{"id":1972,"date":"2013-09-02T11:04:29","date_gmt":"2013-09-02T14:04:29","guid":{"rendered":"http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/?p=1972"},"modified":"2013-09-02T11:08:40","modified_gmt":"2013-09-02T14:08:40","slug":"a-reeleicao-no-executivo-deve-acabar","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/?p=1972","title":{"rendered":"A reelei\u00e7\u00e3o no Executivo deve acabar?"},"content":{"rendered":"

A proibi\u00e7\u00e3o da reelei\u00e7\u00e3o para cargos de Presidente, Governador e Prefeito \u00e9 um dos temas que integram a discuss\u00e3o sobre a reforma pol\u00edtica no pa\u00eds. Ausente da mensagem encaminhada pela Presidenta Dilma Rousseff ao Congresso Nacional que sugeriu cinco temas para a reforma, a proposta acabou inclu\u00edda no debate pelo Legislativo. O atual sistema permite dois mandatos consecutivos de quatro anos para esses cargos. Para os cr\u00edticos do instituto da reelei\u00e7\u00e3o, os ocupantes desses cargos, ao fim do primeiro mandato, tendem a abusar do poder pol\u00edtico e a direcionar a m\u00e1quina administrativa para conseguir um novo mandato. A solu\u00e7\u00e3o seria acabar com a possibilidade de reelei\u00e7\u00e3o, proposta que normalmente vem acompanhada com a do alongamento dos mandatos para cinco ou seis anos, j\u00e1 que apenas quatro anos seriam insuficientes para o chefe do Poder Executivo por em pr\u00e1tica seu plano de governo. \u00c9 poss\u00edvel discutir a quest\u00e3o pela literatura conhecida como ciclos pol\u00edtico-econ\u00f4micos (political business cycles<\/em>).<\/p>\n

O foco da teoria dos ciclos pol\u00edtico-econ\u00f4micos (ou \u201cciclos pol\u00edticos de neg\u00f3cios\u201d) \u00e9 a rela\u00e7\u00e3o entre a pol\u00edtica e a economia. Ao contr\u00e1rio dos modelos macroecon\u00f4micos tradicionais, o governo n\u00e3o \u00e9 considerado ex\u00f3geno em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 economia. Naqueles modelos, o governante age com o intuito de melhorar o bem-estar social. J\u00e1 na teoria dos ciclos pol\u00edtico-econ\u00f4micos, h\u00e1 uma interdepend\u00eancia: como a economia afeta a pol\u00edtica, a pol\u00edtica acaba afetando a economia. O governante percebe que suas chances de reelei\u00e7\u00e3o dependem do desempenho da economia, e, por isso, age para aumentar essas chances, concentrando esfor\u00e7os para que alguns indicadores como a taxa de crescimento do PIB, de desemprego ou de infla\u00e7\u00e3o estejam favor\u00e1veis no per\u00edodo eleitoral, ainda que esses esfor\u00e7os n\u00e3o sejam os melhores para o bem-estar da sociedade. Assim, essa teoria se relaciona com a teoria de escolha p\u00fablica (public choice<\/em>), cujo um dos principais expoentes foi o pr\u00eamio Nobel James Buchanan, que preconiza que os pol\u00edticos perseguem objetivos pr\u00f3prios, que n\u00e3o necessariamente os da sociedade. Como a tentativa de reelei\u00e7\u00e3o gera conflito entre esses objetivos, o fim da reelei\u00e7\u00e3o poderia, em tese, ser ben\u00e9fico para sociedade.<\/p>\n

As pol\u00edticas \u201celeitoreiras\u201d, orientadas para o curto prazo e para o ciclo eleitoral, s\u00e3o muitas vezes incompat\u00edveis com as pol\u00edticas voltadas para o longo prazo, necess\u00e1rias para o crescimento do pa\u00eds. Para o governante, um aumento das despesas correntes, por exemplo, \u00e9 interessante do ponto de vista eleitoral, pois boa parte dessa despesa representa renda que vai diretamente para o bolso de algumas pessoas (sal\u00e1rios do funcionalismo, aposentadorias, Bolsa-Fam\u00edlia, etc.), e estimula o consumo; mas no longo prazo o crescimento da economia \u00e9 mais influenciado pelo investimento (despesas de capital: estradas, hidrel\u00e9tricas, sistemas de transporte p\u00fablico, etc.), que permite a expans\u00e3o da capacidade produtiva da economia.<\/p>\n

Ademais, o aumento de algumas despesas gera uma press\u00e3o permanente nas contas p\u00fablicas. Por exemplo, aposentadorias e sal\u00e1rios de servidores, uma vez aumentados em ano eleitoral, n\u00e3o podem ser reduzidos nos anos seguintes \u2013 pelo menos nominalmente. Ainda, algumas pol\u00edticas, n\u00e3o apenas as fiscais, podem beneficiar a gera\u00e7\u00e3o atual, mas impor um fardo em futuras gera\u00e7\u00f5es. A necessidade de reelei\u00e7\u00e3o pode incentivar o governante a preterir pol\u00edticas de horizonte temporal mais longo, que n\u00e3o rendem votos na pr\u00f3xima elei\u00e7\u00e3o. Por exemplo: melhorias do sistema educacional que s\u00f3 apresentem resultados depois de v\u00e1rios anos de sua implanta\u00e7\u00e3o, quando os alunos j\u00e1 estiverem formados. A impossibilidade de reelei\u00e7\u00e3o incentivaria o governante a agir mais como um estadista e adotar medidas voltadas para o longo prazo, ainda que impopulares com a gera\u00e7\u00e3o corrente.<\/p>\n

Os modelos da literatura de ciclos pol\u00edtico-econ\u00f4micos encontram respaldo em alguns eventos da hist\u00f3ria pol\u00edtica recente do Brasil. O modelo pioneiro dessa literatura \u00e9 o modelo oportunista de Nordhaus (1975). Como o resultado da elei\u00e7\u00e3o dependeria da economia, o governante manipularia a pol\u00edtica econ\u00f4mica durante seu mandato de maneira a tornar a sua elei\u00e7\u00e3o mais prov\u00e1vel. O custo viria atrav\u00e9s de mais infla\u00e7\u00e3o, mas essa conta s\u00f3 chegaria depois da elei\u00e7\u00e3o e n\u00e3o afetaria seu resultado. O oportunismo existiria por parte de todos os partidos, interessados apenas em obter bons resultados nas elei\u00e7\u00f5es, e n\u00e3o em impor uma agenda ideol\u00f3gica espec\u00edfica. Al\u00e9m das pol\u00edticas expansionistas em anos eleitorais, tamb\u00e9m essa converg\u00eancia de programas dos partidos prevista no modelo parece encontrar paralelos no pa\u00eds: para conquistar a Presid\u00eancia em 2002, o PT abandonou parte de sua agenda hist\u00f3rica e n\u00e3o a resgatou durante seus primeiros anos de governo; para tentar conquistar a Presid\u00eancia em 2010, Jos\u00e9 Serra se apropriou de alguns dos principais trunfos do governo petista na elei\u00e7\u00e3o, prometendo duplicar os gastos do Programa Bolsa-Fam\u00edlia, conceder 13\u00ba para seus benefici\u00e1rios e elevar o sal\u00e1rio m\u00ednimo para 600 reais, ainda que essas propostas desagradassem sua base 1<\/sup>.<\/p>\n

Essa ideia de converg\u00eancia, por\u00e9m, n\u00e3o \u00e9 consenso nos modelos de ciclos pol\u00edtico-econ\u00f4micos: no modelo partid\u00e1rio de Hibbs (1977), apesar de tamb\u00e9m usarem a economia para incrementar as chances de elei\u00e7\u00e3o, partidos diferentes miram em indicadores econ\u00f4micos diferentes. O alvo daqueles mais \u00e0 esquerda seria uma taxa de desemprego mais baixa, enquanto para seus oponentes o foco seria em uma baixa taxa de infla\u00e7\u00e3o. No Brasil, de fato, PT e PSDB diferem em seus discursos no que se refere a essas vari\u00e1veis.<\/p>\n

Mas por que os eleitores n\u00e3o puniriam os pol\u00edticos e partidos que direcionam a pol\u00edtica econ\u00f4mica para a consecu\u00e7\u00e3o de seus objetivos eleitorais? No modelo de Nordhaus, os eleitores poderiam ser regularmente enganados pelos governantes, pressuposto que foi abandonado posteriormente por modelos de ciclos pol\u00edtico-econ\u00f4micos mais sofisticados, que consideram os eleitores \u201cracionais\u201d2<\/sup>. Nesse caso, o comportamento dos pol\u00edticos seria explicado pela exist\u00eancia tempor\u00e1ria de informa\u00e7\u00e3o assim\u00e9trica, ou seja, o governante sabe mais sobre o que est\u00e1 fazendo do que o eleitorado. Um conceito tamb\u00e9m usado para explicar o problema \u00e9 o de \u201cilus\u00e3o fiscal\u201d: o eleitorado recompensaria um governante criador de despesas pelos benef\u00edcios que elas trazem, sem perceber que arcar\u00e3o com mais impostos no futuro esse aumento de gastos do presente 3<\/sup>. Outra explica\u00e7\u00e3o pode ser encontrada na economia comportamental, ramo em que a economia encontra a psicologia, no conceito de \u201cvi\u00e9s de resultado\u201d (outcome bias<\/em>): tendemos a julgar uma decis\u00e3o (como as de pol\u00edtica econ\u00f4mica) pelo seu resultado, e n\u00e3o pela sua qualidade. Assim, governantes podem ser bem avaliados na \u00e9poca da elei\u00e7\u00e3o por pol\u00edticas irrespons\u00e1veis, desde que economia ande bem nas proximidades do pleito4<\/sup>.<\/p>\n

Os usos indevidos da m\u00e1quina e de pol\u00edticas p\u00fablicas voltadas para o retorno eleitoral do governante, junto com a incapacidade do eleitorado de reconhecer o problema, dariam ensejo \u00e0 proibi\u00e7\u00e3o da reelei\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Na verdade, a reelei\u00e7\u00e3o para o Executivo s\u00f3 come\u00e7ou a existir no Brasil depois da Emenda Constitucional n\u00ba 16, de 1997, n\u00e3o estando prevista originariamente na Constitui\u00e7\u00e3o de 1988 (e nem em nenhuma constitui\u00e7\u00e3o anterior). Pouco mais de quinze anos depois, a ideia de emendar novamente a Constitui\u00e7\u00e3o para retirar a possibilidade de reelei\u00e7\u00e3o ganha for\u00e7a na classe pol\u00edtica, que diagnostica principalmente o uso da m\u00e1quina administrativa como problema. Hoje, tramitam no Congresso as PECs 71\/2012 e 224\/2012, que acabam com a reelei\u00e7\u00e3o para o Executivo e estendem os mandatos, respectivamente, para seis e cinco anos. Propostas de fim da reelei\u00e7\u00e3o, com a contrapartida da extens\u00e3o dos mandatos para privilegiar a continuidade administrativa, j\u00e1 foram defendidas publicamente esse ano pelos presidenci\u00e1veis Marina Silva, A\u00e9cio Neves e Jos\u00e9 Serra, e ainda pelo PSB, liderado pelo tamb\u00e9m presidenci\u00e1vel Eduardo Campos.\u00a0 Segundo a Confedera\u00e7\u00e3o Nacional dos Munic\u00edpios, mais de 60% dos prefeitos do pa\u00eds s\u00e3o contra a reelei\u00e7\u00e3o. Naturalmente, no caso dos Executivos estaduais e municipais, o governante n\u00e3o possui os mesmos instrumentos de pol\u00edtica econ\u00f4mica do caso federal, mas ainda tem \u00e0 disposi\u00e7\u00e3o o aparato administrativo e as finan\u00e7as p\u00fablicas para influenciar a elei\u00e7\u00e3o. Por\u00e9m, seria o fim da reelei\u00e7\u00e3o de fato capaz de coibir o abuso de poder pol\u00edtico nas elei\u00e7\u00f5es?<\/p>\n

O mero fato de n\u00e3o poder se candidatar n\u00e3o impede que o governante participe da elei\u00e7\u00e3o, concentrando esfor\u00e7os em eleger um aliado, ou mesmo em se eleger para outro cargo. Depois de cumprirem oito anos de governo, tanto Fernando Henrique Cardoso quanto Lula lan\u00e7aram ministros de seu governo para concorrer \u00e0 sucess\u00e3o. Nesse caso mais recente, como exemplo, Lula foi acusado por opositores e pelo Minist\u00e9rio P\u00fablico de usar o governo para eleger Dilma Rousseff. As reclama\u00e7\u00f5es questionavam desde elogios \u00e0 candidata em cerim\u00f4nias oficiais ao aumento dado acima da infla\u00e7\u00e3o para aposentados, que contrariava orienta\u00e7\u00e3o de sua pr\u00f3pria equipe econ\u00f4mica. Situa\u00e7\u00f5es similares costumam ocorrer em n\u00edvel estadual e municipal. Se a m\u00e1quina de fato \u00e9 usada hoje para manuten\u00e7\u00e3o do poder, parece ing\u00eanuo supor que ela ser\u00e1 menos usada apenas porque o chefe do Executivo n\u00e3o poder\u00e1 sair ele pr\u00f3prio candidato na elei\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Chefes do Executivo bem avaliados, que n\u00e3o podem mais disputar novo mandato, j\u00e1 tendem hoje a tentar fazer o seu sucessor, frequentemente algu\u00e9m do pr\u00f3prio governo, como um vice ou um secret\u00e1rio, ainda que esse nome n\u00e3o carregue sozinho nenhuma densidade eleitoral. Nos EUA, mesmo em n\u00edvel estadual, realizam-se prim\u00e1rias para escolha dos candidatos ao governo quando o detentor do cargo n\u00e3o sai candidato. Aqui, \u00e9 comum que um governador ou prefeito popular determine quem deve disputar a sua sucess\u00e3o. Ficando apenas nos tr\u00eas principais col\u00e9gios eleitorais do pa\u00eds, Jos\u00e9 Serra elegeu Gilberto Kassab em 2008, A\u00e9cio Neves elegeu Ant\u00f4nio Anastasia em 2010, e S\u00e9rgio Cabral pretende eleger Luiz Fernando \u201cPez\u00e3o\u201d em 2014 \u2013 todos esses seus vices. A pr\u00e1tica provavelmente ficaria mais comum com uma eventual proibi\u00e7\u00e3o da reelei\u00e7\u00e3o, apesar de n\u00e3o ser um efeito desejado da proposta. O incentivo para o uso da m\u00e1quina permaneceria e a elei\u00e7\u00e3o n\u00e3o seria necessariamente mais competitiva. O constituinte possivelmente reconheceu o potencial de uso da m\u00e1quina pelo governante para eleger algu\u00e9m que n\u00e3o ele, j\u00e1 que o artigo 14 da Constitui\u00e7\u00e3o pro\u00edbe a elei\u00e7\u00e3o de parentes do chefe do Executivo no territ\u00f3rio que ele governa \u2013 mas evidentemente n\u00e3o h\u00e1 como proibir a elei\u00e7\u00e3o de aliados e obrigar um revezamento de poder.<\/p>\n

Ainda, o fim da reelei\u00e7\u00e3o n\u00e3o impede que um governante seja novamente candidato na elei\u00e7\u00e3o seguinte, mas unicamente que n\u00e3o seja candidato ao mesmo cargo. Partindo da hip\u00f3tese de que o uso indevido da estrutura de governo decorre de seu uso para objetivos pol\u00edticos pessoais do governante, n\u00e3o deveria ele ser impedido de concorrer a qualquer cargo na esfera que governa? Muitos governadores, ao fim de dois mandatos consecutivos, buscam a elei\u00e7\u00e3o para o Senado, que tamb\u00e9m requer uma expressiva quantidade de votos em seus Estados5<\/sup>. Em 2010, nove dos dez governadores que j\u00e1 tinham oito anos de governo se candidataram ao Senado, e oito desses nove de fato se elegeram6<\/sup>. Por essa \u00f3tica, os benef\u00edcios de acabar com a reelei\u00e7\u00e3o para o Executivo tamb\u00e9m parecem t\u00edmidos.<\/p>\n

Assim, a impossibilidade de reelei\u00e7\u00e3o guarda semelhan\u00e7as com outras propostas discutidas no \u00e2mbito da reforma pol\u00edtica: \u00e9 bem intencionada, mas com efeitos potencialmente limitados sobre o problema que pretende solucionar. Em que pese o uso indevido da m\u00e1quina administrativa em anos eleitorais, e, no caso federal, tamb\u00e9m o da pol\u00edtica econ\u00f4mica \u2013 como previsto na teoria dos ciclos pol\u00edtico-econ\u00f4micos -, o fim do instituto da reelei\u00e7\u00e3o parece incapaz de alterar os incentivos dos detentores do poder. Mais efetivas do que a medida podem ser normas que dificultem pr\u00e1ticas indesej\u00e1veis (como a Lei n\u00ba 9.504, de 1997, e a Lei de Responsabilidade Fiscal, que restringem em ano eleitoral, entre outros, nomea\u00e7\u00f5es, transfer\u00eancias volunt\u00e1rias e o n\u00edvel de despesa), institui\u00e7\u00f5es de controle mais c\u00e9leres e fortes (como a Justi\u00e7a Eleitoral, que cassou tr\u00eas governadores eleitos em 2006 por abuso de poder pol\u00edtico e pode cassar outros eleitos em 2010, ainda que com atraso) e, principalmente, uma imprensa vigilante.<\/p>\n

__________<\/p>\n

1<\/sup> A proposta do governo era de sal\u00e1rio m\u00ednimo de R$ 538,15 no ano seguinte.<\/p>\n

2<\/sup>Entre outros, Rogoff e Silbert (1988) e Alesina (1987).<\/p>\n

3<\/sup>Alesina e Perotti (1995).<\/p>\n

4<\/sup>O vi\u00e9s de resultado da psicologia n\u00e3o se aplica somente para pol\u00edticos e nem somente para bons resultados. Ainda que n\u00e3o haja causalidade, resultados ruins costumam ser debitados na conta de quem tomou boas decis\u00f5es, como no caso um t\u00e9cnico de futebol que \u00e9 demitido apenas semanas depois de ter sido contratado.<\/p>\n

5<\/sup>Para esse e outros casos, apesar de a candidatura n\u00e3o ser proibida, a Lei Complementar n\u00ba 64, de 1990, exige a descompatibiliza\u00e7\u00e3o do cargo \u2013 o que tamb\u00e9m n\u00e3o parece retirar a vantagem desses candidatos.<\/p>\n

6<\/sup>A\u00e9cio Neves (PSDB-MG), Blairo Maggi (PR-MT), C\u00e1ssio Cunha Lima (PSDB-PB), Eduardo Braga (PMDB-AM), Ivo Cassol (PP-RO), Luiz Henrique da Silveira (PMDB-SC), Roberto Requi\u00e3o (PMDB-PR) <\/em>e Wellington <\/em>Dias (PT-PI) se elegeram, Wilma de Faria (PSB-RN) perdeu a elei\u00e7\u00e3o e apenas Paulo Hartung (PMDB-ES) n\u00e3o saiu candidato.<\/p>\n

Para ler mais sobre o tema:<\/strong><\/p>\n

Alesina, A. (1987), \u201cMacroeconomic Policy in a Two-Party System as a Repeated Game\u201d, Quarterly Journal of Economics<\/strong>, 102:651-78.<\/p>\n

Alesina, A. and Perotti, R. (1995a), \u201cThe Political Economy of Budget Deficits\u201d, IMF Staff Papers<\/strong>, 42:1-31.<\/p>\n

Hibbs, D. A. (1977), \u201cPolitical Parties and Macroeconomic Policy\u201d, American Political Science Review<\/strong>, 61:1467-87.<\/p>\n

Nordhaus, W.D. (1975), \u201cThe Political Business Cycle\u201d, Review of Economic Studies<\/strong>, 42:169-90.<\/p>\n

Rogoff, K.; Sibert, A. (1988), \u201cEquilibrium Political Business Cycles\u201d, Review of Economic Studies<\/strong>, 80:21-36.<\/p>\n

Snowdon, B.; Vane, H. R. (2005), Modern Macroeconomics:\u00a0Its Origins.\u00a0Development And Current Stat<\/strong><\/a>e<\/strong>. Northampton, MA: Edward Elgar Publishing.<\/p>\n

Download:<\/em><\/strong><\/p>\n