) como a diferen\u00e7a das receitas correntes com as despesas correntes. Em uma linguagem mais simplificada, o montante de recursos que sobram para investir fruto da diferen\u00e7a entre as receitas tribut\u00e1rias com os pagamentos das obriga\u00e7\u00f5es de pessoal, juros e custeio. Ou seja, n\u00e3o est\u00e3o computados na capacidade de investir os recursos origin\u00e1rios do endividamento p\u00fablico.<\/p>\n

Gr\u00e1fico 6: Receitas de Opera\u00e7\u00f5es de Cr\u00e9dito e Capacidade de Investir com Recursos Pr\u00f3prios, em % PIB<\/strong><\/p>\n

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No Gr\u00e1fico 6, \u00e9 poss\u00edvel observar que, at\u00e9 2008, a capacidade de investir com recursos pr\u00f3prios subiu consideravelmente, em 0,9 p.p. do PIB desde 2003. Por\u00e9m, no per\u00edodo p\u00f3s da crise de 2009, esse indicador caiu fortemente para 1,2% do PIB. Houve recupera\u00e7\u00e3o em 2010 e 2011 e voltou a mostrar deteriora\u00e7\u00e3o em 2012 e 2013. Em 2013, a capacidade de investir com recursos pr\u00f3prios dos estados atingiu o menor n\u00edvel em 10 anos, 1% do PIB, ou seja, apenas 7,5% de tudo o que \u00e9 arrecadado pelos estados.<\/p>\n

Esse comportamento \u00e9 explicado em boa medida pelo comportamento das receitas de opera\u00e7\u00f5es de cr\u00e9dito dos estados (endividamento). No Gr\u00e1fico 6 \u00e9 poss\u00edvel verificar que o montante dessas receitas estava relativamente est\u00e1vel at\u00e9 o ano de 2011. Em 2012, essas receitas triplicaram de valor como propor\u00e7\u00e3o do PIB, para 0,6%, e em 2013 elevaram ainda mais para 0,8% do PIB.<\/p>\n

\u00c9 interessante observar que a eleva\u00e7\u00e3o das receitas de opera\u00e7\u00f5es de cr\u00e9dito em 2012, em 0,4 p.p. do PIB, n\u00e3o implicou eleva\u00e7\u00e3o das despesas de investimentos (Gr\u00e1fico 5). O que observamos no ano de 2012 foi que as despesas de pessoal subiram na mesma magnitude (0,4 p.p. do PIB). Ou seja, h\u00e1 um indicativo de que a maior disponibilidade financeira das opera\u00e7\u00f5es de cr\u00e9dito permitiu expans\u00e3o das despesas de pessoal, enquanto os investimentos n\u00e3o foram realizados. Esse comportamento explica a queda na capacidade de investir dos estados nesse ano, uma vez que houve expans\u00e3o de despesas correntes, por meio do endividamento, sem o aumento das receitas tribut\u00e1rias.<\/p>\n

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Perspectivas Futuras<\/strong><\/p>\n

O que podemos esperar das contas estaduais no m\u00e9dio prazo? Vai depender de in\u00fameros fatores econ\u00f4micos e financeiros que impactam as contas p\u00fablicas. Em 2015, podemos verificar que a maioria dos estados passam por situa\u00e7\u00e3o cr\u00edtica em suas finan\u00e7as p\u00fablicas. Muitos, inclusive, tendo problemas de caixa para pagar at\u00e9 as despesas de pessoal.<\/p>\n

Enumero as cinco principais vari\u00e1veis para o comportamento futuro das finan\u00e7as p\u00fablicas estaduais, assim como sua tend\u00eancia de m\u00e9dio prazo:<\/p>\n