{"id":2426,"date":"2015-03-12T10:49:40","date_gmt":"2015-03-12T13:49:40","guid":{"rendered":"http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/?p=2426"},"modified":"2015-03-12T10:49:40","modified_gmt":"2015-03-12T13:49:40","slug":"seguro-desemprego-e-abono-salarial-por-que-e-preciso-alterar","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/?p=2426","title":{"rendered":"Seguro-desemprego e abono salarial: por que \u00e9 preciso alterar?"},"content":{"rendered":"

Introdu\u00e7\u00e3o<\/strong><\/p>\n

A Medida Provis\u00f3ria (MP) n\u00ba<\/span> 665, de 30 de dezembro de 2014, altera regras do seguro-desemprego (concess\u00e3o e tempo de dura\u00e7\u00e3o) e do abono salarial (concess\u00e3o e valor), al\u00e9m de criar novas regras para o seguro-desemprego do pescador artesanal (seguro-defeso). A MP n\u00ba 665\/2014 foi editada no mesmo dia da Medida Provis\u00f3ria n\u00ba 664, que alterou as regras de pens\u00e3o por morte<\/a>, j\u00e1 discutidas neste blog.<\/p>\n

Em rela\u00e7\u00e3o ao seguro-desemprego, o dispositivo mais discutido da MP \u00e9 o que estende de seis para dezoito meses o prazo m\u00ednimo de trabalho para o primeiro pedido do seguro-desemprego. Em rela\u00e7\u00e3o ao abono salarial, at\u00e9 a edi\u00e7\u00e3o da MP, ele correspondia ao pagamento de um sal\u00e1rio m\u00ednimo por ano a trabalhadores do setor formal da economia, com rendimento m\u00e9dio de at\u00e9 dois sal\u00e1rios m\u00ednimos mensais e que tenham trabalhado por pelo menos um m\u00eas no per\u00edodo de refer\u00eancia. Assim, independentemente da quantidade de meses trabalhados, o valor era sempre de um sal\u00e1rio m\u00ednimo integral1<\/sup>. Com a MP, o abono passa a ser proporcional \u00e0 quantidade de meses trabalhados, estando eleg\u00edveis apenas aqueles que trabalharam por seis meses ininterruptos.<\/p>\n

De maneira introdut\u00f3ria, apresentamos dados que ilustram a motiva\u00e7\u00e3o da edi\u00e7\u00e3o da MP n\u00ba<\/span> 665, de 2014, relativos \u00e0 evolu\u00e7\u00e3o do seguro-desemprego e da taxa de desemprego no pa\u00eds \u2013 que remete ao problema da rotatividade da m\u00e3o de obra \u2013, e do custo fiscal do seguro-desemprego e do abono salarial. Em seguida, apresentamos uma compara\u00e7\u00e3o internacional das regras de seguro-desemprego. Conclu\u00edmos com uma abordagem sobre o problema da rotatividade no Brasil.<\/p>\n

 <\/p>\n

Evolu\u00e7\u00e3o do seguro-desemprego e da taxa de desemprego no Brasil<\/strong><\/p>\n

Entre 2003 e 2013, o n\u00famero de benefici\u00e1rios do seguro-desemprego cresceu justamente quando o desemprego caiu, evidenciando potenciais problemas no desenho do benef\u00edcio, conforme se apresenta no Gr\u00e1fico 1.<\/p>\n

Os dados apresentados n\u00e3o coadunam com o papel que o seguro-desemprego teria de estabilizador autom\u00e1tico<\/em> da economia: ele deveria ser uma fonte de renda em per\u00edodos de desaquecimento da economia do pa\u00eds, ao contr\u00e1rio do que ocorre. O n\u00famero de benefici\u00e1rios subiu de 5,1 milh\u00f5es para 8,9 milh\u00f5es, enquanto a taxa de desemprego caiu de 12,3% para 5,4% no mesmo per\u00edodo. A explica\u00e7\u00e3o passa pela rotatividade do mercado de trabalho: devido a uma s\u00e9rie de incentivos existentes, muitos trabalhadores usufruem do benef\u00edcio exatamente quando o mercado de trabalho est\u00e1 aquecido\u00a0\u2013 como ser\u00e1 visto adiante.<\/p>\n

Gr\u00e1fico 1 – Taxa de desemprego cai, enquanto aumentam os benefici\u00e1rios\u00a0<\/strong>do seguro-desemprego\u00a0\u2013\u00a02003-2013<\/strong><\/p>\n

\"img_2426_1\"<\/a><\/p>\n

 <\/p>\n

Custo fiscal do seguro-desemprego e do abono salarial<\/strong><\/p>\n

Os Gr\u00e1ficos 2 e 3 mostram a evolu\u00e7\u00e3o dos gastos com o seguro-desemprego e com o abono salarial: ambos cresceram significativamente nos \u00faltimos anos. Como no Gr\u00e1fico 1, o Gr\u00e1fico 2 mostra que as despesas com o seguro-desemprego aumentaram substancialmente no per\u00edodo de queda do desemprego.<\/p>\n

Gr\u00e1fico 2 \u2013 Gastos com seguro-desemprego e taxa de desemprego \u2013 2003 e 2013<\/strong><\/p>\n

\"img_2426_2\"<\/a><\/p>\n

Anteriormente \u00e0 edi\u00e7\u00e3o da MP n\u00ba<\/span> 665, de 2014, o governo estimava em R$ 19 bilh\u00f5es de reais os gastos com o abono salarial em 2015, o equivalente a 70% do gasto com o Bolsa Fam\u00edlia. Entre 2003 e 2015, os gastos com o abono teriam aumentado em mais de dez vezes \u2013 uma varia\u00e7\u00e3o de quase 1.000% (nominal).<\/p>\n

A evolu\u00e7\u00e3o dos gastos com o abono salarial, do n\u00famero de benefici\u00e1rios do abono (em milh\u00f5es) e tamb\u00e9m a evolu\u00e7\u00e3o do sal\u00e1rio m\u00ednimo pode ser visualizada no Gr\u00e1fico 3, a seguir:<\/p>\n

Gr\u00e1fico 3 \u2013 Sal\u00e1rio m\u00ednimo, gastos e quantidade de benefici\u00e1rios do\u00a0<\/strong>abono salarial \u2013 2003-2013<\/strong><\/p>\n

\"img_2426_3\"<\/a><\/p>\n

A pol\u00edtica de valoriza\u00e7\u00e3o real do sal\u00e1rio m\u00ednimo foi a principal respons\u00e1vel pelo aumento dos gastos com o abono salarial, por dois motivos. O primeiro, mais intuitivo, \u00e9 que como o abono \u00e9 um benef\u00edcio vinculado ao sal\u00e1rio m\u00ednimo, ele sempre aumentar\u00e1 quando o m\u00ednimo aumenta. O segundo \u00e9 que a pr\u00f3pria cobertura do abono salarial se amplia quando o sal\u00e1rio m\u00ednimo aumenta, j\u00e1 que a faixa de elegibilidade para o abono tamb\u00e9m \u00e9 medida em sal\u00e1rios m\u00ednimos. Assim, o governo gasta mais porque, simultaneamente, aumenta-se o valor do benef\u00edcio e o n\u00famero de benefici\u00e1rios eleg\u00edveis.<\/p>\n

Comparado com outros benef\u00edcios da seguridade social, como o Bolsa Fam\u00edlia ou Benef\u00edcio de Presta\u00e7\u00e3o Continuada, o abono salarial tem impacto menor na redu\u00e7\u00e3o da pobreza e na desigualdade de renda nos extremos da popula\u00e7\u00e3o. Por ser um benef\u00edcio direcionado a trabalhadores do mercado formal, ele n\u00e3o atinge a enorme quantidade de trabalhadores que est\u00e3o na informalidade, e nem trabalhadores desempregados e desalentados.<\/p>\n

O Gr\u00e1fico 4, abaixo, compara o custo dos benef\u00edcios modificados na MP\u00a0665\/2014 e o de outros benef\u00edcios da seguridade social.<\/p>\n

Gr\u00e1fico 4 \u2013 Custo fiscal estimado de benef\u00edcios selecionados da\u00a0<\/strong>seguridade social (R$ bilh\u00f5es<\/em>) \u2013 2015<\/strong><\/p>\n

\"img_2426_4\"<\/a><\/p>\n

 <\/p>\n

Compara\u00e7\u00e3o internacional de regras de seguro-desemprego<\/strong><\/p>\n

O Quadro 4 sumariza a situa\u00e7\u00e3o existente nos pa\u00edses da Am\u00e9rica do Sul e do G20, contemplando, portanto, tanto pa\u00edses desenvolvidos quanto pa\u00edses emergentes, incluindo latino-americanos e asi\u00e1ticos. Os crit\u00e9rios comparados s\u00e3o as exig\u00eancias de tempo de trabalho ou contribui\u00e7\u00e3o para o 1\u00ba<\/span> pedido e o tempo de dura\u00e7\u00e3o do benef\u00edcio.<\/p>\n

Pa\u00edses desenvolvidos tendem a ser mais generosos com as regras para concess\u00e3o e usufruto do benef\u00edcio do que o Brasil \u2013 tanto em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s regras anteriores quanto \u00e0s da MP\u00a0665\/2014 \u2013 enquanto pa\u00edses sul-americanos e emergentes apresentam regras mais pr\u00f3ximas do caso brasileiro, no caso daqueles que disponibilizam o benef\u00edcio do seguro-desemprego. No quadro abaixo, saque de conta individual<\/em> se refere ao saque de contas como a do Fundo de Garantia por Tempo de Servi\u00e7o (FGTS). Em cor cinza est\u00e3o regras iguais ou mais generosas do que \u00e0s vigentes antes da MP, e em azul regras menos generosas.<\/p>\n

Quadro 1 \u2013 Regras de seguro-desemprego e benef\u00edcios semelhantes \u2013 Am\u00e9rica\u00a0do\u00a0Sul,\u00a0G20\u00a0e\u00a0Brasil<\/strong>2<\/sup>.<\/p>\n

\"img_2426_5\"<\/a><\/p>\n

Nos desenhos do seguro-desemprego nos pa\u00edses analisados, \u00e9 incomum a coexist\u00eancia de duas modalidades de prote\u00e7\u00e3o ao desemprego que atinjam os mesmos benefici\u00e1rios, como ocorre no Brasil com as regras anteriores e atuais do seguro-desemprego e do FGTS.<\/p>\n

 <\/p>\n

Considera\u00e7\u00f5es finais: causas e consequ\u00eancias da rotatividade no mercado de trabalho<\/strong><\/p>\n

O problema da rotatividade no mercado de trabalho brasileiro se refere \u00e0 rotatividade esp\u00faria<\/em>, que se op\u00f5e \u00e0 rotatividade genu\u00edna<\/em>. Trata-se do desligamento do trabalhador de um posto de trabalho seguido pela realoca\u00e7\u00e3o em outro posto, comumente no mercado informal, quando o trabalhador objetiva auferir vantagens decorrentes dos incentivos existentes com a troca3<\/sup>. Naturalmente, o desligamento com a recontrata\u00e7\u00e3o em outra vaga ocorre principalmente quando a economia est\u00e1 aquecida e existem muitas vagas abertas (desemprego baixo). Essa \u00e9 a principal explica\u00e7\u00e3o para a correla\u00e7\u00e3o negativa entre o n\u00famero de benefici\u00e1rios do seguro-desemprego e a taxa de desemprego.<\/p>\n

Com tal decis\u00e3o, o trabalhador consegue auferir vantagens destinadas a trabalhadores desempregados, sem ter por muito tempo o \u00f4nus de estar de fato desempregado e sem renda (ou simplesmente n\u00e3o t\u00ea-lo). Entre as principais causas da rotatividade est\u00e3o a exist\u00eancia de um amplo mercado de trabalho informal4<\/sup> (32% dos trabalhadores est\u00e3o na informalidade, segundo o IPEA5<\/sup>) e a exist\u00eancia do pr\u00eamio<\/em> pela demiss\u00e3o, em que o desenho do seguro-desemprego desempenha um papel importante6<\/sup>.<\/p>\n

Entre as vantagens que o trabalhador pode receber se for demitido est\u00e3o poder sacar o saldo de sua conta do FGTS acrescido de multa de 40% desse saldo, al\u00e9m das parcelas do seguro-desemprego. Quando criado em 1966, objetivo do FGTS era justamente proteger e dar garantias ao trabalhador desempregado. Duas d\u00e9cadas depois, foi criado o seguro-desemprego, com o mesmo prop\u00f3sito, apesar de mecanismos diferentes. At\u00e9 hoje FGTS e seguro-desemprego coexistem e seus desenhos n\u00e3o dialogam entre si (sobre os problemas do FGTS, ver o post<\/em> O FGTS traz benef\u00edcios para o trabalhador?<\/a>). Al\u00e9m desses valores, o trabalhador pode, com a troca for\u00e7ada de posto de trabalho, receber valores referentes ao aviso-pr\u00e9vio, 13\u00ba<\/span>, f\u00e9rias e ter\u00e7o de f\u00e9rias proporcionais. Em algumas situa\u00e7\u00f5es, outros valores devidos podem ser recebidos se a Justi\u00e7a do Trabalho for acionada.<\/p>\n

Como n\u00e3o \u00e9 o empregador que arca com boa parte dos valores recebidos (ex:\u00a0seguro-desemprego, saldo do FGTS), a demiss\u00e3o n\u00e3o \u00e9 t\u00e3o custosa para o empregador, ao passo que \u00e9 muito vantajosa para o empregado, incentivando a rotatividade. Segundo o Departamento Intersindical de Estat\u00edstica e Estudos Socioecon\u00f4micos (Dieese), a taxa global de rotatividade chegou a 64% em 20137<\/sup> e a taxa descontada de rotatividade no mercado de trabalho brasileiro foi de 43%8<\/sup>. Al\u00e9m do novo desenho do seguro-desemprego, tamb\u00e9m o novo formato do abono salarial estimula o estabelecimento de v\u00ednculos mais duradouros.<\/p>\n

E por que a rotatividade \u00e9 considerada um problema? O principal ponto destacado por economistas \u00e9 o baixo investimento feito pelas empresas em capital humano (qualifica\u00e7\u00e3o da m\u00e3o de obra), j\u00e1 que tal investimento n\u00e3o pode ser recuperado quando os trabalhadores est\u00e3o constantemente mudando de postos. Como consequ\u00eancia, temos uma for\u00e7a de trabalho pouco qualificada, remetendo ao problema da baixa produtividade no Brasil.<\/p>\n

Com a taxa de desemprego baixa, diminui a possibilidade de crescimento do PIB via emprego, e a produtividade passa a desenvolver papel fundamental. Entre outros, Giambiagi e Schwartsman (2014) consideram que a eleva\u00e7\u00e3o da produtividade deveria se tornar uma obsess\u00e3o nacional<\/em>9<\/sup>. Em discurso de posse do segundo mandato, tamb\u00e9m a Presidente Dilma Rousseff ressaltou que para o pa\u00eds voltar a crescer \u00e9 necess\u00e1rio um ajuste nas contas p\u00fablicas, um aumento na poupan\u00e7a interna, a amplia\u00e7\u00e3o do investimento e a eleva\u00e7\u00e3o da produtividade da economia<\/em>.<\/p>\n

Com a rotatividade e uma for\u00e7a de trabalho pouco qualificada, a economia como um todo perde, incluindo os pr\u00f3prios trabalhadores. Outras consequ\u00eancias da rotatividade incluem o estabelecimento de rela\u00e7\u00f5es de trabalho pouco cooperativas entre empregadores e empregados e tamb\u00e9m a deteriora\u00e7\u00e3o dos fundos que abastecem o FGTS e o seguro-desemprego (FAT).<\/p>\n

Figura 1 \u2013 Rotatividade no mercado de trabalho brasileiro<\/strong><\/p>\n

\"img_2426_6\"<\/a><\/p>\n

Por fim, cumpre ressaltar que, embora a redu\u00e7\u00e3o dos gastos com seguro-desemprego e abono salarial traga efeitos inequ\u00edvocos no quadro fiscal do governo, ainda h\u00e1 d\u00favida sobre sua capacidade isolada em melhorar o problema da rotatividade10<\/sup>. Em rela\u00e7\u00e3o ao quadro fiscal, a MP n\u00ba<\/span>\u00a0665, de 2014 foi editada em um contexto em que o Tesouro Nacional divulgou seu primeiro d\u00e9ficit desde o in\u00edcio da atual s\u00e9rie hist\u00f3rica, de magnitude de R$ 17 bilh\u00f5es \u2013 mesmo com o recebimento de receitas extraordin\u00e1rias11<\/sup> e quantidade substancial de restos a pagar deixada para 201512<\/sup>. No entanto, junto com a altera\u00e7\u00e3o das regras das pens\u00f5es e do aux\u00edlio-doen\u00e7a, as mudan\u00e7as n\u00e3o devem gerar corte de gastos na magnitude anunciada pelo governo, de R$ 18 bilh\u00f5es, em parte porque a mudan\u00e7a no abono salarial s\u00f3 poder\u00e1 ter efeitos a partir de 2016.<\/p>\n

 <\/p>\n

(Este texto \u00e9 baseado no trabalho<\/em>\u00a0\u201cAn\u00e1lise da MP n\u00ba 665, de 2014: Altera\u00e7\u00f5es no Seguro-Desemprego e no Abono Salarial<\/a>\u201d.\u00a0O estudo integral consta do Boletim do Legislativo n\u00ba 22 do N\u00facleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa do Senado, dispon\u00edvel no seguinte link:<\/em>\u00a0http:\/\/www.senado.gov.br\/estudos<\/a>).<\/em><\/p>\n

O autor agradece a colabora\u00e7\u00e3o de Jeane Arruda, Roberta Assis e Antonio Ostrowski, e os coment\u00e1rios de Rafael Silveira e Silva, se responsabilizando por quaisquer erros.<\/em><\/p>\n

______________<\/p>\n

1<\/sup> Para detalhes das novas regras, ver o Sum\u00e1rio Executivo da Medida Provis\u00f3ria, na p\u00e1gina do Senado Federal: http:\/\/www12.senado.gov.br\/publicacoes\/estudos-legislativos\/tipos-de-estudos\/sumarios-de-proposicoes\/mpv665<\/a><\/p>\n

2<\/sup>O objetivo neste texto foi a constru\u00e7\u00e3o de um quadro sucinto e resumido, mas podem existir regras complexas em um s\u00f3 pa\u00eds. Mais detalhes est\u00e3o dispon\u00edveis em: www.ssa.gov\/policy\/docs\/progdesc\/ssptw<\/a><\/p>\n

3<\/sup>O trabalho de Camargo (1996) \u00e9 a principal refer\u00eancia sobre o problema de rotatividade no pa\u00eds. Ver: CAMARGO, J. M. Flexibilidade e produtividade do mercado de trabalho brasileiro. Em: CAMARGO, J. M. Flexibilidade do mercado de trabalho no Brasil<\/em>. Rio de Janeiro: FGV, 1996.<\/p>\n

4<\/sup>Um tratamento completo sobre a informalidade pode ser encontrado em Neri (2006). Ver: NERI, M. Informalidade<\/em>. S\u00e9rie Ensaios Econ\u00f4micos, EPGE, n\u00ba<\/span> 635, dezembro de 2006. Dispon\u00edvel em\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 http:\/\/bibliotecadigital.fgv.br\/dspace\/bitstream\/handle\/10438\/550\/2170.pdf?sequence=1<\/a>.<\/p>\n

5<\/sup>Boletim Mercado de Trabalho \u2013 Conjuntura e An\u00e1lise n\u00ba<\/span> 57, Agosto de 2014.<\/p>\n

6<\/sup>Alguns autores tamb\u00e9m consideram que a legisla\u00e7\u00e3o trabalhista seria uma das causas da rotatividade. Por ser r\u00edgida<\/em>, ela impediria que empregadores e empregados desenhassem contratos apropriados, incentivando \u00e0 rotatividade dos postos.<\/p>\n

7<\/sup>Os n\u00fameros da Rotatividade no Brasil: um olhar sobre os dados da RAIS 2002-2013. Dieese, 2014.\u00a0 Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.dieese.org.br\/notaaimprensa\/2014\/numerosRotatividadeBrasil.pdf<\/a><\/p>\n

8<\/sup>A taxa descontada exclui os desligamentos decorrentes de falecimento, aposentadoria, transfer\u00eancia e a pedido do trabalhador.<\/p>\n

9<\/sup>Ver: GIAMBIAGI, F.; SCHWARTSMAN, A. Complac\u00eancia<\/em> \u2013 Entenda Por que o Brasil Cresce Menos do que Pode. Rio de Janeiro: Elsevier, 2014. 272p.<\/p>\n

10<\/sup>Ver entre outros, as observa\u00e7\u00f5es de Ricardo Paes de Barros, da Secretaria de Assuntos Estrat\u00e9gicos (SAE)\u00a0da\u00a0Presid\u00eancia da Rep\u00fablica, e do professor Carlos Alberto Ramos, da UnB. Ver: http:\/\/www1.folha.uol.com.br\/mercado\/2015\/01\/1570475-novas-regras-de-beneficios-vao-afetar-jovens-e-informais-diz-economista.shtml<\/a>; http:\/\/www.valor.com.br\/opiniao\/3867638\/sinais-de-resistencia-aos-cortes-nos-beneficios<\/a>.<\/p>\n

11<\/sup>Incluindo recursos recebidos do Fundo Soberano do Brasil (FSB), dividendos de estatais controladas pela Uni\u00e3o, concess\u00f5es (como o leil\u00e3o do servi\u00e7o de 4G) e o Programa de Recupera\u00e7\u00e3o Fiscal (Refis).<\/p>\n

12<\/sup>Quase R$ 250 bilh\u00f5es, segundo a ONG Contas Abertas. Ver:\u00a0http:\/\/www.contasabertas.com.br\/website\/arquivos\/10330<\/a><\/p>\n

 <\/p>\n

Download:<\/strong><\/p>\n