{"id":2029,"date":"2013-10-23T09:11:58","date_gmt":"2013-10-23T12:11:58","guid":{"rendered":"http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/?p=2029"},"modified":"2013-10-23T09:19:46","modified_gmt":"2013-10-23T12:19:46","slug":"o-que-e-o-plano-brasil-maior","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/?p=2029","title":{"rendered":"O que \u00e9 o Plano Brasil Maior?"},"content":{"rendered":"

I) <\/strong>Introdu\u00e7\u00e3o<\/strong><\/p>\n

O governo atual j\u00e1 adotou tr\u00eas pol\u00edticas industriais. O Plano Brasil Maior (PBM) do in\u00edcio do governo Dilma sucedeu a Pol\u00edtica de Desenvolvimento Produtivo (a PDP), de 2008, e a Pol\u00edtica Industrial, Tecnol\u00f3gica e de Com\u00e9rcio Exterior (PITCE), de 2004.<\/p>\n

O objetivo deste artigo \u00e9 fazer uma radiografia dos tipos de medidas do PBM.<\/p>\n

II) <\/strong>Objetivos e Diretrizes do Plano Brasil Maior <\/strong><\/p>\n

O PBM est\u00e1 organizado de acordo com cinco \u201cDiretrizes Estruturantes\u201d(DEs).<\/p>\n

1)\u00a0\u00a0\u00a0 Fortalecimento das cadeias produtivas com \u201cenfrentamento\u201d do processo de substitui\u00e7\u00e3o da produ\u00e7\u00e3o nacional em setores industriais intensamente atingidos pela concorr\u00eancia das importa\u00e7\u00f5es.<\/p>\n

2)\u00a0\u00a0\u00a0 Amplia\u00e7\u00e3o e Cria\u00e7\u00e3o de Novas Compet\u00eancias Tecnol\u00f3gicas.<\/p>\n

3)\u00a0\u00a0\u00a0 Desenvolvimento das Cadeias de Suprimento em Energias.<\/p>\n

4)\u00a0\u00a0\u00a0 Diversifica\u00e7\u00e3o das Exporta\u00e7\u00f5es e Internacionaliza\u00e7\u00e3o Corporativa.<\/p>\n

5)\u00a0\u00a0\u00a0 Promo\u00e7\u00e3o de produtos manufaturados de tecnologias intermedi\u00e1rias com consolida\u00e7\u00e3o de compet\u00eancias na economia do conhecimento natural.<\/p>\n

A Diretriz Estruturante 1 (DE 1) indica uma postura mais reativa \u00e0 concorr\u00eancia de importados. As DEs \u201c2\u201d e \u201c4\u201d s\u00e3o as mais associadas a uma pol\u00edtica industrial centrada na inova\u00e7\u00e3o, o que \u00e9 considerado uma interven\u00e7\u00e3o mais adequada. A DE 3 diz respeito \u00e0s quest\u00f5es energ\u00e9ticas\/ambientais, n\u00e3o sendo exatamente uma pol\u00edtica industrial. A DE 5 \u00e9 a mais confusa, pois \u00e9 uma \u201cconsolida\u00e7\u00e3o de compet\u00eancia na economia do conhecimento natural<\/em>\u201d, com o objetivo de \u201campliar o conte\u00fado cient\u00edfico e tecnol\u00f3gico dos setores intensivos em recursos naturais<\/em>\u201d.<\/p>\n

Sugere-se que se aplicar\u00e1 ci\u00eancia e tecnologia \u00e0s \u00e1reas mais extrativas ou agr\u00edcolas. No entanto, os exemplos principais de setores citados s\u00e3o com\u00e9rcio e servi\u00e7os, o que deixa d\u00favida sobre o seu real prop\u00f3sito.<\/p>\n

O PBM tamb\u00e9m apresenta uma \u201cdimens\u00e3o sist\u00eamica\u201d, \u201cde natureza horizontal e transversal\u201d. Isto quer dizer medidas cujos benef\u00edcios valem para todos ou grande parte dos setores. Esta dimens\u00e3o sist\u00eamica orientaria a\u00e7\u00f5es para \u201creduzir custos, acelerar o aumento da produtividade e promover bases m\u00ednimas de isonomia para as empresas brasileiras em rela\u00e7\u00e3o a seus concorrentes internacionais<\/em>\u201d. Aqui se misturam elementos de incremento da efici\u00eancia com uma linguagem que pode sugerir simplesmente mais protecionismo.<\/p>\n

A \u201cdimens\u00e3o sist\u00eamica\u201d, por sua vez, estaria conectada \u00e0 quest\u00e3o da inova\u00e7\u00e3o ao buscar \u201cconsolidar o sistema nacional de inova\u00e7\u00e3o por meio da amplia\u00e7\u00e3o das compet\u00eancias cient\u00edficas e tecnol\u00f3gicas e sua inser\u00e7\u00e3o nas empresas<\/em>\u201d.<\/p>\n

A conex\u00e3o destas dimens\u00f5es com cada medida concreta do PBM n\u00e3o \u00e9 muito clara. Menos evidente ainda \u00e9 como este conjunto de medidas respeita as DEs e se articula entre si de forma a compor esta \u00faltima dimens\u00e3o sist\u00eamica. Ou seja, n\u00e3o se vislumbra no PBM um plano integrado de pol\u00edtica industrial.<\/p>\n

III) <\/strong> PBM Setorial<\/strong><\/p>\n

O PBM Setorial, assim como as medidas anteriores de pol\u00edtica industrial, constitui um plano com \u00eanfase em medidas setoriais, o que lhe d\u00e1 um perfil de uma pol\u00edtica industrial cl\u00e1ssica. Foram \u201celeitos\u201d dezenove setores a receber est\u00edmulos especiais. S\u00e3o um total de 287 medidas distribu\u00eddas conforme o quadro abaixo.<\/p>\n

Quadro I – Distribui\u00e7\u00e3o do Quantitativo de Medidas segundo os Setores do PBM<\/strong><\/p>\n

\"\"<\/a><\/strong><\/p>\n

Quase \u00bc das medidas do PBM s\u00e3o direcionadas \u00e0 agroind\u00fastria. Este foco justamente no setor com reconhecido sucesso exportador pode indicar que o PBM \u00e9 mais \u201cseguidor\u201d do que \u201cdefinidor\u201d dos setores economicamente mais competitivos. Em seguida v\u00eam os setores automotivo (10% das medidas) com 29 medidas, e o complexo da sa\u00fade (tamb\u00e9m 10%). Merece destaque tamb\u00e9m a \u00eanfase no setor de defesa, aeron\u00e1utica e espacial, com 9,76% das medidas (28), muito na esteira do bom desempenho do cluster<\/em> de S\u00e3o Jos\u00e9 dos Campos com proemin\u00eancia da Embraer. Por fim, bens de capital com 8,36% das medidas (24) e o setor de tecnologia da informa\u00e7\u00e3o e complexo eletr\u00f4nico (TICs) com 8,01% (23) t\u00eam papel destacado, em linha com as pol\u00edticas industriais cl\u00e1ssicas.<\/p>\n

O PBM, tal como a PDP, vai al\u00e9m de uma pol\u00edtica industrial strictu sensu<\/em>, abarcando com\u00e9rcio atacadista e varejista e servi\u00e7os. No complexo da sa\u00fade, por exemplo, h\u00e1 medidas que dizem respeito ao servi\u00e7o e n\u00e3o \u00e0 atividade manufatureira. Os itens 15,17,18 e 19 da tabela acima n\u00e3o pertencem \u00e0 ind\u00fastria.<\/p>\n

Naturalmente, a quantidade de medidas constitui indicador imperfeito da avalia\u00e7\u00e3o da \u00eanfase do PBM, at\u00e9 porque n\u00e3o mede cifras envolvidas de investimento\/gasto p\u00fablico ou ren\u00fancia fiscal. No entanto, estes n\u00fameros n\u00e3o parecem destoar do que se ouve do discurso oficial sobre a import\u00e2ncia relativa dos setores.<\/p>\n

IV) Os Tipos de \u201cMedidas\u201d do PBM <\/strong><\/p>\n

As medidas do PBM, em grande parte, integram a agenda natural do respectivo \u00f3rg\u00e3o respons\u00e1vel. Isso quer dizer que \u00e9 poss\u00edvel que boa parte das medidas n\u00e3o tenha sido constru\u00edda de cima para baixo, como sugere o governo, mas de baixo para cima. As \u201cDiretrizes\u201d do PBM, portanto, seriam mais uma consequ\u00eancia da agenda de trabalho existente dentro de cada minist\u00e9rio do que um farol da atual pol\u00edtica industrial brasileira.<\/p>\n

Classificamos dois tipos de \u201cmedidas\u201d do PBM. Uma parte delas \u00e9, na verdade, declara\u00e7\u00e3o de inten\u00e7\u00f5es, \u00a0\u201cobjetivos\u201d ou simples \u201cagendas de trabalho\u201d para se fazer algo. Por exemplo, no caso de servi\u00e7os, h\u00e1 a medida que na verdade \u00e9 um objetivo muito vago de \u201cimplementar projetos direcionados ao setor de servi\u00e7os<\/em>\u201d. No caso de \u201cbens de capital\u2019 tamb\u00e9m h\u00e1 a \u201cmedida\u201d de \u201cidentificar oportunidades nos segmentos que comp\u00f5em a cadeia produtiva dos bens de capital<\/em>\u201d, que naturalmente \u00e9 mais uma agenda de trabalho. A medida concreta pode decorrer deste trabalho de identifica\u00e7\u00e3o, mas n\u00e3o se pode confundir com a pr\u00f3pria medida.<\/p>\n

H\u00e1 inclusive a programa\u00e7\u00e3o de estudos ou simplesmente organiza\u00e7\u00e3o de simp\u00f3sios e semin\u00e1rios. Por exemplo, no caso do setor \u201cservi\u00e7os\u201d h\u00e1 a \u201cmedida\u201d de \u201celaborar atlas de servi\u00e7os<\/em>\u201d e \u201crealizar o II Simp\u00f3sio de Pol\u00edticas P\u00fablicas para Com\u00e9rcio e Servi\u00e7os<\/em>\u201d. As mesmas se repetem para o setor \u201ccom\u00e9rcio\u201d, sendo o Simp\u00f3sio, inclusive, o mesmo (Com\u00e9rcio e Servi\u00e7os).<\/p>\n

Desta forma, separamos o que consideramos como \u201cmedidas\u201d do que seriam objetivos, inten\u00e7\u00f5es ou agendas, definidos como \u201cn\u00e3o-medidas\u201d.<\/p>\n

Quadro II \u2013 Medidas e N\u00e3o Medidas do PBM<\/strong><\/p>\n

\"\"<\/a><\/strong><\/p>\n

Das 287 \u201cmedidas\u201d do PBM, 69 ou 24,04% seriam objetivos, estudos ou agendas. Em alguns setores, chega-se a ter mais \u201cn\u00e3o-medidas\u201d do que \u201cmedidas\u201d como s\u00e3o os casos do com\u00e9rcio (60%) e servi\u00e7os log\u00edsticos (57,14%). Na ind\u00fastria de minera\u00e7\u00e3o (50%) e no complexo da sa\u00fade (48,28%) tamb\u00e9m h\u00e1 um percentual significativo de \u201cn\u00e3o medidas\u201d. Setores com interven\u00e7\u00e3o mais objetiva por n\u00e3o se verificarem \u201cn\u00e3o medidas\u201d seriam papel e celulose, higiene pessoal, perfumaria e cosm\u00e9ticos e constru\u00e7\u00e3o civil.<\/p>\n

V) Novidades, Extens\u00f5es e Amplia\u00e7\u00f5es nas Medidas do PBM<\/strong><\/p>\n

Nem todas as medidas s\u00e3o realmente novas. H\u00e1 aquelas que apenas estendem para outros setores, regimes especiais ou benef\u00edcios que j\u00e1 existem ou simplesmente ampliam ou mant\u00eam o que j\u00e1 existe no pr\u00f3prio setor. Assim, fizemos uma divis\u00e3o das medidas em \u201cnovos\u201d, \u201cextens\u00f5es\u201d e \u201cmanuten\u00e7\u00e3o\/amplia\u00e7\u00e3o\u201d, gerando o quadro III.<\/p>\n

Quadro III \u2013 Novidades, Extens\u00f5es e Amplia\u00e7\u00f5es do PBM<\/strong><\/p>\n

\"\"<\/a><\/strong><\/p>\n

Cumpre esclarecer que tudo que n\u00e3o se explicita constituir extens\u00e3o ou amplia\u00e7\u00e3o, foi considerado como \u201cnovo\u201d. Implementa\u00e7\u00f5es de programas que j\u00e1 existem, regulamenta\u00e7\u00f5es de leis ou decretos tamb\u00e9m pr\u00e9-existentes, s\u00e3o todos considerados \u201cnovos\u201d. Assim, uma defini\u00e7\u00e3o mais restritiva do que se considera \u201cnovo\u201d pode reduzir bastante o n\u00famero de novidades.<\/p>\n

S\u00e3o 60 medidas (21,51%) que correspondem a extens\u00f5es para outros setores (8,96%) ou manuten\u00e7\u00f5es\/amplia\u00e7\u00f5es do que j\u00e1 existe (12,54%). Papel e celulose \u00e9 o setor com mais manuten\u00e7\u00f5es\/amplia\u00e7\u00f5es do que j\u00e1 existe, e petr\u00f3leo, g\u00e1s e naval \u00e9 o que tem percentualmente mais extens\u00f5es (60%). As novidades, de qualquer forma, compreendem quase 80% do programa.<\/p>\n

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VI) Medidas com Vi\u00e9s Protecionista<\/strong><\/p>\n

Das 287 medidas setoriais do PBM, 40 (13,93% do total de medidas) cont\u00e9m vi\u00e9s protecionista. O setor de tecnologia da informa\u00e7\u00e3o (TIC) \u00e9 o que mais cont\u00e9m medidas protecionistas alcan\u00e7ando 22,5% do total deste tipo (9). Seguem os setores automotivo (8) e bens de capital (8) com 20% das medidas protecionistas cada, seguidos de defesa, aeron\u00e1utica, espacial (6) com 15% do total.<\/p>\n

Quadro IV Quantitativo de Medidas com Vi\u00e9s Protecionista do PBM<\/strong><\/p>\n

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VII) As Medidas de Fomento <\/strong><\/p>\n

O PBM inclui medidas de desonera\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria e de cr\u00e9dito subsidiado, al\u00e9m do que chamamos de provis\u00e3o de bens coletivos para um determinado setor como, por exemplo, a implanta\u00e7\u00e3o de centro de treinamento e qualifica\u00e7\u00e3o profissional em equipamentos m\u00e9didos e hospitalares e produtos farmac\u00eauticos. Sua distribui\u00e7\u00e3o setorial no PBM \u00e9 apresentada abaixo.<\/p>\n

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Quadro V \u2013 Medidas do PBM de Desonera\u00e7\u00e3o Tribut\u00e1ria, Cr\u00e9dito Subsidiado ou Provis\u00e3o de Bens Coletivos<\/strong><\/p>\n

\"\"<\/a><\/strong><\/p>\n

A grande parte das desonera\u00e7\u00f5es (pouco mais de \u00bc com 12 medidas) do PBM est\u00e1 na agroind\u00fastria, seguida do setor automotivo (19,15% com 9 medidas) e TICs (17,02% com 8 medidas). No caso de cr\u00e9dito subsidiado, o setor com mais medidas \u00e9 o de \u201cenergias renov\u00e1veis\u201d que representa 15,63% do total. O setor com maior percentual de medidas de provis\u00e3o de bens coletivos, cujos efeitos tendem a ser apropriados de forma menos particularizada, \u00e9 a agroind\u00fastria, que representa quase metade (48,05%) do total deste tipo de medida.<\/p>\n

Uma grande parte das medidas do PBM est\u00e1 diretamente associada \u00e0 inova\u00e7\u00e3o, investimento, produ\u00e7\u00e3o, exporta\u00e7\u00e3o ou emprego. Para efeito do esfor\u00e7o de classifica\u00e7\u00e3o, colocamos o item \u201cprodu\u00e7\u00e3o\u201d de forma residual, ou seja, toda medida de fomento que n\u00e3o for para apoiar inova\u00e7\u00e3o, investimento, exporta\u00e7\u00e3o e emprego\/qualifica\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Quadro VI \u2013 Vari\u00e1vel Fomentada no PBM<\/strong><\/p>\n

\"\"<\/a><\/strong><\/p>\n

Dessas medidas de fomento, pouco mais de 1\/3 (34,59% ou 55 medidas) s\u00e3o direcionadas \u00e0s inova\u00e7\u00f5es, 15,09% para investimentos (24), 20,13% (32) para produ\u00e7\u00e3o, 23,27% (37) para exporta\u00e7\u00f5es e 6,92% para emprego e qualifica\u00e7\u00e3o de m\u00e3o de obra. Ou seja, h\u00e1, de fato, alguma \u00eanfase em inova\u00e7\u00e3o no PBM, mas que est\u00e1 longe de ser absoluta, pois restam 2\/3 de medidas com outros objetivos de fomento.<\/p>\n

Nos setores fomentados, em geral, n\u00e3o se constata um foco em uma \u00fanica vari\u00e1vel fomentada. Por exemplo, em petr\u00f3leo, g\u00e1s e naval s\u00e3o 20% das medidas para inova\u00e7\u00e3o, 20% para investimento, 40% para produ\u00e7\u00e3o e 20% para exporta\u00e7\u00e3o. No complexo da sa\u00fade h\u00e1 uma maior concentra\u00e7\u00e3o de medidas (50%) destinadas \u00e0 inova\u00e7\u00e3o, mas h\u00e1 tamb\u00e9m quase 30% em produ\u00e7\u00e3o. Nos TICs h\u00e1 proemin\u00eancia em inova\u00e7\u00e3o (50%) como esperado, secundado por medidas em favor do investimento (1\/3). N\u00e3o havendo um foco, torna-se mais dif\u00edcil definir qual o objetivo principal da pol\u00edtica industrial nestes setores. O objetivo gen\u00e9rico parece ser simplesmente o \u201ccrescimento\u201d e \u201cdesenvolvimento\u201d dos setores contemplados.<\/p>\n

De outro lado, em energias renov\u00e1veis em que se esperava mais inova\u00e7\u00e3o, n\u00e3o h\u00e1 nenhuma medida para tal objetivo, sendo metade em investimento e metade em exporta\u00e7\u00f5es. Ser\u00e1 mais relevante exportar do que inovar neste setor?<\/p>\n

Curiosamente, todas as medidas de fomento na constru\u00e7\u00e3o civil s\u00e3o na \u00e1rea de inova\u00e7\u00e3o. A maior parte das medidas de inova\u00e7\u00e3o v\u00e3o para a agroind\u00fastria (15). Depois da constru\u00e7\u00e3o civil, o setor com maior percentual de medidas de fomento baseados em inova\u00e7\u00e3o \u00e9 o de defesa, aeron\u00e1utico, espacial seguido de, tamb\u00e9m curiosamente, couro, cal\u00e7ados, t\u00eaxtil, confec\u00e7\u00f5es, gemas e joias e m\u00f3veis.<\/p>\n

VIII) Conclus\u00f5es<\/strong><\/p>\n

As principais cr\u00edticas ao PBM s\u00e3o comuns \u00e0s duas pol\u00edticas predecessoras. N\u00e3o h\u00e1 exig\u00eancia de contrapartida e nem desempenho dos benefici\u00e1rios, com aus\u00eancia de qualquer sinaliza\u00e7\u00e3o de que as vantagens ser\u00e3o removidas no caso de uma m\u00e1 performance<\/em>. Na verdade, n\u00e3o est\u00e1 claro quais vari\u00e1veis s\u00e3o relevantes em cada setor para o PBM dado, no mais das vezes, haver mais de uma vari\u00e1vel sendo fomentada. \u00c9 poss\u00edvel que o objetivo seja simplesmente \u201cfazer crescer\u201d o setor.<\/p>\n

H\u00e1 pelo menos \u00bc das medidas que classificamos como \u201cn\u00e3o medidas\u201d por serem mais objetivos e estudos do que a\u00e7\u00f5es concretas. A grande maioria das medidas (80%) s\u00e3o \u201cnovas\u201d. Outros crit\u00e9rios mais restritivos de \u201cnovidade\u201d podem, no entanto, diminuir este percentual.<\/p>\n

Quase 14% das medidas do PBM apresentam vi\u00e9s protecionista. Canedo-Pinheiro (2013) e Almeida (2013) real\u00e7am que um dos principais fatores explicativos para o fracasso das politicas industriais brasileiras anteriores teria sido a \u00eanfase em prote\u00e7\u00e3o excessiva por tempo indeterminado. Menezes Filho e Kannebley Junior (2013) mostram que a produtividade total dos fatores no pa\u00eds aumentou em per\u00edodo de relativa abertura econ\u00f4mica (1990\/97) e declinou no per\u00edodo de fechamento (1985\/90). Assim, o conjunto de medidas protecionistas pode acabar tendo um efeito oposto ao esperado sobre o crescimento econ\u00f4mico.<\/p>\n

A cr\u00edtica fundamental parece ser o fato de que o PBM se baseia apenas em incentivos positivos (a cenoura), mas n\u00e3o em negativos (o chicote), originando uma estrutura assim\u00e9trica. A crian\u00e7a ganha o doce quando se comporta bem, mas n\u00e3o deixa de jogar v\u00eddeo game quando se comporta mal. Pior, a conex\u00e3o dos incentivos positivos com a performance<\/em> \u00e9 fraca. Se a crian\u00e7a ganha sempre o doce, independente de seu comportamento, por que n\u00e3o prosseguir na malcria\u00e7\u00e3o?<\/p>\n

_________<\/p>\n

Refer\u00eancias<\/p>\n

Almeida, M.: \u201cPadroes de Politica Industrial: a velha, a nova e a brasileira\u201d. In \u201c O Futuro da Industria no Brasil\u201d. Eds. Bacha, E. e Bolle, M. B. Civilizacao Brasileira. Rio de Janeiro. Brasil. 2013.<\/p>\n

Canedo-Pinheiro, M.: \u201cExperiencias Comparadas de Politica Industrial no pos-guerra: licoes para o Brasil\u201d. In \u201cDesenvolvimento Economico: Uma Perspectiva Brasileira\u201d. Orgs: Veloso, F.; Ferreira, P.C.; Giambiagi, F. e Pessoa, S. Editora Campus Elsevier, 2013.<\/p>\n

Menezes Filho e Kannebley Junior, S. : \u201cAbertura comercial, exportacoes e inovacoes no Brasil\u201d. In \u201cDesenvolvimento Economico: Uma Perspectiva Brasileira\u201d. Orgs: Veloso, F.; Ferreira, P.C.; Giambiagi, F. e Pessoa, S. Editora Campus Elsevier, 2013.<\/p>\n

Plano Brasil Maior: www.brasilmaior.mdic.gov.br<\/p>\n

Politica de Desenvolvimento Produtivo:\u00a0http:\/\/www.mdic.gov.br\/pdp\/index.php\/sitio\/inicial<\/a><\/p>\n

Politica Industrial, de Comercio Exterior e Tecnologica:\u00a0http:\/\/investimentos.mdic.gov.br\/public\/arquivo\/arq1272980896.pdf<\/a><\/p>\n

Download:<\/strong><\/em><\/p>\n