{"id":2331,"date":"2014-11-11T10:13:57","date_gmt":"2014-11-11T13:13:57","guid":{"rendered":"http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/?p=2331"},"modified":"2014-11-11T10:13:57","modified_gmt":"2014-11-11T13:13:57","slug":"qual-o-programa-assistencial-mais-caro-do-brasil-nao-e-o-bolsa-familia","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/?p=2331","title":{"rendered":"Qual o programa assistencial mais caro do Brasil? (N\u00e3o \u00e9 o Bolsa Fam\u00edlia)"},"content":{"rendered":"

Introdu\u00e7\u00e3o<\/strong><\/p>\n

Principal pol\u00edtica p\u00fablica discutida pela opini\u00e3o p\u00fablica nas elei\u00e7\u00f5es de 2014 e objeto de uma permanente pol\u00eamica na sociedade brasileira, pode surpreender alguns que o Bolsa Fam\u00edlia n\u00e3o seja o \u201cprograma assistencial de transfer\u00eancia de renda\u201d que mais custa aos cofres p\u00fablicos: este posto \u00e9 do Benef\u00edcio de Presta\u00e7\u00e3o Continuada (BPC). Regido pela Lei n\u00ba 8.742\/1993 (Lei Org\u00e2nica da Assist\u00eancia Social – LOAS), o BPC atinge quatro milh\u00f5es de pessoas, entre idosos com mais de 65 anos e pessoas com defici\u00eancia cuja renda mensal per capita<\/em> seja inferior a um quarto do sal\u00e1rio m\u00ednimo. Esses benefici\u00e1rios t\u00eam o direito de receber um sal\u00e1rio m\u00ednimo por m\u00eas (R$ 724 em 2014, R$ 788 a partir de janeiro de 2015). O governo projeta para o pr\u00f3ximo ano um gasto de quase R$ 42 bilh\u00f5es de reais com o BPC e o seu antecessor, a Renda Mensal Vital\u00edcia (RMV)1<\/sup>.<\/p>\n

Em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 pobreza, o Benef\u00edcio de Presta\u00e7\u00e3o Continuada (BPC) n\u00e3o \u00e9 considerado o instrumento mais efetivo para reduzi-la. Desde a sua implanta\u00e7\u00e3o e at\u00e9 recentemente, o BPC, junto com as transfer\u00eancias do INSS, ajudou a retirar da pobreza milh\u00f5es de idosos e deficientes pobres, mas gastos adicionais com o benef\u00edcio n\u00e3o trazem mais resultados significativos nessa dire\u00e7\u00e3o. O programa recebe ressalvas tamb\u00e9m por desincentivar a ades\u00e3o \u00e0 Previd\u00eancia Social e pelo seu custo crescente, j\u00e1 que, por previs\u00e3o constitucional, o valor do benef\u00edcio n\u00e3o pode ser inferior ao sal\u00e1rio m\u00ednimo \u2013 que sofreu grandes aumentos reais nos \u00faltimos anos.<\/p>\n

No que tange \u00e0 distribui\u00e7\u00e3o de renda, os economistas consideram que o Programa Bolsa Fam\u00edlia foi nos \u00faltimos anos um programa muito mais efetivo na redu\u00e7\u00e3o da desigualdade e muito mais barato quando comparado ao BPC. O Bolsa Fam\u00edlia \u00e9 objeto de constante estudo e avalia\u00e7\u00e3o2<\/sup>, mas tem ampla aceita\u00e7\u00e3o entre economistas com diferentes posi\u00e7\u00f5es no espectro ideol\u00f3gico, ao contr\u00e1rio do que poderia levar a crer os polarizados debates que se observa na sociedade e na imprensa, acentuados nas \u00faltimas elei\u00e7\u00f5es.<\/p>\n

Desigualdade de renda<\/strong><\/p>\n

De acordo com dados do Minist\u00e9rio da Previd\u00eancia Social para o ano de 2011, apresentados por Caetano (2014)3<\/sup>, menos de 10% dos brasileiros de 65 anos est\u00e3o abaixo da linha de pobreza, enquanto, em algumas idades, quase 50% das crian\u00e7as brasileiras est\u00e3o abaixo dessa linha. Tamb\u00e9m nesse sentido, Giambiagi, Tafner e Carvalho (2010) estimam que as crian\u00e7as do pa\u00eds t\u00eam 11 vezes mais chances de ser extremamente pobres do que os idosos4<\/sup>.<\/p>\n

Assim, percebe-se que o BPC n\u00e3o possui o melhor grau de focaliza\u00e7\u00e3o entre os mais pobres. \u00c9 verdade que o BPC foi respons\u00e1vel por reduzir a pobreza e garantir seguran\u00e7a de renda aos idosos e deficientes de baixa renda, por\u00e9m n\u00e3o h\u00e1 mais espa\u00e7o para avan\u00e7ar nessa \u00e1rea por meio da expans\u00e3o do programa.<\/p>\n

Em contraste com o BPC, o Bolsa Fam\u00edlia – que foca nas fam\u00edlias extremamente pobres5<\/sup> e nas fam\u00edlias pobres6<\/sup> \u00a0que tenham filhos de at\u00e9 17 anos – paga benef\u00edcios muito menores, entre R$ 35 e R$ 42 mensais por crian\u00e7a ou adolescente, al\u00e9m do benef\u00edcio b\u00e1sico de R$ 77 (j\u00e1 contemplando o reajuste anunciado pela Presidenta Dilma Rousseff no \u00faltimo 1\u00ba de maio). Ressalta-se que este benef\u00edcio b\u00e1sico \u00e9 pago apenas para as fam\u00edlias extremamente pobres: as fam\u00edlias que s\u00e3o \u201capenas\u201d pobres t\u00eam direito somente ao benef\u00edcio por crian\u00e7a ou adolescente. Entre 2001 e 2005, o BPC teria sido respons\u00e1vel por apenas 11% da queda da desigualdade \u2013 com a ressalva de que o Bolsa Fam\u00edlia s\u00f3 come\u00e7ou no pen\u00faltimo ano do per\u00edodo7<\/sup>.<\/p>\n

N\u00e3o apenas considera\u00e7\u00f5es sobre a efetividade do BPC no combate \u00e0 pobreza e na redu\u00e7\u00e3o da desigualdade merecem ser feitas, como tamb\u00e9m em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 sua efici\u00eancia e ao seu custo-benef\u00edcio. Como visto, o BPC custar\u00e1 quase R$42 bilh\u00f5es no ano de 2015 (50% a mais que o Bolsa Fam\u00edlia), atingindo cerca de quatro milh\u00f5es de benefici\u00e1rios. Ainda em contraste, o Programa Bolsa Fam\u00edlia, mais efetivo, custar\u00e1 R$ 27 bilh\u00f5es, para um n\u00famero de benefici\u00e1rios muito maior, de cerca de 50 milh\u00f5es de brasileiros (14 milh\u00f5es de fam\u00edlias).<\/p>\n

Tal qual o Bolsa Fam\u00edlia, o BPC \u00e9 um programa assistencial que n\u00e3o tem contrapartida contributiva (ao contr\u00e1rio dos benef\u00edcios do INSS: aposentadorias, pens\u00f5es e aux\u00edlios). Cabe observar que alguns pesquisadores considerariam que o programa assistencial mais caro do pa\u00eds seria o pagamento da aposentadoria rural, j\u00e1 que este benef\u00edcio, embora perten\u00e7a \u00e0 Previd\u00eancia Social, n\u00e3o exige contribui\u00e7\u00e3o direta ao sistema de seguridade, mas apenas a comprova\u00e7\u00e3o de 15 anos de trabalho rural8<\/sup>.<\/p>\n

Seria poss\u00edvel argumentar que o BPC e o Bolsa Fam\u00edlia n\u00e3o poderiam ser comparados, porque as necessidades de consumo de um idoso seriam maiores que as de uma crian\u00e7a, o que justificaria a discrep\u00e2ncia no valor dos benef\u00edcios (para pagar por rem\u00e9dios, por exemplo). Realmente \u00e9 razo\u00e1vel que um adulto, mesmo que n\u00e3o seja chefe de fam\u00edlia, tenha gastos maiores do que os de uma crian\u00e7a. O que se critica \u00e9 a desproporcionalidade: o valor do BPC \u00e9 mais de 22 vezes maior que o valor do benef\u00edcio por crian\u00e7a ou gestante no Bolsa Fam\u00edlia. Como assinalado acima, a vulnerabilidade das crian\u00e7as no Brasil \u00e9 muito mais alta que a dos idosos. Cumpre ressaltar tamb\u00e9m que os gastos com assist\u00eancia social voltados \u00e0s crian\u00e7as t\u00eam um poder maior de transforma\u00e7\u00e3o da realidade futura da pobreza no pa\u00eds.<\/p>\n

Portanto, ampliar o BPC n\u00e3o parece a melhor maneira de diminuir a pobreza entre os segmentos mais necessitados da popula\u00e7\u00e3o. Esses recursos poderiam ser utilizados, com o mesmo fim, em outras pol\u00edticas assistenciais ou em pol\u00edticas econ\u00f4micas que promovam o crescimento da renda como um todo.<\/p>\n

Ressalta-se tamb\u00e9m que o valor do BPC est\u00e1 vinculado ao sal\u00e1rio m\u00ednimo, de maneira que o benef\u00edcio j\u00e1 recebeu, dessa forma, grandes aumentos reais nos \u00faltimos anos (aumento nominal de 203% desde 2004, contra 54% do Bolsa Fam\u00edlia). Ainda, essa vincula\u00e7\u00e3o faz com que a pr\u00f3pria cobertura do BPC seja continuamente ampliada, porque a cada aumento do sal\u00e1rio m\u00ednimo tamb\u00e9m se aumenta a linha de elegibilidade para o programa (um quarto do sal\u00e1rio m\u00ednimo).<\/p>\n

Quadro 1 \u2013 Compara\u00e7\u00e3o entre o Bolsa Fam\u00edlia e o BPC<\/p>\n

\"img_2331_1\"<\/a><\/p>\n

Ades\u00e3o \u00e0 Previd\u00eancia Social<\/strong><\/p>\n

A ades\u00e3o \u00e0 Previd\u00eancia Social \u00e9 desestimulada pelas atuais regras de concess\u00e3o do BPC e dos benef\u00edcios do INSS. Atualmente, tem direito \u00e0 aposentadoria por idade, no caso dos homens, o segurado com 65 anos de idade, exatamente a idade m\u00ednima de elegibilidade para o BPC. Da mesma forma, o menor benef\u00edcio a ser pago pelo INSS \u00e9 o de um sal\u00e1rio m\u00ednimo, mesmo valor do BPC. Sendo assim, por que contribuir com parte do sal\u00e1rio durante toda vida para receber um sal\u00e1rio m\u00ednimo como benef\u00edcio, se esta mesma quantia pode ser obtida, sem contribui\u00e7\u00e3o, por meio do BPC? De fato, nas faixas salariais mais baixas, a ades\u00e3o \u00e0 contribui\u00e7\u00e3o previdenci\u00e1ria \u00e9 menor.<\/p>\n

Em verdade, o trabalhador que contribui para o INSS pode at\u00e9 ser prejudicado. Isso porque, para um idoso ser eleg\u00edvel ao BPC, sua renda familiar per capita<\/em> tem de ser inferior a \u00bc do sal\u00e1rio m\u00ednimo. Para o c\u00f4mputo dessa renda, contudo, consideram-se aposentadorias, mas n\u00e3o se consideram BPCs recebidos por outros idosos da mesma fam\u00edlia. Dessa forma, cada membro de um casal de idosos que n\u00e3o possui nenhuma renda ter\u00e1 direito ao BPC. J\u00e1 se um dos membros do casal receber aposentadoria, a renda familiar per capita<\/em> ser\u00e1 maior que \u00bc do sal\u00e1rio m\u00ednimo, de forma que o outro membro desse casal n\u00e3o ter\u00e1 direito ao BPC.<\/p>\n

Ainda que o BPC seja guiado por uma no\u00e7\u00e3o de solidariedade, \u00e9 primordial que existam incentivos para que o sistema de seguridade social tenha uma trajet\u00f3ria sustent\u00e1vel \u2013 e isso passa por uma maior formaliza\u00e7\u00e3o no mercado de trabalho e a efetiva ades\u00e3o \u00e0 Previd\u00eancia.<\/p>\n

Uma menor ades\u00e3o \u00e0 Previd\u00eancia Social tem como consequ\u00eancia o agravamento da informalidade (que em meados desse ano ainda atingia um ter\u00e7o dos trabalhadores, segundo o IPEA9<\/sup>) e da desprote\u00e7\u00e3o no mercado de trabalho (um trabalhador informal n\u00e3o tem direito ao aux\u00edlio-doen\u00e7a, ao seguro desemprego ou \u00e0 aposentadoria por invalidez, por exemplo). Ainda h\u00e1 como consequ\u00eancia a diminui\u00e7\u00e3o das receitas do INSS, dificultando ainda mais o controle do seu cr\u00f4nico e crescente d\u00e9ficit (estimativa de R$55 bilh\u00f5es para 2014).<\/p>\n

Giambiagi (2014)10<\/sup> defende que em 2015 se emende a Constitui\u00e7\u00e3o para que o piso assistencial seja diferente do piso do mercado de trabalho e do previdenci\u00e1rio (sal\u00e1rio m\u00ednimo), passando os benef\u00edcios de presta\u00e7\u00e3o continuada a partir dali a serem reajustados pelo \u00cdndice Nacional de Pre\u00e7os ao Consumidor (INPC), conservando seu valor real. Essa medida permitiria deslocar mais recursos para outras pol\u00edticas mais efetivas e valorizar mais o segurado da Previd\u00eancia Social, que contribui para o sistema.<\/p>\n

Considera\u00e7\u00f5es finais: \u00c9 poss\u00edvel fazer um ajuste fiscal sem comprometer a queda da desigualdade?<\/strong><\/p>\n

No recente debate eleitoral, aqueles que salientavam o desequil\u00edbrio das contas p\u00fablicas brasileiras e enfatizavam a necessidade de um ajuste fiscal foram acusados de querer cortar gastos sociais e interromper a trajet\u00f3ria de redu\u00e7\u00e3o da desigualdade. Trata-se, no entanto, de uma fal\u00e1cia.<\/p>\n

A compara\u00e7\u00e3o feita aqui entre o BPC e o Bolsa Fam\u00edlia indicou a import\u00e2ncia da an\u00e1lise da efetividade do gasto p\u00fablico. Nesse caso, vimos que uma pol\u00edtica \u00e9 muito mais efetiva do que a outra em reduzir a pobreza: mais gasto com uma delas \u00e9 recomendado para esse fim, com a outra n\u00e3o.<\/p>\n

Nesse sentido, \u00e9 poss\u00edvel fazer sim um ajuste fiscal, mesmo focado nas despesas correntes, sem comprometer a redu\u00e7\u00e3o da desigualdade. Outros gastos correntes est\u00e3o relacionados a pol\u00edticas p\u00fablicas que t\u00eam s\u00e9rias distor\u00e7\u00f5es, como os gastos com pens\u00f5es na Previd\u00eancia (j\u00e1 discutidos neste blog<\/a>), os excessos no seguro-desemprego (que faz com que os gastos aumentem justamente quando o desemprego cai), o programa de abono-salarial11<\/sup>, e as despesas altas com a burocracia federal, todas essas reconhecidas mesmo por economistas que costumam associar ajuste fiscal com perdas para os mais pobres12<\/sup>. At\u00e9 despesas que n\u00e3o s\u00e3o correntes merecem ser rediscutidas, como a pol\u00edtica de gigantescos aportes do Tesouro para o BNDES (tamb\u00e9m analisada recentemente aqui<\/a>).<\/p>\n

N\u00e3o se pode tamb\u00e9m esquecer que ajuste fiscal \u00e9 condi\u00e7\u00e3o necess\u00e1ria (embora n\u00e3o suficiente) para aumento de renda no longo prazo. Dever\u00edamos adotar uma pol\u00edtica econ\u00f4mica focada em um ajuste fiscal que n\u00e3o comprometesse a redu\u00e7\u00e3o da desigualdade no curto prazo, mas que garantisse o incremento dos rendimentos m\u00e9dios no longo prazo.<\/p>\n

Assim, percebe-se que \u00e9 necess\u00e1rio desmistificar certas pr\u00e9-concep\u00e7\u00f5es a respeito da pol\u00edtica assistencial no Brasil, notadamente em rela\u00e7\u00e3o ao Bolsa Fam\u00edlia. O Banco Mundial destaca o \u00eaxito e vantagens desse tipo de pol\u00edticas, conhecidas como \u201ctransfer\u00eancias condicionadas de renda\u201d (TCR) ou Conditional Cash Transfers <\/em>(CCT<\/em>) e ressalta que houve uma \u201conda\u201d delas em pa\u00edses emergentes nas \u00faltimas duas d\u00e9cadas13<\/sup>. Elas foram implementadas em praticamente toda a Am\u00e9rica Latina \u2013 com destaque para o mexicano Oportunidades <\/em>(Progresa<\/em>) -, em outras economias emergentes importantes – como \u00cdndia, Indon\u00e9sia e Turquia -, al\u00e9m de outros pa\u00edses asi\u00e1ticos e africanos. Mesmo pa\u00edses desenvolvidos costumam ter alguma rede de prote\u00e7\u00e3o para a popula\u00e7\u00e3o pobre. A pobreza e a desigualdade s\u00e3o grandes problemas para o Brasil, mas o debate sobre as pol\u00edticas de redistribui\u00e7\u00e3o de renda infelizmente est\u00e1 pautado por equ\u00edvocos, que precisam ser esclarecidos para que um debate de melhor qualidade ganhe espa\u00e7o.<\/p>\n

___________________<\/p>\n

1<\/sup> Segundo o Projeto de Lei Or\u00e7ament\u00e1ria de 2015 (PLOA 2015), ser\u00e3o R$ 40 bilh\u00f5es para o BPC e cerca de R$ 1,6 bi para o RMV.<\/p>\n

2<\/sup> Para uma discuss\u00e3o aprofundada sobre o futuro do programa, ver, entre outros, Soares e S\u00e1tyro (2009). SOARES, S.; S\u00c1TYRO, N. Programa Bolsa Fam\u00edlia: Desenho Institucional, Impactos e Possibilidades Futuras<\/em>. Bras\u00edlia: Ipea, 2009. (Texto para Discuss\u00e3o, n. 1.424). Dispon\u00edvel em: <http:\/\/www.ipea.gov.br<\/a>><\/p>\n

3<\/sup> CAETANO, M. A. Reforma previdenci\u00e1ria, cedo ou tarde. In: Giambiagi, F.; Porto, C. (Org.). Propostas para o Governo 2015\/2018<\/em>. Rio de Janeiro: Elsevier, 2014. 393p.<\/p>\n

4<\/sup> GIAMBIAGI, F.; TAFNER, P.; CARVALHO, M. M. Assistencialismo \u2013 o cidad\u00e3o n\u00e3o contribui. E da\u00ed? In: Giambiagi, F.; Tafner. P. Demografia \u2013 A Amea\u00e7a Invis\u00edvel: <\/em>o dilema previdenci\u00e1rio que o Brasil se recusa a encarar. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010. 198p.<\/p>\n

5<\/sup> Renda renda per capita de at\u00e9 R$ 77,00.<\/p>\n

6<\/sup> Renda per capita<\/em> entre R$ 77,01 e R$ 154,00.<\/p>\n

7<\/sup> SOUZA, A. P. Pol\u00edticas de Distribui\u00e7\u00e3o de Renda no Brasil e o Bolsa Fam\u00edlia. <\/strong>In: Bacha, E. L.; Schwartzman, S. (Org.). \u00a0Brasil: a nova agenda social<\/em>. Rio de Janeiro : LTC, 2011.<\/strong><\/p>\n

8<\/sup> A partir dos 60 anos de idade para homens e 55 para mulheres. O custo com as aposentadorias rurais em 2014 deve ser de cerca de R$ 65 bilh\u00f5es, para 9 milh\u00f5es de benef\u00edcios.<\/p>\n

9<\/sup> INSTITUTO DE PESQUISA ECON\u00d4MICA APLICADA. Boletim Mercado de Trabalho – Conjuntura e An\u00e1lise n\u00ba 57, Agosto de 2014<\/em>.<\/p>\n

10<\/sup> GIAMBIAGI, F. Sal\u00e1rio-m\u00ednimo \u2013 raz\u00f5es e bases para uma nova pol\u00edtica<\/em>. In: Giambiagi, F.; Porto, C. (Org.). Propostas para o Governo 2015\/2018<\/em>. Rio de Janeiro: Elsevier, 2014. 393p.<\/p>\n

11<\/sup> O abono-salarial \u00e9 previsto na Constitui\u00e7\u00e3o e concede um sal\u00e1rio m\u00ednimo por ano aos trabalhadores do setor formal que recebem, em m\u00e9dia, at\u00e9 dois sal\u00e1rios m\u00ednimos mensais. Por atender aos trabalhadores do setor formal, o programa n\u00e3o focaliza os mais pobres entre os pobres. Em 2013, os gastos com o programa atingiram R$ 14,6 bilh\u00f5es, mais da metade dos gastos com o Bolsa Fam\u00edlia.<\/p>\n

12<\/sup> BARBOSA, N. \u2018\u00c9 preciso ir al\u00e9m com o gasto social, diz ex-secret\u00e1rio executivo da Fazenda\u2019 [15 de fevereiro de 2014]. S\u00e3o Paulo: O Estado de S. Paulo<\/em>. Entrevista concedida a Alexa Salom\u00e3o e Ricardo Grinbaum.\u00a0 Dispon\u00edvel em: http:\/\/brasil.estadao.com.br\/noticias\/geral,e-preciso-ir-alem-com-o-gasto-social-diz-ex-secretario-executivo-da-fazenda,1130766<\/a>. Acesso em: 07\/11\/2014.<\/p>\n

13<\/sup> FIZBEIN, A.; SCHADY, N.; FERREIRA, F.; GROSH, M.; KELEHER, N.; OLINTO, P.; SKOUFI, E.\u00a0<\/em>Conditional Cash Transfers: Reducing Present and Future Poverty<\/em>. Washington: The International Bank for Reconstruction and Development \/ The World Bank, 2009.<\/p>\n

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