Ao longo de 2013 muito se falou que o Governo Federal estaria lan\u00e7ando m\u00e3o de procedimentos de \u201ccontabilidade criativa\u201d para esconder a expans\u00e3o da despesa p\u00fablica, do d\u00e9ficit e da d\u00edvida governamental. Esse texto procura explicar como funcionam os procedimentos dessa natureza.<\/p>\n
Para tanto, \u00e9 preciso, em primeiro lugar, conhecer dois conceitos importantes: \u201cresultado prim\u00e1rio\u201d e \u201cd\u00edvida l\u00edquida do setor p\u00fablico\u201d; bem como entender quais s\u00e3o as entidades inclu\u00eddas no conceito de \u201csetor p\u00fablico\u201d. \u00c9 no uso e manipula\u00e7\u00e3o desses conceitos que se abrem brechas para a contabilidade criativa.<\/p>\n
\u201cResultado prim\u00e1rio\u201d \u00e9 um indicador que mede as receitas n\u00e3o financeiras do governo deduzidas das despesas n\u00e3o financeiras. Ou seja, somam-se todas as receitas n\u00e3o financeiras (de tributos, de venda de patrim\u00f4nio p\u00fablico, de alugu\u00e9is recebidos pelo setor p\u00fablico, etc.) e delas deduzem-se as despesas n\u00e3o financeiras (pagamento de pessoal, constru\u00e7\u00e3o de estradas, compra de material de consumo, etc.). Os juros recebidos e pagos pelo governo n\u00e3o entram nem nas receitas nem nas despesas.<\/p>\n
A ideia por tr\u00e1s desse conceito \u00e9 verificar qual \u00e9 o saldo em dinheiro que o governo consegue acumular ao longo de um per\u00edodo para pagar os juros de sua d\u00edvida (j\u00e1 descontados os juros que ele eventualmente recebe de empr\u00e9stimos feitos a terceiros,\u00a0 tais como financiamento a estudantes, empr\u00e9stimos a outros pa\u00edses, etc). Fazendo um paralelo com o or\u00e7amento dom\u00e9stico, \u00e9 como se eu precisasse calcular tudo o que eu recebo de sal\u00e1rio em um m\u00eas, menos as despesas de manuten\u00e7\u00e3o da casa (aluguel, escola das crian\u00e7as, supermercado), para ver quanto sobra para pagar os juros de uma\u00a0 d\u00edvida banc\u00e1ria que fiz no passado.<\/p>\n
A d\u00edvida \u00e9 um compromisso r\u00edgido, que foi assumido no passado, e que precisa ser pago. As despesas do dia a dia devem ser controladas para que haja sobras para o pagamento da d\u00edvida. Na pr\u00e1tica, o governo costuma renovar a sua d\u00edvida vincenda. Para que ela n\u00e3o cres\u00e7a indefinidamente, \u00e9 preciso pagar os juros e renovar apenas o principal. O resultado prim\u00e1rio \u00e9 uma forma de medir quanto consigo economizar em despesas que podem ser controladas, e quanto consigo ampliar a minha receita, de modo a ter capacidade de honrar os juros que devo.<\/p>\n
Por isso, o resultado prim\u00e1rio funciona como um sinalizador da sa\u00fade financeira do setor p\u00fablico (voc\u00ea encontra um texto mais detalhado sobre resultado prim\u00e1rio neste site, no post O que \u00e9 e para que serve o \u201cResultado Prim\u00e1rio\u201d?<\/a>). Se o super\u00e1vit prim\u00e1rio for menor que os juros a pagar, o governo ter\u00e1 que aumentar sua d\u00edvida para pagar parte dos juros n\u00e3o cobertos pelo super\u00e1vit. Logo, a consequ\u00eancia de baixos super\u00e1vits \u00e9 o crescimento da d\u00edvida p\u00fablica ao longo do tempo.<\/p>\n Chegamos, ent\u00e3o, ao segundo conceito importante: d\u00edvida p\u00fablica. Um governo que tem uma d\u00edvida alta e crescente est\u00e1 em apuros. Em algum momento n\u00e3o ter\u00e1 dinheiro para pagar os juros e a amortiza\u00e7\u00e3o dessa d\u00edvida. Investidores que compram t\u00edtulos desse pa\u00eds n\u00e3o v\u00e3o querer renovar os empr\u00e9stimos, quando esses vencerem. Aumentar\u00e1 a necessidade de caixa do governo, para poder quitar os empr\u00e9stimos n\u00e3o renovados. A taxa de juros paga por esse governo ter\u00e1 que aumentar, para atrair investidores dispostos a correr mais risco para ganhar mais dinheiro. Juros mais altos v\u00e3o acelerar a din\u00e2mica do endividamento e, al\u00e9m disso, v\u00e3o desestimular o investimento e o crescimento econ\u00f4mico. Com menor crescimento haver\u00e1 menor arrecada\u00e7\u00e3o de impostos, piorando a situa\u00e7\u00e3o financeira do governo. Da\u00ed a import\u00e2ncia de se monitorar a evolu\u00e7\u00e3o da d\u00edvida p\u00fablica.<\/p>\n O detalhe importante \u00e9 que habitualmente o indicador de d\u00edvida relevante utilizado no Brasil \u00e9 o de \u201cd\u00edvida l\u00edquida\u201d: tudo o que o governo deve menos os cr\u00e9ditos que ele tem a receber. Um governo que deve muito, mas tamb\u00e9m tem muitos cr\u00e9ditos, n\u00e3o estar\u00e1 em m\u00e1 situa\u00e7\u00e3o, desde que seus credores paguem em dia. Os governos habitualmente t\u00eam cr\u00e9ditos a receber de contribuintes que parcelaram impostos atrasados, de empr\u00e9stimos feitos a outros governos, etc. Tamb\u00e9m costuma ter algum dinheiro em caixa, que tamb\u00e9m deve ser descontado da d\u00edvida total de forma a se apurar o montante l\u00edquido devido (neste site h\u00e1 dois textos analisando o conceito e a evolu\u00e7\u00e3o da d\u00edvida l\u00edquida: \u201cD\u00edvida l\u00edquida do setor p\u00fablico decrescente significa pol\u00edtica fiscal sob controle?<\/a>\u201d e \u201cD\u00edvida bruta e ativo do setor p\u00fablico: s\u00e3o imprescind\u00edveis para se avaliar o equil\u00edbrio fiscal?<\/a>\u201d).<\/p>\n O terceiro conceito importante \u00e9 o de abrang\u00eancia do conceito de \u201csetor p\u00fablico\u201d. Como se sabe, o setor p\u00fablico \u00e9 formado n\u00e3o apenas pela administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica direta (\u00f3rg\u00e3os p\u00fablicos, autarquias, funda\u00e7\u00f5es), mas tamb\u00e9m por empresas que pertencem ao governo. Elas podem ser empresas p\u00fablicas (100% de propriedade do governo) ou de economia mista (o governo \u00e9 o acionista majorit\u00e1rio). Entre as empresas p\u00fablicas e de economia mista est\u00e3o v\u00e1rios bancos (Caixa Econ\u00f4mica Federal, Banco do Brasil, BNDES, Banco do Nordeste, etc.).<\/p>\n Na apura\u00e7\u00e3o do resultado prim\u00e1rio o conceito de \u201csetor p\u00fablico\u201d utilizado \u00e9 o de \u201csetor p\u00fablico n\u00e3o financeiro\u201d. Como a ideia do resultado prim\u00e1rio \u00e9 medir quanto o governo deve ao setor financeiro; e como parte dessa d\u00edvida \u00e9 com bancos nos quais o governo tem participa\u00e7\u00e3o ou \u00e9 dono, os bancos do governo ficam de fora do conceito de \u201csetor p\u00fablico\u201d, justamente para que se possa apurar o total da d\u00edvida do governo com o setor financeiro da economia, seja ele p\u00fablico ou privado.<\/p>\n Tamb\u00e9m s\u00e3o exclu\u00eddos do conceito de \u201csetor p\u00fablico\u201d aquelas empresas nas quais o governo tem participa\u00e7\u00e3o, mas que s\u00e3o financeiramente independentes. A ideia, nesse caso, \u00e9 de que empresas do governo que s\u00e3o dependentes de verbas p\u00fablicas (por exemplo, a Embrapa, a Empresa Brasileira de Comunica\u00e7\u00f5es ou a Companhia Nacional de Abastecimento) funcionam, para fins de apura\u00e7\u00e3o do resultado prim\u00e1rio, como se fossem um \u00f3rg\u00e3o de governo. Como elas n\u00e3o t\u00eam capacidade de gerar receita em montante suficiente para custear suas despesas, elas s\u00e3o dependentes de aportes do governo para, regularmente, pagar sua folha de pessoal, comprar insumos, etc. Por isso, a despesa dessas empresas deve ser monitorada e controlada, porque elas afetam a capacidade financeira do governo.<\/p>\n J\u00e1 no caso de empresas do governo que t\u00eam grande capacidade de gerar receitas, como a Petrobras ou a Eletrobras, \u00e9 poss\u00edvel deix\u00e1-las de fora do controle de despesas. Afinal, elas t\u00eam capacidade para financiar os pr\u00f3prios gastos. Ademais, submet\u00ea-las a um regime de controle de despesas pode afetar a efici\u00eancia de suas opera\u00e7\u00f5es. Imagine, por exemplo, impedir que a Petrobras compre uma nova sonda para explorar petr\u00f3leo com vistas a ampliar o resultado prim\u00e1rio. Certamente isso reduzir\u00e1 o espa\u00e7o para gest\u00e3o eficiente da empresa, tolhendo suas oportunidades de neg\u00f3cio, como tamb\u00e9m\u00a0 impedir\u00e1 a realiza\u00e7\u00e3o de investimentos relevantes ao crescimento econ\u00f4mico. Observe-se que as melhores pr\u00e1ticas internacionais recomendam a exclus\u00e3o de bancos p\u00fablicos e de empresas estatais n\u00e3o dependentes do conceito de setor p\u00fablico.<\/p>\n Chegamos, ent\u00e3o, ao ponto em que podemos apontar onde est\u00e3o as oportunidades para a contabilidade criativa. Os fatos de:<\/p>\n (a) haver empresas (financeiras e n\u00e3o financeiras), nas quais o governo tem poder de mando, e que est\u00e3o fora do conceito de \u201csetor p\u00fablico\u201d para fins de apura\u00e7\u00e3o do resultado prim\u00e1rio e da d\u00edvida; e<\/p>\n (b) o conceito de d\u00edvida mais utilizado para avaliar a solv\u00eancia do governo ser o de \u201cd\u00edvida l\u00edquida\u201d;<\/p>\n permitem que o governo crie rela\u00e7\u00f5es financeiras com as empresas que est\u00e3o fora do conceito de setor p\u00fablico de modo a expandir suas despesas e sua d\u00edvida bruta sem, contudo, afetar o resultado prim\u00e1rio e a d\u00edvida l\u00edquida.<\/p>\n Com tais opera\u00e7\u00f5es, o governo consegue expandir seus gastos e sua d\u00edvida total sem que isso apare\u00e7a no resultado prim\u00e1rio ou na d\u00edvida l\u00edquida. Seria uma forma de gastar mais fingindo ser financeiramente respons\u00e1vel.<\/p>\n A seguir s\u00e3o descritas algumas opera\u00e7\u00f5es de contabilidade criativa utilizadas nos \u00faltimos anos, pelo Governo Federal, ressaltando-se os mecanismos que permitem a expans\u00e3o dos gastos e da d\u00edvida sem que se afete o resultado prim\u00e1rio e a d\u00edvida l\u00edquida.<\/p>\n 1 \u2013 Pagamento de dividendos ao Tesouro por empresas que est\u00e3o fora do conceito de setor p\u00fablico<\/strong><\/p>\n Empresas que t\u00eam a\u00e7\u00f5es em mercado (as chamadas sociedades de capital aberto) usualmente remuneram seus acionistas por meio de pagamento de dividendos. O governo, como acionista de algumas empresas, tamb\u00e9m tem direito a dividendos. A decis\u00e3o de pagar ou n\u00e3o dividendos, e do montante do pagamento, \u00e9 usualmente tomada pelo conselho de administra\u00e7\u00e3o da empresa. No caso de empresas em que o governo tem a maioria das a\u00e7\u00f5es com direito a voto, ele tem grande poder discricion\u00e1rio para decidir quando a empresa pagar\u00e1 dividendos e qual o valor a ser pago. Quanto maior o volume de dividendos pagos, menos recursos sobram para a empresa investir em seus projetos e fazer frente a suas obriga\u00e7\u00f5es.<\/p>\n Se o governo estiver gastando muito e, por isso, estiver enfrentando dificuldades para atingir o resultado prim\u00e1rio necess\u00e1rio ao pagamento dos juros da d\u00edvida, ele pode pressionar as empresas que est\u00e3o fora do conceito de setor p\u00fablico (empresas financeiras e empresas n\u00e3o dependentes do Tesouro) a pagar dividendos elevados. Com isso, entra no \u201csetor p\u00fablico\u201d dinheiro vindo de fora do \u201csetor p\u00fablico\u201d, o que aumenta o resultado prim\u00e1rio.<\/p>\n Isso \u00e9 feito \u00e0s custas da descapitaliza\u00e7\u00e3o das empresas que foram induzidas a pagar dividendos excessivos. Tivessem elas autonomia para definir o montante de dividendos a pagar, provavelmente fariam pagamentos menores, utilizando os recursos para outras finalidades.<\/p>\n Do ponto de vista do equil\u00edbrio fiscal, a receita de dividendos \u00e9 uma receita eventual. Ela n\u00e3o decorre da capacidade regular do governo para arrecadar tributos, e n\u00e3o se pode esperar que, todo ano, o governo receba dividendos elevados das empresas das quais \u00e9 acionista. Seja porque em alguns anos as empresas ter\u00e3o resultados ruins, seja porque n\u00e3o se pode extrair dividendos excessivos ano ap\u00f3s ano, sob pena de fazer a empresa encolher devido \u00e0 baixa capitaliza\u00e7\u00e3o e insufici\u00eancia de recursos para investir. No caso de empresas mistas, o problema se torna ainda mais grave ao longo do tempo, pois a interfer\u00eancia excessiva do governo nessas empresas desestimula novos aportes de capital por parte do setor privado.<\/p>\n Assim, embora reforce o caixa do governo no curto prazo, aumentando o resultado prim\u00e1rio, a receita de dividendos n\u00e3o assegura que o governo esteja em uma situa\u00e7\u00e3o confort\u00e1vel no longo prazo.<\/p>\n Para garantir transpar\u00eancia e boa conduta no trato dos dividendos das empresas controladas pelo poder p\u00fablico, seriam necess\u00e1rias duas provid\u00eancias: (1) contabilizar em separado a receita de dividendos (e as demais receitas eventuais, tratadas adiante), apurando-se e divulgando-se um resultado prim\u00e1rio com receitas eventuais, e outro sem essas receitas; (2) definir procedimentos padr\u00e3o para o c\u00e1lculo e a periodicidade de pagamento de dividendos por empresas controladas pelo setor p\u00fablico.<\/p>\n \u00a02 \u2013 Venda de patrim\u00f4nio p\u00fablico a empresas estatais que est\u00e3o fora do conceito de setor p\u00fablico<\/strong><\/p>\n Outra forma de obter uma receita eventual e refor\u00e7ar o resultado prim\u00e1rio \u00e9 vender patrim\u00f4nio p\u00fablico para uma empresa estatal que esteja fora do conceito de setor p\u00fablico. Por exemplo, em 2010 o Tesouro vendeu \u00e0 Petrobras o direito de explorar cinco bilh\u00f5es de barris de petr\u00f3leo na camada pr\u00e9-sal. Como a Petrobras n\u00e3o \u00e9 considerada \u201csetor p\u00fablico\u201d, a contabilidade registrou a entrada de dinheiro para o setor p\u00fablico, o que elevou o resultado prim\u00e1rio.<\/p>\n H\u00e1 que se observar, aqui, uma outra caracter\u00edstica da contabilidade p\u00fablica que facilita o uso de pr\u00e1ticas criativas: o patrim\u00f4nio p\u00fablico (reservas de recursos naturais, estradas, pr\u00e9dios p\u00fablicos, a\u00e7\u00f5es, etc.) n\u00e3o \u00e9 integralmente contabilizado como ativo do governo ao qual pertence, nem aparece como item de dedu\u00e7\u00e3o no c\u00e1lculo da d\u00edvida l\u00edquida.<\/p>\n Com isso, sempre que se vende um desses ativos n\u00e3o contabilizados, com a consequente entrada de recursos nos cofres p\u00fablicos, h\u00e1 um aumento no resultado prim\u00e1rio sem que haja o registro da correspondente redu\u00e7\u00e3o patrimonial. Tudo se passa como se eu vendesse minha casa, colocasse o dinheiro da venda no banco, e n\u00e3o deduzisse da minha lista de propriedades a casa vendida. Estaria mais rico com isso? Obviamente n\u00e3o: apesar de minha conta banc\u00e1ria ter engordado, n\u00e3o teria mais a casa. Transferindo o racioc\u00ednio para o setor p\u00fablico, a venda de ativos do governo, da forma como \u00e9 atualmente contabilizada,\u00a0 tem como consequ\u00eancia o aumento do resultado prim\u00e1rio. J\u00e1 a d\u00edvida l\u00edquida diminui, quando o correto seria que ela ficasse constante, pois a redu\u00e7\u00e3o do ativo f\u00edsico de propriedade do governo \u00e9 exatamente compensada pela entrada de caixa.<\/p>\n Assim como no caso do pagamento de dividendos, a venda de patrim\u00f4nio p\u00fablico gera uma receita eventual, e deve ser tratada em separado na contabiliza\u00e7\u00e3o do resultado prim\u00e1rio, para que fique transparente qual \u00e9 o super\u00e1vit que se consegue obter com base nas receitas regulares e quanto do super\u00e1vit se deve a uma receita extraordin\u00e1ria.<\/p>\n Diga-se de passagem, foi esse o procedimento adotado pelo Banco Central nos anos 90, quando o programa de privatiza\u00e7\u00f5es vendeu diversas empresas que pertenciam ao patrim\u00f4nio p\u00fablico.<\/p>\n Se a venda de patrim\u00f4nio p\u00fablico for feita para empresas privadas ou governos estrangeiros, em condi\u00e7\u00f5es de mercado, o governo vendedor ter\u00e1 pouca influ\u00eancia na defini\u00e7\u00e3o do pre\u00e7o de venda do ativo. O pre\u00e7o de venda ser\u00e1 aquele que os compradores estiverem dispostos a pagar. Por\u00e9m, quando o governo vende um ativo para uma empresa de sua propriedade, como no caso da Petrobras, ele pode influenciar na defini\u00e7\u00e3o do pre\u00e7o. Pode, ent\u00e3o, vender patrim\u00f4nio a um pre\u00e7o mais alto do que seria obtido em mercado, o que infla o resultado prim\u00e1rio e prejudica a empresa. Ou pode sacrificar o resultado prim\u00e1rio, fixando um pre\u00e7o favor\u00e1vel \u00e0 empresa.<\/p>\n 3 \u2013 Antecipa\u00e7\u00e3o de receitas futuras<\/strong><\/p>\n Os governos, al\u00e9m dos impostos que recolhem, t\u00eam diversos outros tipos de receitas que entram regularmente nos cofres p\u00fablicos. Por exemplo, o Governo Federal construiu a usina de Itaipu em sociedade com o Paraguai. A empresa Itaipu Binacional paga ao governo brasileiro, regularmente, royalties<\/i> pelo uso das \u00e1guas do Rio Paran\u00e1 na gera\u00e7\u00e3o de energia.<\/p>\n Quando est\u00e1 com as contas apertadas, o governo pode antecipar o recebimento dessas receitas. Para tanto, o governo vende a terceiros o direito de receber essa receita. Em 2012 o Governo Federal vendeu R$ 6 bilh\u00f5es desses cr\u00e9ditos ao BNDES.<\/p>\n A antecipa\u00e7\u00e3o de receitas aumenta o resultado prim\u00e1rio de hoje \u00e0s custas do resultado prim\u00e1rio futuro. Isso significa que se est\u00e1 pagando despesas p\u00fablicas de hoje com dinheiro que entraria no futuro. O pol\u00edtico que est\u00e1 no governo hoje est\u00e1 gastando dinheiro que deveria entrar nos cofres p\u00fablicos somente durante o mandato do seu sucessor.<\/p>\n O efeito \u00e9 o de gerar um resultado prim\u00e1rio pouco sustent\u00e1vel ao longo do tempo. Por isso, esse tipo de receita tamb\u00e9m deveria ser contabilizado em separado, explicitando-se o resultado prim\u00e1rio com e sem essa receita eventual.<\/p>\n Assim como no caso da venda de patrim\u00f4nio, analisada no item (2), se a venda das receitas futuras do governo for feita a uma empresa p\u00fablica, o governo pode vender tais direitos acima de seu valor de mercado, o que infla o resultado prim\u00e1rio.<\/p>\n 4 \u2013 Empr\u00e9stimos a empresas p\u00fablicas que est\u00e3o fora do conceito de setor p\u00fablico por meio de emiss\u00e3o de t\u00edtulos<\/strong><\/p>\n O governo pode ter o interesse de fazer empr\u00e9stimos a determinados grupos de empresas privadas, seja para financiar exporta\u00e7\u00f5es, para estimular o crescimento econ\u00f4mico ou para impulsionar o desenvolvimento de novas tecnologias. Para faz\u00ea-lo de forma transparente, atrav\u00e9s de um banco p\u00fablico, o governo deve fazer um aumento de capital desse banco. Dispondo de um capital mais elevado, o banco pode expandir seus empr\u00e9stimos, seguindo as orienta\u00e7\u00f5es do governo.<\/p>\n Ao injetar dinheiro no banco p\u00fablico, o governo ter\u00e1 feito uma \u201cdespesa de capital\u201d, conhecida na contabilidade p\u00fablica como \u201cinvers\u00e3o financeira\u201d. Essa despesa ser\u00e1 considerada no c\u00e1lculo do resultado prim\u00e1rio, reduzindo-o, porque o governo fez um gasto a favor de uma entidade (o banco, que est\u00e1 fora do conceito de setor p\u00fablico): a decis\u00e3o do governo em gastar com a capitaliza\u00e7\u00e3o do banco p\u00fablico ter\u00e1 sido contabilizado como uma despesa, de forma correta e transparente.<\/p>\n Para fazer a mesma opera\u00e7\u00e3o de capitaliza\u00e7\u00e3o de um banco p\u00fablico, sem que haja reflexo na despesa governamental (e, portanto, sem afetar o resultado prim\u00e1rio) o governo pode emitir t\u00edtulos p\u00fablicos e entreg\u00e1-los, a t\u00edtulo de empr\u00e9stimo, para o banco p\u00fablico.<\/p>\n Nesse caso, n\u00e3o houve uma despesa do governo, logo o resultado prim\u00e1rio n\u00e3o ser\u00e1 afetado. A d\u00edvida l\u00edquida do governo tampouco ser\u00e1 afetada, porque ao mesmo tempo em que a d\u00edvida total (ou d\u00edvida bruta) \u2013 aquela na qual n\u00e3o s\u00e3o deduzidos os cr\u00e9ditos do governo junto a terceiros \u2013 cresceu, tamb\u00e9m aumentou, na mesma propor\u00e7\u00e3o, o cr\u00e9dito do setor p\u00fablico frente ao restante da economia (o banco p\u00fablico ficou devendo ao Tesouro o valor dos t\u00edtulos que recebeu por empr\u00e9stimo).<\/p>\n O banco p\u00fablico, por sua vez, pode vender a terceiros os t\u00edtulos que recebeu do Tesouro, e usar o dinheiro levantado dessa forma para fazer empr\u00e9stimos \u00e0s empresas que o governo quer beneficiar.<\/p>\n Est\u00e1 feita a m\u00e1gica: sem desembolsar um tost\u00e3o, sem reduzir o resultado prim\u00e1rio e sem aumentar a d\u00edvida l\u00edquida, o governo conseguiu fazer com que os empr\u00e9stimos chegassem \u00e0s empresas.<\/p>\n Esse procedimento foi diversas vezes usado pelo Governo Federal, que j\u00e1 emprestou mais de R$ 300 bilh\u00f5es ao BNDES. Em opera\u00e7\u00e3o similar, o Tesouro capitalizou a Caixa Econ\u00f4mica Federal no ano de 2012, entregando-lhe t\u00edtulos p\u00fablicos e privados de propriedade do Governo Federal.<\/p>\n Contudo, a despesa que n\u00e3o aparece acaba impactando as contas p\u00fablicas de outras formas, quais sejam:<\/p>\n (a)\u00a0\u00a0\u00a0 como afirmado acima, a d\u00edvida l\u00edquida n\u00e3o se altera, porque no momento da emiss\u00e3o e transfer\u00eancia dos t\u00edtulos para o banco, a d\u00edvida e os haveres do Tesouro variam no mesmo montante. Por\u00e9m, a qualidade da d\u00edvida l\u00edquida piora, porque o cr\u00e9dito que o governo tem com o BNDES pode n\u00e3o ser pago no futuro. Dado que se trata de uma institui\u00e7\u00e3o controlada pelo setor p\u00fablico, se os empr\u00e9stimos feitos pelo BNDES (com o dinheiro repassado pelo Tesouro) vierem a sofrer inadimpl\u00eancia ou, se por outro motivo, o banco tiver resultados ruins, haver\u00e1 uma tend\u00eancia a cancelar o cr\u00e9dito do Tesouro, como uma forma indireta de capitalizar o banco;<\/p>\n (b)\u00a0\u00a0 como a inten\u00e7\u00e3o final do Tesouro era fazer empr\u00e9stimos a juros baixos para empresas, o empr\u00e9stimo feito ao BNDES foi a juros menores que aqueles que o pr\u00f3prio Tesouro paga sobre a sua d\u00edvida. Por exemplo, o Tesouro emite R$ 100 milh\u00f5es em t\u00edtulos que pagam juros de 10% ao ano, e os entrega ao BNDES, que se compromete a pagar o empr\u00e9stimo em 30 anos, com juros de 5% ao ano. Assim, a cada ano, o Tesouro pagar\u00e1 R$10 milh\u00f5es em juros, e receber\u00e1 do BNDES apenas R$ 5 milh\u00f5es. Em consequ\u00eancia, a d\u00edvida l\u00edquida do Tesouro ir\u00e1 subir, ano ap\u00f3s ano, na raz\u00e3o de R$ 5 milh\u00f5es por ano. Ou seja, a d\u00edvida l\u00edquida n\u00e3o se altera no momento da opera\u00e7\u00e3o, mas depois cresce, ano ap\u00f3s ano, em fun\u00e7\u00e3o do diferencial de juros. Para o diferencial atual, em torno de 5% ao ano, e considerando o montante de empr\u00e9stimos da ordem de R$ 300 bilh\u00f5es, a opera\u00e7\u00e3o de cr\u00e9dito a bancos p\u00fablicos deve custar ao Tesouro o equivalente a R$ 15 bilh\u00f5es por ano;<\/p>\n 5 \u2013 Fabrica\u00e7\u00e3o de receita prim\u00e1ria fict\u00edcia<\/strong><\/p>\n Existe uma varia\u00e7\u00e3o da opera\u00e7\u00e3o descrita no item anterior que resulta na cria\u00e7\u00e3o de receita prim\u00e1ria fict\u00edcia. Assim como descrito no item 4, o Tesouro emite t\u00edtulos e os entrega a um banco p\u00fablico, cobrando uma taxa de juros pelo empr\u00e9stimo que \u00e9 menor que a taxa paga pelo t\u00edtulo p\u00fablico.<\/p>\n O banco p\u00fablico, em vez de ir ao mercado vender esses t\u00edtulos, simplesmente os coloca em seu ativo. Suponha, como no exemplo anterior, que esses t\u00edtulos rendam 10% ao ano, e que a d\u00edvida do banco p\u00fablico com o Tesouro custe 5% ao ano. Se o banco simplesmente fica sem fazer nada, mantendo os t\u00edtulos em carteira, ele obter\u00e1 lucros de 5% ao ano nessa opera\u00e7\u00e3o, somente em fun\u00e7\u00e3o desse diferencial de taxas de juros.<\/p>\n Com o seu lucro engordado, ele paga dividendos mais elevados ao Tesouro. Essa receita de dividendos ser\u00e1 contabilizada como receita prim\u00e1ria do Tesouro (vide item 1 acima). Mais uma vez surge uma m\u00e1gica: a partir de um aumento da sua d\u00edvida bruta, o governo passa a ter um resultado prim\u00e1rio maior, tudo isso sem impacto imediato na d\u00edvida l\u00edquida!<\/p>\n Mais uma vez, os efeitos negativos v\u00eam a m\u00e9dio e longo prazo: (a) piora o perfil da d\u00edvida l\u00edquida do Tesouro; (b) a d\u00edvida l\u00edquida cresce gradativamente devido ao diferencial de juros.<\/p>\n O uso repetido desse tipo de procedimento faz com que a d\u00edvida l\u00edquida deixe de ser um indicador relevante para a solv\u00eancia do setor p\u00fablico. Se a maioria dos cr\u00e9ditos ali listados, que abatem o valor da d\u00edvida bruta, s\u00e3o cr\u00e9ditos \u201cpodres\u201d ou que podem ser cancelados no futuro, ent\u00e3o torna-se melhor medir a situa\u00e7\u00e3o financeira do Tesouro olhando a sua d\u00edvida bruta, pois h\u00e1 pouca perspectiva de recuperar os haveres do governo.<\/p>\n 6 \u2013 Pagamento de despesas com a entrega de t\u00edtulos p\u00fablicos<\/strong><\/p>\n Para evitar fazer uma despesa que reduza o resultado prim\u00e1rio, o governo pode simplesmente emitir um t\u00edtulo p\u00fablico e entreg\u00e1-lo para pagar a despesa. Nesse caso, como n\u00e3o houve desembolso de recursos que caracterize despesa, o resultado prim\u00e1rio n\u00e3o \u00e9 afetado.<\/p>\n Ao contr\u00e1rio dos dois casos anteriores, contudo, haver\u00e1 aumento da d\u00edvida l\u00edquida, pois agora ocorreu apenas a emiss\u00e3o de t\u00edtulo, sem a cria\u00e7\u00e3o de um cr\u00e9dito para o Tesouro.<\/p>\n Essa opera\u00e7\u00e3o, portanto, s\u00f3 consegue esconder uma das partes (a piora do resultado prim\u00e1rio) sem esconder a outra (a eleva\u00e7\u00e3o da d\u00edvida l\u00edquida).<\/p>\n A MP 615, de 2013, convertida na Lei 12.865, de 2013, por exemplo, autorizou, em seu art. 16, que a Uni\u00e3o emitisse t\u00edtulos da d\u00edvida p\u00fablica para cobrir os gastos do Tesouro com subven\u00e7\u00f5es para redu\u00e7\u00e3o nas tarifas de energia el\u00e9trica. Ou seja, em vez de desembolsar o subs\u00eddio \u00e0 conta de luz, reduzindo o resultado prim\u00e1rio e, posteriormente, emitir t\u00edtulos para financiar essa despesa; o Governo Federal optou por fazer a \u201cliga\u00e7\u00e3o direta\u201d, j\u00e1 emitindo o t\u00edtulo e depositando-o na conta respons\u00e1vel pelo pagamento das subven\u00e7\u00f5es.<\/p>\n Posteriormente, em fun\u00e7\u00e3o da repercuss\u00e3o negativa da medida, o governo voltou atr\u00e1s e fez o pagamento da forma usual, em dinheiro, impactando o resultado prim\u00e1rio.<\/p>\n \u00a07 \u2013 Adiamento de desembolsos, criando-se \u201crestos a pagar\u201d<\/strong><\/p>\n Um detalhe importante do c\u00e1lculo do resultado prim\u00e1rio \u00e9 o de que ele \u00e9 feito no \u201cconceito de caixa\u201d. S\u00e3o considerados nos c\u00e1lculos apenas os despesas efetivamente pagas e as receitas efetivamente recebidas dentro do intervalo de tempo para o qual se est\u00e1 calculando o resultado. Se, por exemplo, o governo comprar material de escrit\u00f3rio no m\u00eas de dezembro de 2013, e o pagamento desse material for realizado apenas no m\u00eas de janeiro de 2014, essa despesa n\u00e3o entra no c\u00e1lculo do resultado prim\u00e1rio de 2013, e sim no c\u00e1lculo para 2014.<\/p>\n Esse m\u00e9todo \u00e9 utilizado por facilitar o c\u00e1lculo (muitas vezes feito a partir da varia\u00e7\u00e3o do saldo banc\u00e1rio do Tesouro) e porque os juros da d\u00edvida p\u00fablica a serem pagos com os recursos do resultado prim\u00e1rio tamb\u00e9m s\u00e3o contabilizados da mesma forma.<\/p>\n Isso cria o incentivo para se \u201cempurrar\u201d despesa de um ano para outro, de modo a aumentar o resultado prim\u00e1rio de um ano \u00e0s custas do resultado prim\u00e1rio do ano seguinte. Uma despesa feita em um exerc\u00edcio, cujo pagamento fica para o exerc\u00edcio seguinte, \u00e9 registrada na contabilidade p\u00fablica como \u201crestos a pagar\u201d.<\/p>\n Se o procedimento de empurrar despesa de um ano para outro for adotado ano ap\u00f3s ano, a tend\u00eancia \u00e9 que os restos a pagar cres\u00e7am. E, de fato, \u00e9 isso que tem ocorrido. O Or\u00e7amento da Uni\u00e3o de 2013 fechou com R$ 176 bilh\u00f5es em restos a pagar. Esse \u00e9 um valor muito grande, equivalente a nada menos que 80% do custo da folha de pagamento do Governo Federal em 2013.<\/p>\n \u00a0Considera\u00e7\u00f5es finais<\/strong><\/p>\n Os conceitos de d\u00edvida e resultado prim\u00e1rio t\u00eam duas finalidades b\u00e1sicas. Uma delas \u00e9 medir o equil\u00edbrio financeiro do governo, aferindo se ele est\u00e1 gastando demais, se ele \u00e9 capaz de pagar a sua d\u00edvida, se esta d\u00edvida est\u00e1 crescendo de forma muito acelerada, etc. O uso da contabilidade criativa mascara a real situa\u00e7\u00e3o financeira do governo. Como j\u00e1 afirmado acima, h\u00e1 situa\u00e7\u00f5es em que a d\u00edvida l\u00edquida n\u00e3o cresce, mas perde qualidade, sinalizando que, no futuro, o governo n\u00e3o possa receber os cr\u00e9ditos que est\u00e1 contabilizando na dedu\u00e7\u00e3o da d\u00edvida bruta. Uma receita prim\u00e1ria criada na base de pagamentos de dividendos insustent\u00e1veis pode sinalizar que, no futuro, o banco ou empresa p\u00fablica que pagou o dividendo em excesso venha a precisar de uma capitaliza\u00e7\u00e3o do Tesouro, implicando aumento de despesa prim\u00e1ria.<\/p>\n Ou seja, em algum momento a m\u00e1gica \u00e9 desfeita, e a real situa\u00e7\u00e3o financeira do Tesouro se revela. A contabilidade criativa \u00e9, portanto, uma forma de obscurecer a real situa\u00e7\u00e3o das contas p\u00fablicas. A consequ\u00eancia disso \u00e9 que os agentes econ\u00f4micos (empresas, investidores, trabalhadores, etc.) perdem confian\u00e7a nos n\u00fameros apresentados pelo governo, passam a ter maior incerteza quanto \u00e0 real situa\u00e7\u00e3o das finan\u00e7as p\u00fablicas, e passam a temer que o Governo tome alguma medida dr\u00e1stica no futuro, quando as despesas e d\u00edvidas empurradas para debaixo do tapete tiverem que ser pagas e n\u00e3o houver recursos para tanto (default <\/i>da d\u00edvida, dr\u00e1stico ajuste fiscal com interrup\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos essenciais, etc.).<\/p>\n A segunda finalidade das medidas de resultado prim\u00e1rio \u00e9 apurar o impulso que o governo est\u00e1 dando no consumo total da economia. Quanto maior o d\u00e9ficit prim\u00e1rio, maior \u00e9 a quantidade de bens e servi\u00e7os que o governo est\u00e1 comprando da economia sem, ao mesmo tempo, reduzir o poder de compra dos outros consumidores via tributa\u00e7\u00e3o de suas rendas. Mascarando-se o resultado prim\u00e1rio, o governo apresenta um impulso dos gastos p\u00fablicos sobre a demanda agregada que \u00e9 menor do que o impulso real. O term\u00f4metro que mede a influ\u00eancia do setor p\u00fablico sobre o n\u00edvel de atividade econ\u00f4mica e sobre a infla\u00e7\u00e3o para de funcionar adequadamente. Mais uma vez surge o problema de incerteza, falta de informa\u00e7\u00e3o e temor de guinada na pol\u00edtica econ\u00f4mica quando os desequil\u00edbrios macroecon\u00f4micos provocarem seus efeitos reais sobre a renda das pessoas e das empresas.<\/p>\n Download:<\/strong><\/em><\/p>\n