H\u00e1 um clamor da sociedade para um uso mais adequado dos recursos p\u00fablicos. Espera-se que a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os governamentais ocorra com qualidade, que o Estado aja diligentemente no atendimento das demandas coletivas essenciais, utilizando racionalmente os recursos dos contribuintes. Essa exig\u00eancia posta pelos cidad\u00e3os passa, inexoravelmente, pelo aprimoramento do Estado de forma a torn\u00e1-lo mais eficiente.<\/p>\n
No entanto, no meio pol\u00edtico, \u00e9 comum ouvirem-se discursos argumentando a dificuldade de se conseguir efici\u00eancia dado o ordenamento jur\u00eddico vigente. Fala-se que as leis engessam sobremaneira o administrador p\u00fablico.<\/p>\n
Ante esse debate, vale discutir a intera\u00e7\u00e3o (por vezes conflituosa) entre a legalidade e a efici\u00eancia, bem como a possibilidade de harmoniz\u00e1-las concretamente.<\/p>\n
Na ess\u00eancia do conte\u00fado pol\u00edtico de um Estado de Direito, sobressai-se a legalidade<\/em> como um princ\u00edpio basilar, norteador das rela\u00e7\u00f5es estabelecidas pelas pessoas naturais e jur\u00eddicas. No \u00e2mbito do regime jur\u00eddico-administrativo, a legalidade <\/em>implica a submiss\u00e3o do Estado \u00e0 lei, sujeitando os agentes p\u00fablicos (exercentes do poder em concreto) a um encadeamento normativo que embargue desvios de finalidades, favoritismos, improbidades, abusos de poder ou desmandos.<\/p>\n A legalidade \u00e9 indispens\u00e1vel para o alcance de um par\u00e2metro objetivo e abstrato de atua\u00e7\u00e3o dos administradores e dos administrados, orientando-os previamente acerca das condutas admitidas ou vedadas, dos ritos procedimentais a serem observados e das consequ\u00eancias aplic\u00e1veis em face de cada modalidade do agir <\/em>administrativo. Normas extremamente complexas e r\u00edgidas em rela\u00e7\u00e3o ao trato com a coisa p\u00fablica visam a garantir, simultaneamente, a lisura na gest\u00e3o p\u00fablica e a observ\u00e2ncia dos direitos fundamentais dos administrados.<\/p>\n Nos termos do artigo 37 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, figuram como princ\u00edpios constitucionais da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, ao lado da legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a efici\u00eancia. Tradicionalmente, os administrativistas muito se debru\u00e7aram sobre os tr\u00eas primeiros, pouco aprofundando os estudos sobre as implica\u00e7\u00f5es do princ\u00edpio da efici\u00eancia<\/em>, acrescentado \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o pela Emenda no<\/sup> 19\/1998. <\/em><\/p>\n A prop\u00f3sito, o professor Celso Ant\u00f4nio Bandeira de Mello, ao tratar desse princ\u00edpio, afirma que se trata de conceito \u201cjuridicamente t\u00e3o fluido e de t\u00e3o dif\u00edcil controle ao lume do Direito, que mais parece um simples adorno agregado ao art. 37 ou o extravasamento de uma aspira\u00e7\u00e3o dos que buliram no texto<\/em>\u201d 1<\/sup>.<\/p>\n Por outro lado, para o Professor Paulo Modesto, o princ\u00edpio da efici\u00eancia pode ser percebido \u201ccomo uma exig\u00eancia inerente a toda atividade p\u00fablica. Se entendermos a atividade de gest\u00e3o p\u00fablica como atividade necessariamente racional e instrumental, voltada a servir ao p\u00fablico, na justa propor\u00e7\u00e3o das necessidades coletivas, temos de admitir como inadmiss\u00edvel juridicamente o comportamento administrativo negligente, contra-produtivo, ineficiente<\/em>\u201d 2<\/sup>.<\/p>\n Percebe-se que, nos fatos concretos, a rela\u00e7\u00e3o entre legalidade<\/em> e efici\u00eancia<\/em> nem sempre se mostra despida de conflitos. S\u00e3o corriqueiras as situa\u00e7\u00f5es em que o gestor p\u00fablico, ao perseguir o cumprimento estrito de todas as regras legais, imputa ao Estado uma inefici\u00eancia no aproveitamento dos recursos e na presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os p\u00fablicos. Nesse ponto, evidenciam-se hip\u00f3teses em que a escolha legislativa, sob a \u00f3tica do caso concreto, n\u00e3o apresenta a efici\u00eancia necess\u00e1ria para o \u00eaxito da atua\u00e7\u00e3o administrativa. Em face desses casos, qual escolha deve realizar o administrador? Qual a margem de interfer\u00eancia do Poder Judici\u00e1rio, no \u00e2mbito de seu controle jurisdicional, em casos de conflito entre esses princ\u00edpios?<\/p>\n Antes de adentrar a an\u00e1lise da intera\u00e7\u00e3o entre os princ\u00edpios constitucionais acima referidos, conv\u00e9m apresentar contribui\u00e7\u00f5es para a formula\u00e7\u00e3o de um conceito mais robusto de efici\u00eancia <\/em>administrativa.<\/p>\n A quest\u00e3o da efici\u00eancia \u00e9 assunto basilar para a Economia e, consequentemente, para a An\u00e1lise Econ\u00f4mica do Direito. Sabe-se que a sociedade deve fazer escolhas. Para tanto, realiza-se a an\u00e1lise custo-benef\u00edcio para se comparar a diferen\u00e7a positiva entre os benef\u00edcios globais (econ\u00f4micos e sociais) e os custos globais de cada op\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Podem-se utilizar conceitos econ\u00f4micos e, por analogia, enunciar o seguinte: uma lei \u00e9 dita eficiente se os benef\u00edcios oriundos da norma compensam os custos impostos por ela, al\u00e9m de esses custos serem os menores poss\u00edveis. Esse \u00e9 o conceito que ser\u00e1 utilizado a seguir, focando no fato de que a norma jur\u00eddica e as decis\u00f5es judiciais, ao buscarem efici\u00eancia, devem procurar propiciar uma estrutura de incentivos adequada de forma a n\u00e3o acarretar desperd\u00edcio de recursos.<\/p>\n Estabelecidas tais premissas conceituais, pretende-se analisar como a Administra\u00e7\u00e3o e o Poder Judici\u00e1rio tratam da rela\u00e7\u00e3o entre a legalidade e a efici\u00eancia.<\/p>\n Nesse ponto, cabe ressaltar ser indubit\u00e1vel que, num cen\u00e1rio ideal, legalidade e efici\u00eancia devam estar justapostas. Assim, seja no momento de cria\u00e7\u00e3o da lei, seja no momento de aplica\u00e7\u00e3o da norma (quando se tratar de atos discricion\u00e1rios), as escolhas do legislador e do administrador, respectivamente, devem necessariamente recair sobre a op\u00e7\u00e3o mais eficiente, tanto num vi\u00e9s objetivo (an\u00e1lise do conte\u00fado dos benef\u00edcios e dos custos, aprioristicamente \u2013 quais s\u00e3o os benef\u00edcios e os custos?<\/em>), como num vi\u00e9s subjetivo (an\u00e1lise dos sujeitos sobre os quais recaem os custos e os benef\u00edcios, de modo que afetem ou aliviem, equitativamente, tanto os administradores como os administrados \u2013 quem suporta os custos e quem se favorece com os benef\u00edcios?<\/em>). Trata-se da hip\u00f3tese de intera\u00e7\u00e3o t\u00edpica<\/em><\/strong> entre a legalidade e a efici\u00eancia.<\/p>\n No entanto, a praxe administrativa descortina situa\u00e7\u00f5es de intera\u00e7\u00e3o at\u00edpica<\/em><\/strong> entre os dois princ\u00edpios, em que a op\u00e7\u00e3o administrativa n\u00e3o se evidencia a mais eficiente para o alcance da finalidade de interesse p\u00fablico.<\/p>\n Em pesquisa de ac\u00f3rd\u00e3os proferidos pelos Tribunais Regionais Federais, verificam-se duas hip\u00f3teses: a)<\/em><\/strong> a situa\u00e7\u00e3o supostamente ineficiente \u00e9 tamb\u00e9m ilegal; e b)<\/em><\/strong> a situa\u00e7\u00e3o ineficiente \u00e9 legal.<\/p>\n No primeiro caso, de tranquila solu\u00e7\u00e3o, n\u00e3o h\u00e1 d\u00favidas quanto \u00e0 possibilidade de interven\u00e7\u00e3o do Poder Judici\u00e1rio, para declarar a nulidade do ato administrativo impugnado e determinar as provid\u00eancias pertinentes para o restabelecimento da situa\u00e7\u00e3o de legalidade. Nessas hip\u00f3teses, a intera\u00e7\u00e3o at\u00edpica n\u00e3o se resolve pela an\u00e1lise do conte\u00fado da efici\u00eancia administrativa, mas decerto pela legalidade.<\/p>\n Um exemplo corriqueiro consiste na inobserv\u00e2ncia, por parte da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, dos prazos legais para proferir decis\u00f5es em processos administrativos. Multiplicam-se as a\u00e7\u00f5es judiciais com not\u00edcias de pedidos administrativos n\u00e3o apreciados em tempo h\u00e1bil, nas mais diversas esferas, como pedidos de desembara\u00e7o aduaneiro \u00e0 Receita Federal do Brasil ou de registro de medicamentos gen\u00e9ricos \u00e0 Ag\u00eancia Nacional de Vigil\u00e2ncia Sanit\u00e1ria.<\/p>\n Nesses casos, percebe-se que o par\u00e2metro de efici\u00eancia encontra-se intimamente ligado ao par\u00e2metro de legalidade, de modo que a viola\u00e7\u00e3o da regra implica uma situa\u00e7\u00e3o gravosa ao administrado, supostamente ineficiente, uma vez que o atraso em decis\u00f5es administrativas imp\u00f5e custos \u00e0 iniciativa privada.<\/p>\n No entanto, mais controversa \u00e9 a segunda situa\u00e7\u00e3o, em que a obedi\u00eancia \u00e0 regra legal revela-se ineficiente para a gest\u00e3o p\u00fablica.<\/p>\n Em algumas dessas hip\u00f3teses, o Poder Judici\u00e1rio tende, em car\u00e1ter excepcional, a mitigar a obedi\u00eancia \u00e0 estrita legalidade, em prol de uma solu\u00e7\u00e3o que garanta resultados com maximiza\u00e7\u00e3o de benef\u00edcios e minora\u00e7\u00e3o de custos, tanto para os administrados, quanto para os administradores. A seguir s\u00e3o listados alguns exemplos.<\/p>\n O Tribunal Regional Federal da 1\u00aa Regi\u00e3o afastou a aplica\u00e7\u00e3o da Instru\u00e7\u00e3o Normativa n\u00ba 13\/99, da Secretaria de Defesa Agropecu\u00e1ria (Minist\u00e9rio de Agricultura e do Abastecimento), que previa prazo de 60 (sessenta) dias para licenciamento de importa\u00e7\u00e3o de alho. Entendeu-se que o estabelecimento de prazo el\u00e1stico violara o princ\u00edpio da efici\u00eancia, especialmente considerando o car\u00e1ter perec\u00edvel do produto importado, bem como os riscos de perda do produto, caso cumprida a legisla\u00e7\u00e3o, em seu rigor (autos da apela\u00e7\u00e3o n\u00ba 157-90.2000.01.3400, julgada em 03.05.2013).<\/p>\n Em outros julgados recorrentes, tamb\u00e9m balizados no princ\u00edpio da efici\u00eancia, os Tribunais Regionais Federais t\u00eam permitido a posse de aprovados em concurso p\u00fablico para cargo de n\u00edvel m\u00e9dio, de natureza t\u00e9cnica, que disponham de titula\u00e7\u00e3o superior em \u00e1rea compat\u00edvel com a especialidade requerida, uma vez que n\u00e3o caberia, pelo princ\u00edpio da efici\u00eancia, limitar \u201co acesso ao cargo p\u00fablico por candidata que apresenta qualifica\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica distinta, mas superior \u00e0 exigida pelo edital<\/em>\u201d. (TRF 1\u00aa Regi\u00e3o, AMS 2007.38.12.000664-8\/MG, Rel. Des. Fed. Selene Maria de Almeida, Quinta Turma, e-DJF1 21.11.2008)<\/p>\n Em outro julgado, o Tribunal Regional Federal da 4\u00aa Regi\u00e3o reconheceu a improced\u00eancia de pedido de a\u00e7\u00e3o civil p\u00fablica ajuizada pelo Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal, que pleiteava a declara\u00e7\u00e3o parcial de nulidade de contrato administrativo celebrado entre o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) e empreiteira, tendo por objeto a recupera\u00e7\u00e3o da BR-163. A despeito de diversas irregularidades reconhecidas e comprovadas, especialmente quanto \u00e0 dispensabilidade da licita\u00e7\u00e3o, entendeu-se que a situa\u00e7\u00e3o calamitosa em que se encontrava a rodovia exigia uma atua\u00e7\u00e3o emergencial do gestor p\u00fablico, sob pena de afetar a seguran\u00e7a dos cidad\u00e3os (TRF 4\u00aa Regi\u00e3o, Processo n. 4704-34.2006.404.7005\/PR, Rel. Des. Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, DJ 25.05.2010).<\/p>\n Ao fiscalizar a aplica\u00e7\u00e3o dos valores p\u00fablicos, o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o \u2013 TCU j\u00e1 abordou tamb\u00e9m o dilema efici\u00eancia versus<\/em> legalidade em alguns ac\u00f3rd\u00e3os. O que se nota \u00e9 que existe a possibilidade de flexibiliza\u00e7\u00e3o do princ\u00edpio da legalidade quando o objetivo \u00e9 obter um maior retorno dos recursos p\u00fablicos em prol da sociedade.<\/p>\n Um exemplo est\u00e1 associado ao mandamento do inc. IV do art. 27, combinado com o inc. IV do art. 29 da Lei n\u00ba 8.666\/93 que estipula ser necess\u00e1rio, para a habilita\u00e7\u00e3o nas licita\u00e7\u00f5es, exigir dos interessados documenta\u00e7\u00e3o relativa \u00e0 regularidade fiscal e trabalhista, que consistir\u00e1, entre outros, em prova de quita\u00e7\u00e3o com a Seguridade Social e o Fundo de Garantia por Tempo de Servi\u00e7o \u2013 FGTS. O TCU entendeu que, \u201cquando a competi\u00e7\u00e3o for invi\u00e1vel, por inexistirem outros prestadores de servi\u00e7os essenciais ao funcionamento da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, que n\u00e3o os inadimplentes, a \u00fanica alternativa \u00e9 realizar a contrata\u00e7\u00e3o da empresa monopolista, estatal ou privada, ainda que ela esteja em d\u00e9bito com o INSS e o FGTS<\/em>\u201d (Plen\u00e1rio\/TCU, Ac\u00f3rd\u00e3o 1105\/2006, Processo n. 002.994\/2004-8, Rel. Min Marcos Vinicios Vila\u00e7a, DOU 10\/07\/2006).<\/p>\n O que se pode inferir \u00e9 que a inclus\u00e3o da efici\u00eancia<\/em> no rol dos princ\u00edpios constitucionais da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica (EC n\u00ba 19\/98), muito al\u00e9m de assumir um papel meramente ret\u00f3rico, descortinou um novo vi\u00e9s de an\u00e1lise jur\u00eddica sobre a gest\u00e3o p\u00fablica administrativa. Sempre em busca da satisfa\u00e7\u00e3o do interesse p\u00fablico, a efici\u00eancia <\/em>tem sido um prisma diferenciado de solu\u00e7\u00e3o de conflitos.<\/p>\n O Poder Judici\u00e1rio e o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o acenam para a possibilidade de afastamento pontual de escolhas normativas que se reputem ineficientes, desde que, harmonizado com o interesse p\u00fablico, sejam asseguradas (i)<\/em><\/strong> a inocorr\u00eancia de preju\u00edzo ao er\u00e1rio; (ii)<\/em><\/strong> a boa-f\u00e9 e a probidade dos agentes envolvidos; (iii)<\/em><\/strong> a aus\u00eancia de viola\u00e7\u00e3o ao n\u00facleo essencial dos demais direitos e garantias fundamentais (a t\u00edtulo de exemplo, o contradit\u00f3rio, a ampla defesa, a dura\u00e7\u00e3o razo\u00e1vel do processo, a isonomia, etc); e (iv)<\/em><\/strong> a obten\u00e7\u00e3o de resultado pr\u00e1tico com preponder\u00e2ncia consider\u00e1vel de benef\u00edcios sobre os custos, tanto para a Administra\u00e7\u00e3o, como para os administrados.<\/p>\n A mitiga\u00e7\u00e3o da obedi\u00eancia \u00e0 estrita legalidade deve necessariamente estar atenta a esses par\u00e2metros objetivos, n\u00e3o podendo se aplicar a qualquer op\u00e7\u00e3o legal que o gestor repute ineficiente, sob pena de se adotar a indesej\u00e1vel no\u00e7\u00e3o de que os fins de interesse p\u00fablico convalidam quaisquer esp\u00e9cies de viola\u00e7\u00e3o da norma.<\/p>\n As decis\u00f5es p\u00fablicas podem e devem considerar crit\u00e9rios de efici\u00eancia, visando a uma otimiza\u00e7\u00e3o dos recursos p\u00fablicos e a um incremento no bem-estar social. Para tanto, n\u00e3o \u00e9 necess\u00e1rio que a efici\u00eancia seja vista como uma excludente da legalidade, bastando que haja uma reinterpreta\u00e7\u00e3o das normas de forma favor\u00e1vel ao princ\u00edpio da efici\u00eancia. Nas palavras do Professor Paulo Modesto, \u201cao contr\u00e1rio de contrastar com o princ\u00edpio da legalidade, ou legitimar sua atenua\u00e7\u00e3o, […] o princ\u00edpio da efici\u00eancia pode ser percebido como componente da pr\u00f3pria legalidade, percebida sob um \u00e2ngulo material e n\u00e3o apenas formal\u201d [2].<\/p>\n Salutar tamb\u00e9m seria que o ordenamento jur\u00eddico fosse produzido e constantemente revisado j\u00e1 incorporando an\u00e1lises de efici\u00eancia, de forma que o gestor p\u00fablico n\u00e3o precisasse enfrentar essa aparente dicotomia.<\/p>\n O amadurecimento da sociedade democr\u00e1tica torna o Estado cada vez mais questionado acerca do desempenho e da efetividade de suas a\u00e7\u00f5es. Nesse ponto, a efici\u00eancia<\/em> ser\u00e1 certamente um dos grandes desafios \u2013 te\u00f3ricos e pragm\u00e1ticos \u2013 enfrentados pelo Poder P\u00fablico, como as in\u00fameras obras de infraestrutura paradas por irregularidades detectadas, a morosidade do processo de compras p\u00fablicas decorrente de muitas exig\u00eancias de conformidade da lei de licita\u00e7\u00f5es, as regras desconexas e sobrepostas dos processos de licenciamento ambiental, entre outros.<\/p>\n Para saber mais sobre alguns desafios inerentes \u00e0 quest\u00e3o da efici\u00eancia, veja neste site: <\/strong><\/p>\n Como o setor privado pode ajudar a melhorar os servi\u00e7os p\u00fablicos de infraestrutura?<\/p>\n http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/2012\/04\/26\/como-o-setor-privado-pode-ajudar-a-melhorar-os-servicos-publicos-de-infraestrutura\/<\/a><\/p>\n Por que o licenciamento ambiental no Brasil \u00e9 t\u00e3o complicado?<\/p>\n http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/2013\/03\/25\/por-que-o-licenciamento-ambiental-no-brasil-e-tao-complicado-parte-i\/<\/a><\/p>\n Como tornar a gest\u00e3o p\u00fablica mais eficiente?<\/p>\n http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/2012\/11\/21\/gestao-publica-mais-eficiente\/<\/a><\/p>\n (Este texto \u00e9 baseado no trabalho \u201cH\u00e1 incompatibilidade entre efici\u00eancia e legalidade?\u201d.\u00a0 O estudo integral consta do Texto para Discuss\u00e3o n\u00ba 133 do N\u00facleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa do Senado, dispon\u00edvel no seguinte link:\u00a0www.senado.leg.br\/estudos.<\/a>)<\/em><\/p>\n ___________<\/p>\n 1<\/sup>MELLO, Celso Ant\u00f4nio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. <\/em>S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2006. p. 118.<\/p>\n 2<\/sup>MODESTO, Paulo. \u201cNotas para um Debate sobre o Princ\u00edpio Constitucional da Efici\u00eancia\u201d. Revista Eletr\u00f4nica de Direito Administrativo Econ\u00f4mico<\/strong>, Salvador, Instituto Brasileiro de Direito P\u00fablico, n\u00ba 10, mai\/jun\/jul, 2007. Dispon\u00edvel no site: http:\/\/www.direitodoestado.com\/revista\/REDAE-10-MAIO-2007-PAULO%20MODESTO.pdf<\/a>. Acessado em 11\/06\/2013.<\/p>\n Download:<\/strong><\/em><\/p>\n