{"id":2073,"date":"2013-11-21T10:52:25","date_gmt":"2013-11-21T13:52:25","guid":{"rendered":"http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/?p=2073"},"modified":"2013-12-04T13:29:16","modified_gmt":"2013-12-04T16:29:16","slug":"criar-novos-municipios-e-prejudicial-ao-pais","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/?p=2073","title":{"rendered":"Criar novos munic\u00edpios \u00e9 prejudicial ao pa\u00eds?"},"content":{"rendered":"

No dia 12 de novembro de 2013 a Presidente Dilma vetou integralmente o Projeto de Lei Complementar n\u00ba 98, de 2002 (PLC 98\/2002) recentemente aprovado no Congresso, que “Disp\u00f5e sobre o procedimento para a cria\u00e7\u00e3o, a incorpora\u00e7\u00e3o, a fus\u00e3o e o desmembramento de Munic\u00edpios, nos termos do \u00a7 4o<\/sup> do art. 18 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal<\/em>“. No seu veto a Presidente alega que a aprova\u00e7\u00e3o da lei estimularia a cria\u00e7\u00e3o de muitos munic\u00edpios, resultando em aumento da despesa p\u00fablica e em pulveriza\u00e7\u00e3o de recursos, o que prejudicaria os munic\u00edpios j\u00e1 existentes.<\/p>\n

Frente a essa situa\u00e7\u00e3o, cabe perguntar: criar novos munic\u00edpios \u00e9, per si<\/em>, algo negativo para o desenvolvimento econ\u00f4mico? Em contrapartida ao aumento do gasto administrativo n\u00e3o haveria o surgimento de vantagens, como a maior liberdade administrativa para que alguns distritos que tenham crescido muito no passado recente estabele\u00e7am suas pr\u00f3prias administra\u00e7\u00f5es e impulsionem ainda mais o desenvolvimento local?<\/p>\n

Ademais, o pa\u00eds precisa ter uma regra clara n\u00e3o s\u00f3 para a cria\u00e7\u00e3o, mas tamb\u00e9m para a fus\u00e3o, o desmembramento e a incorpora\u00e7\u00e3o de munic\u00edpios. Afinal, n\u00e3o se pode impedir que, em fun\u00e7\u00e3o de mudan\u00e7as econ\u00f4micas e demogr\u00e1ficas, novas cidades surjam ou outras sejam fundidas ou anexadas.\u00a0 Se tudo ficar como est\u00e1, tamb\u00e9m poder\u00e1 haver desperd\u00edcio de dinheiro se continuar a existir munic\u00edpios em \u00e1reas que perderam import\u00e2ncia econ\u00f4mica e que poderiam deixar de ter governo pr\u00f3prio, sendo incorporados ou fundidos a outros munic\u00edpios.<\/p>\n

Cabe, ent\u00e3o, perguntar: em que condi\u00e7\u00f5es vale a pena criar um munic\u00edpio? <\/strong><\/p>\n

O princ\u00edpio b\u00e1sico da organiza\u00e7\u00e3o federativa \u00e9 o de que, na administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, o processo decis\u00f3rio deve ser o mais descentralizado poss\u00edvel. Tudo que puder ser administrado pelo munic\u00edpio deve ser atribu\u00eddo a essa esfera de governo, pois o gestor municipal est\u00e1 mais pr\u00f3ximo da popula\u00e7\u00e3o e pode melhor captar suas necessidades, bem como pode adaptar a gest\u00e3o \u00e0s condi\u00e7\u00f5es e restri\u00e7\u00f5es locais. Trata-se, pois, de um argumento relativo \u00e0 efici\u00eancia na provis\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos.<\/p>\n

Uma precondi\u00e7\u00e3o b\u00e1sica para que essa efici\u00eancia realmente seja alcan\u00e7ada \u00e9 que haja escala suficiente para a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos, para que o custo fixo de constru\u00e7\u00e3o e manuten\u00e7\u00e3o das estruturas requeridas n\u00e3o seja elevado em rela\u00e7\u00e3o ao custo total e aos benef\u00edcios gerados. Por exemplo: se a comunidade tiver popula\u00e7\u00e3o muito pequena ela ter\u00e1 alto custo fixo para constru\u00e7\u00e3o e manuten\u00e7\u00e3o de uma escola, que acabar\u00e1 atendendo poucos alunos; o posto de sa\u00fade atender\u00e1 poucas pessoas; os gastos para constru\u00e7\u00e3o da prefeitura e para o pagamento do sal\u00e1rio de vereadores ser\u00e1 o mesmo de um munic\u00edpio maior. Logo, \u00e9 fundamental que os novos munic\u00edpios tenham popula\u00e7\u00f5es grandes, pelo menos superiores a 25 mil habitantes.<\/p>\n

Outro requisito para efici\u00eancia \u00e9 que o governo municipal efetivamente arrecade impostos dos cidad\u00e3os locais em montante significativo. Arcando com parcela elevada dos custos dos servi\u00e7os prestados pela prefeitura, os eleitores tender\u00e3o a ser mais vigilantes e avaliar\u00e3o os custos e benef\u00edcios dos projetos desenvolvidos pelo governo municipal. A autonomia pol\u00edtica deve ter como precondi\u00e7\u00e3o a autonomia financeira.<\/p>\n

Assim, a tend\u00eancia natural \u00e9 que um distrito ou parte de um munic\u00edpio busque a emancipa\u00e7\u00e3o, formando um novo munic\u00edpio, quando sua popula\u00e7\u00e3o tiver crescido o suficiente para justificar uma administra\u00e7\u00e3o aut\u00f4noma. Al\u00e9m disso, tal crescimento precisa ter gerado capacidade de arrecada\u00e7\u00e3o local de impostos.<\/p>\n

O processo de desenvolvimento econ\u00f4mico naturalmente gera casos de distritos que crescem aceleradamente e passam a ser mais din\u00e2micos e mais populosos que a sede do munic\u00edpio. Com isso, o desenvolvimento do distrito mais din\u00e2mico pode ser tolhido pela sua subordina\u00e7\u00e3o administrativa. Nesse caso, a emancipa\u00e7\u00e3o \u00e9 plenamente justificada. De modo sim\u00e9trico, munic\u00edpios que entram em processo de estagna\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica e perdem popula\u00e7\u00e3o poder\u00e3o vir a ser absorvidos por jurisdi\u00e7\u00f5es vizinhas que tiveram melhor desempenho econ\u00f4mico e demogr\u00e1fico.<\/p>\n

Naturalmente a divis\u00e3o administrativa dos estados vai, ao longo do tempo, se adaptando \u00e0s mudan\u00e7as da geografia econ\u00f4mica do Pa\u00eds. Em suma, a cria\u00e7\u00e3o de munic\u00edpios ser\u00e1 economicamente saud\u00e1vel, portanto, se duas precondi\u00e7\u00f5es estiverem presentes:<\/p>\n

1) os munic\u00edpios devem financiar parte substancial de suas despesas com receitas arrecadadas diretamente dos habitantes locais;<\/p>\n

2) o tamanho da popula\u00e7\u00e3o municipal deve ser grande o suficiente para garantir uma escala m\u00ednima para a oferta de servi\u00e7os p\u00fablicos com efici\u00eancia.<\/p>\n

O problema, no caso brasileiro, \u00e9 que essas precondi\u00e7\u00f5es n\u00e3o s\u00e3o cumpridas. Vejamos cada um desses pontos separadamente.<\/p>\n

a) A baixa tributa\u00e7\u00e3o local<\/span><\/p>\n

A Constitui\u00e7\u00e3o de 1988 elevou substancialmente as transfer\u00eancias financeiras que a Uni\u00e3o e os estados devem fazer, obrigatoriamente, aos munic\u00edpios. Isso fez com que muitos munic\u00edpios se acomodassem e relaxassem no esfor\u00e7o de arrecadar tributos de seus pr\u00f3prios habitantes. Afinal, cobrar impostos \u00e9 algo sempre impopular. Para todo prefeito, \u00e9 melhor sustentar as despesas locais com \u201cdinheiro que vem de fora\u201d do que avan\u00e7ar sobre o bolso do seu eleitor. De acordo com dados do Tesouro Nacional, em 2012, 87% da receita corrente dos munic\u00edpios brasileiros advinha de transfer\u00eancias, com apenas 13% sendo arrecadados por meio de tributos locais. No caso dos munic\u00edpios com at\u00e9 15 mil habitantes, a import\u00e2ncia das transfer\u00eancias cresce para 91%. Ou seja, quase nada \u00e9 arrecadado localmente.<\/p>\n

Outro dado relevante para ilustrar o alto grau de insustentabilidade financeira dos munic\u00edpios brasileiros: nada menos que 30% dos munic\u00edpios atualmente existentes n\u00e3o arrecadam receita tribut\u00e1ria suficiente para cobrir apenas os custos de suas C\u00e2maras de Vereadores1<\/sup>.<\/p>\n

Quando os contribuintes locais n\u00e3o t\u00eam que pagar diretamente os custos da administra\u00e7\u00e3o municipal, reduz-se a resist\u00eancia \u00e0 cria\u00e7\u00e3o de novos munic\u00edpios. Prevalece a id\u00e9ia de que com uma nova administra\u00e7\u00e3o municipal, seja ela necess\u00e1ria ou n\u00e3o, mais dinheiro do resto do pa\u00eds fluir\u00e1 para aquela localidade.<\/p>\n

Antes da promulga\u00e7\u00e3o da Constitui\u00e7\u00e3o de 1988 n\u00e3o havia grande interesse em emancipa\u00e7\u00e3o, pois os munic\u00edpios recebiam poucas transfer\u00eancias federais e estaduais. O or\u00e7amento de um novo munic\u00edpio certamente seria minguado, a menos que se aumentasse a tributa\u00e7\u00e3o local. De fato, foram poucas as cria\u00e7\u00f5es de novos munic\u00edpios durante o Regime Militar. Apenas 150 novos munic\u00edpios entre 1970 e 19852<\/sup>. Ap\u00f3s \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o a situa\u00e7\u00e3o se inverteu: entre 1985 e 2000, foram criados 1.405 novos munic\u00edpios3<\/sup>. Com se ver\u00e1 a seguir, a maioria deles pequenos, com menos de 10 mil habitantes.<\/p>\n

b) Munic\u00edpios pequenos e sem escala para ofertar servi\u00e7os p\u00fablicos<\/span><\/p>\n

N\u00e3o s\u00f3 foram criados muitos munic\u00edpios ap\u00f3s \u00e0 promulga\u00e7\u00e3o da nova Constitui\u00e7\u00e3o, como tamb\u00e9m a maioria deles \u00e9 bastante pequena, tendo menos de dez mil habitantes. Assim, o Brasil descumpre tamb\u00e9m a precondi\u00e7\u00e3o de que as novas unidades administrativas tenham escala suficiente para oferecer servi\u00e7os de forma eficiente.<\/p>\n

A prefer\u00eancia pela cria\u00e7\u00e3o de munic\u00edpios pequenos vem do fato de que as transfer\u00eancias federais e estaduais t\u00eam regras que favorecem mais os munic\u00edpios pequenos.<\/p>\n

Uma importante transfer\u00eancia recebida pelos munic\u00edpios \u00e9 o Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Munic\u00edpios (FPM). Ele \u00e9 respons\u00e1vel por nada menos que 44% de toda receita corrente dos munic\u00edpios com menos de 10 mil habitantes4<\/sup>. Ocorre que o FPM tem regras de partilha que beneficiam sobremaneira as unidades com menos de dez mil habitantes. A t\u00edtulo de exemplo, a soma das transfer\u00eancias de FPM recebidas por tr\u00eas munic\u00edpios de 5 mil habitantes \u00e9 50% maior que o montante recebido por um munic\u00edpio de quinze mil.<\/p>\n

A conclus\u00e3o \u00f3bvia \u00e9 que h\u00e1 um incentivo \u00e0 multiplica\u00e7\u00e3o de munic\u00edpios: n\u00e3o s\u00f3 se aumenta o montante de transfer\u00eancias recebidas quando os munic\u00edpios se dividem, como tamb\u00e9m s\u00e3o multiplicados os cargos pol\u00edticos (e empregos p\u00fablicos) a serem ocupados.<\/p>\n

Devido ao descumprimento das condi\u00e7\u00f5es analisadas nos itens (a) e (b), acima, houve um forte movimento de emancipa\u00e7\u00e3o de munic\u00edpios. Estes eram criados n\u00e3o pela necessidade administrativa de dar autonomia a distritos que cresceram e se tornaram econ\u00f4mica e financeiramente aut\u00f4nomos. Qualquer vila em que os moradores conseguissem se organizar e preencher os requisitos exigidos pela legisla\u00e7\u00e3o estadual poderia requerer a emancipa\u00e7\u00e3o. Uma vez bem sucedida, essa vila, elevada a munic\u00edpio, passava a receber polpudas transfer\u00eancias federais e estaduais.<\/p>\n

Os volumes transferidos s\u00e3o t\u00e3o altos, que dispensam a necessidade de se arrecadar impostos locais. O novo munic\u00edpio pode prover diversos cargos e empregos p\u00fablicos, que aumentam a renda dos cidad\u00e3os locais, sem que os mesmos tenham que custear isso por meio de impostos.<\/p>\n

A l\u00f3gica de cria\u00e7\u00e3o de munic\u00edpios foi subvertida: em vez de se buscar a autonomia de um distrito que cresceu, em termos econ\u00f4micos e populacionais, busca-se a autonomia dos pequenos e estagnados pois, proporcionalmente, quanto menos populosos, maior a vantagem financeira.<\/p>\n

O processo natural de redesenho administrativo, em fun\u00e7\u00e3o do desenvolvimento econ\u00f4mico, foi substitu\u00eddo por uma disputa por verbas, cargos e empregos p\u00fablicos, que desestimula o desenvolvimento econ\u00f4mico. Por um lado, para os habitantes de munic\u00edpios pequenos, tornou-se mais f\u00e1cil viver de uma renda p\u00fablica do que investir em um neg\u00f3cio ou buscar um emprego privado. Por outro lado, os munic\u00edpios grandes perdem verbas (que s\u00e3o realocadas para os novos munic\u00edpios) e deixam de ser capazes de enfrentar complexos problemas sociais que entravam o desenvolvimento econ\u00f4mico e social, como os congestionamentos de tr\u00e2nsito, a viol\u00eancia urbana, a prolifera\u00e7\u00e3o de habita\u00e7\u00f5es em \u00e1reas de risco.<\/p>\n

H\u00e1 uma clara despropor\u00e7\u00e3o entre os recursos recebidos e as necessidades das popula\u00e7\u00f5es locais quando se comparam munic\u00edpios pequenos com os grandes aglomerados urbanos.<\/p>\n

As novas administra\u00e7\u00f5es municipais, em vez de se instalarem em lugares pr\u00f3speros, como suporte ao desenvolvimento econ\u00f4mico j\u00e1 em curso na localidade; v\u00e3o se instalar em locais estagnados, de baixa produtividade e sem maiores perspectivas econ\u00f4micas.<\/p>\n

O desenvolvimento econ\u00f4mico, em uma economia capitalista, se d\u00e1 por meio do crescimento do setor privado, e n\u00e3o do governo. Mais dinheiro p\u00fablico em lugares sem condi\u00e7\u00f5es para o desenvolvimento do setor privado n\u00e3o far\u00e1 a m\u00e1gica de despertar o empreendedorismo ou de criar novas atividades econ\u00f4micas rent\u00e1veis. Pelo contr\u00e1rio, aumentar\u00e1 a depend\u00eancia da popula\u00e7\u00e3o local em rela\u00e7\u00e3o ao dinheiro e ao emprego p\u00fablico.<\/p>\n

Dado que o Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Munic\u00edpios \u00e9 repartido entre munic\u00edpios de todo o Pa\u00eds, os estados que criassem mais munic\u00edpios conseguiriam tirar recursos de outros estados que fossem mais lentos no processo de redivis\u00e3o administrativa. Para estancar essa disputa, a Lei Complementar n\u00ba 62, de 1989, tornou fixa a participa\u00e7\u00e3o total de cada estado no FPM. Assim, a cria\u00e7\u00e3o de um novo munic\u00edpio implicaria perdas fiscais apenas para os munic\u00edpios do mesmo estado, o que reduzia o incentivo do governo estadual para estimular o recorte administrativo.<\/p>\n

Adicionalmente, para estancar o processo desordenado de reparti\u00e7\u00e3o municipal, que tem efeito delet\u00e9rio sobre as finan\u00e7as e a qualidade da gest\u00e3o p\u00fablica, o Congresso Nacional aprovou a Emenda Constitucional n\u00ba 15, de 2006 (EC 15\/96), que alterou o \u00a7 4\u00ba do art. 18, para determinar que uma lei complementar deveria estipular os crit\u00e9rios exigidos para a cria\u00e7\u00e3o, incorpora\u00e7\u00e3o, fus\u00e3o ou desmembramento de munic\u00edpios.<\/p>\n

A l\u00f3gica da EC 15\/96 era de que, tendo em vista ser politicamente muito dif\u00edcil alterar as regras de partilha das transfer\u00eancias federais e estaduais aos munic\u00edpios, e, portanto, reduzir os incentivos \u00e0 cria\u00e7\u00e3o de munic\u00edpios ineficientes, a solu\u00e7\u00e3o seria a cria\u00e7\u00e3o de crit\u00e9rios m\u00ednimos mais r\u00edgidos que exigissem, por exemplo, um elevado tamanho m\u00ednimo de popula\u00e7\u00e3o como pr\u00e9-requisito \u00e0 emancipa\u00e7\u00e3o5<\/sup>.<\/p>\n

Contudo, o Congresso passou v\u00e1rios anos sem aprovar a lei federal exigida pela EC 15\/96. Tal situa\u00e7\u00e3o tornou-se confort\u00e1vel para o Poder Executivo federal, que, durante os anos 90, em especial a partir de 1999, lutava para conseguir equilibrar as contas fiscais. Assim, na primeira d\u00e9cada do novo s\u00e9culo, o Presidente da Rep\u00fablica vetou dois projetos de lei aprovados pelo Congresso para regulamentar a EC 15\/966<\/sup>. Provavelmente a inten\u00e7\u00e3o do Executivo Federal era manter congelada a possibilidade de se criar mais munic\u00edpios pequenos e economicamente invi\u00e1veis.<\/p>\n

Se, por um lado, essa situa\u00e7\u00e3o de v\u00e1cuo legal impedia a expans\u00e3o predat\u00f3ria de munic\u00edpios, por outro bloqueava a legitima emancipa\u00e7\u00e3o de distritos que vinham experimentando desenvolvimento econ\u00f4mico. O pa\u00eds n\u00e3o podia permanecer com seu recorte administrativo congelado indefinidamente. Foi por isso que o Congresso aprovou o PLS 98\/2002, que acabou tendo o mesmo destino das tentativas anteriores: o veto presidencial.<\/p>\n

A raz\u00e3o b\u00e1sica do veto (e para o argumento de que haveria a cria\u00e7\u00e3o de um grande n\u00famero de munic\u00edpios) parece ser o fato de que o PLS 98\/2002 fixa popula\u00e7\u00f5es m\u00ednimas muito baixas para os novos munic\u00edpios. Isso permitir\u00e1 a perman\u00eancia da l\u00f3gica atual de se criar munic\u00edpios pequenos, sem escala e em \u00e1reas sem grande perspectiva econ\u00f4mica. Segundo o texto aprovado, esses limites s\u00e3o:<\/p>\n