{"id":1827,"date":"2013-05-06T10:40:15","date_gmt":"2013-05-06T13:40:15","guid":{"rendered":"http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/?p=1827"},"modified":"2013-05-13T11:41:48","modified_gmt":"2013-05-13T14:41:48","slug":"por-que-olicenciamento-ambiental-no-brasil-e-tao-complicado-parte-iii","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/?p=1827","title":{"rendered":"Por que o licenciamento ambiental no Brasil \u00e9 t\u00e3o complicado? (Parte III)"},"content":{"rendered":"

Como o processo de licenciamento prev\u00ea a revis\u00e3o dos estudos ambientais pelos \u00f3rg\u00e3os licenciadores, a ser feita depois de uma consulta \u00e0 sociedade, deve-se investigar como acontece tal oitiva para podermos analisar os efeitos desse tipo de evento sobre o processo. Na Parte I desta s\u00e9rie de textos, descrevemos a audi\u00eancia p\u00fablica do processo de licenciamento como sendo \u201cum evento que representa uma oportunidade \u00edmpar de participa\u00e7\u00e3o direta da sociedade, sob a forma de perguntas e respostas \u00e0 equipe t\u00e9cnica encarregada da elabora\u00e7\u00e3o dos estudos\u201d. E da\u00ed? Isso funciona bem?<\/p>\n

A resposta a essa quest\u00e3o \u00e9, tamb\u00e9m, uma das mais importantes do conjunto que aqui \u00e9 apresentado para aceitar o desafio feito na pergunta-t\u00edtulo da s\u00e9rie. Se \u00e0s comunidades\u00e9 dada a responsabilidade de aprimorar o EIA, orientando as exig\u00eancias que o \u00f3rg\u00e3o licenciador faz ao empreendedor, sob a forma de condicionantes da emiss\u00e3o da respectiva licen\u00e7a, oseventos durante os quais se realizam tais consultas deveriam assumir import\u00e2ncia determinante para legitimar o processo. Entretanto, n\u00e3o \u00e9 exatamente assim que as coisas acontecem. De fato, a express\u00e3o \u201coportunidade \u00edmpar\u201d foi ardilosamente utilizada no primeiro texto da s\u00e9rie. A imparidade deve ser entendida, nesses casos, como uma qualidade associada a uma ocorr\u00eancia \u00fanica, isolada, pontual.<\/p>\n

Trata-se de uma consulta \u2013 e n\u00e3o de um processo decis\u00f3rio, enfatize-se \u2013 muito deficiente e problem\u00e1tica. De fato, os grupos de press\u00e3o que t\u00eam muito a ganhar ou a perder com a implanta\u00e7\u00e3o de um determinado empreendimento ou atividade se mobilizam para um momento espec\u00edfico, datado, delimitado e, por conseguinte, de efeito bastante limitado. De parte do empreendedor, tudo s\u00e3o flores. De parte dos grupos contr\u00e1rios, tudo \u00e9 desgra\u00e7a. No centro do conflito est\u00e3o os t\u00e9cnicos dos \u00f3rg\u00e3os ambientais respons\u00e1veis pelo licenciamento, geralmente mal remunerados e com uma enorme responsabilidade. Junte-se a isso a falta de capacita\u00e7\u00e3o para dirigir tais eventos e o compreens\u00edvel temor por sua pr\u00f3pria seguran\u00e7a pessoal e temos um grande est\u00edmulo para esses funcion\u00e1rios \u2013 para fazer outros concursos, \u00e9 claro.<\/p>\n

Nas audi\u00eancias, os que cr\u00eaemque perder\u00e3o muito e os que acreditam que ter\u00e3o muito a ganhar com a implanta\u00e7\u00e3o do projeto agem mais intensamente que os demais setores da sociedade, e, nesses casos, sua press\u00e3o pode gerar um vi\u00e9s favor\u00e1vel ou contr\u00e1rio ao projeto. A regra geral \u00e9 encontrarmais mobilizados os grupos que enfatizam as externalidades negativas do projeto, enquanto potenciais benefici\u00e1rios dos demais setores da sociedade n\u00e3o comparecem \u00e0 audi\u00eancia e, portanto, n\u00e3o<\/p>\n

opinam. Uma das causas dessa distor\u00e7\u00e3o \u00e9 a relativamente f\u00e1cil identifica\u00e7\u00e3o dos potenciais afetados, ou seja, os que consideram serem seus preju\u00edzos evidentes e certos s\u00e3o sempre mais vis\u00edveis. J\u00e1 os potenciais benefici\u00e1rios formam, muitas vezes, um grupo difuso, que n\u00e3o consegue sequer precisar quando e quanto receber\u00e1 algum benef\u00edcio.<\/p>\n

A rigor, o licenciamento prev\u00ea \u2013 ao menos em teoria \u2013 contribui\u00e7\u00e3o da sociedade n\u00e3o apenas nas audi\u00eancias p\u00fablicas, mas, tamb\u00e9m, durante a realiza\u00e7\u00e3o dos estudos ambientais. N\u00e3o h\u00e1 d\u00favidas de que o mais recomend\u00e1vel para o aprimoramento do processo seria a troca de informa\u00e7\u00f5es entre comunidades, t\u00e9cnicos e cientistas. O objetivo principal seria subsidiar a elabora\u00e7\u00e3o do pr\u00f3prio EIA, apontando prioridades e auxiliando na identifica\u00e7\u00e3o dos poss\u00edveis impactos sobre o ambiente. A incorpora\u00e7\u00e3o de contribui\u00e7\u00f5es relevantes poderia, desse modo,promover ganhos significativos em raz\u00e3o da possibilidade de aprimoramento dos projetos, o que diminuiria ou eliminaria os conflitos associados ao licenciamento.<\/p>\n

As consultas\u00e0 sociedade t\u00eam um grande potencial de contribui\u00e7\u00e3o no que se refere aos procedimentos de media\u00e7\u00e3o de conflitos, pois podem incorporar de modo efetivo as dimens\u00f5es social e ambiental do desenvolvimento, tanto regional quanto nacionalmente. Todavia, na pr\u00e1tica, tal contribui\u00e7\u00e3o \u00e9 espasm\u00f3dica, superestimada, distorcida e tardia. Praticamente n\u00e3o existem processos de licenciamento sem a realiza\u00e7\u00e3o dessas audi\u00eancias, mas esses eventos oscilam entre a sonol\u00eancia burocr\u00e1tica e a histeria coletiva, eventualmente beirando o rid\u00edculo.<\/p>\n

Os mecanismos que emergem de normas imperfeitas n\u00e3o apenas est\u00e3o longe de garantir a efetiva participa\u00e7\u00e3o da sociedade no licenciamento como, tamb\u00e9m, permitem a cria\u00e7\u00e3o de importantes espa\u00e7os de atua\u00e7\u00e3o para interessados no acirramento dos conflitos. \u00c9 um verdadeiro caldo de cultura para oportunistas.<\/p>\n

As audi\u00eancias p\u00fablicas n\u00e3o atingem os seus objetivos, pois n\u00e3o t\u00eam sido acatadas como garantia da participa\u00e7\u00e3o social no processo de licenciamento. S\u00e3o eventos radicalizados pelo enfrentamento de grupos de press\u00e3o \u2013 entre si ou entre esses grupos e os empreendedores. As discuss\u00f5es s\u00e3o, na realidade, embates contaminados pela utiliza\u00e7\u00e3o de avalia\u00e7\u00f5es subjetivas, de informa\u00e7\u00f5es n\u00e3o-validadas e de argumenta\u00e7\u00e3o desprovida de car\u00e1ter t\u00e9cnico ou cient\u00edfico.<\/p>\n

Na pr\u00e1tica, esses eventos impedem que haja a negocia\u00e7\u00e3o. Ali\u00e1s, essa \u00e9 uma palavra interpretada como sin\u00f4nimo de negociata por muitos ativistas. Faltam as indispens\u00e1veis discuss\u00f5es sobre informa\u00e7\u00f5es validadas por mecanismos confi\u00e1veis. Os subs\u00eddios ao processo decis\u00f3rio s\u00e3o prejudicados pela forma de atua\u00e7\u00e3o de movimentos sociais, representados nesses atos p\u00fablicos por pessoas que alegam uma legitimidade que n\u00e3o \u00e9 facilmente atest\u00e1vel.<\/p>\n

Os contendores, em geral, demonstram desconhecimento do EIA e do Rima. Esse fato, por si s\u00f3, \u00e9 muito relevante. Por\u00e9m, \u00e9 ainda mais significativo quando se considera que, em geral, as comunidades afetadas \u2013 como as ind\u00edgenas, por exemplo \u2013 n\u00e3o se encontram preparadas para avaliar e discutir estudos de tal complexidade. Isso confere grande dificuldade ao exerc\u00edcio da participa\u00e7\u00e3o, na medida em que, para tanto, \u00e9 necess\u00e1rio empreender an\u00e1lises t\u00e9cnicas ou cient\u00edficas dos estudos apresentados pelos empreendedores. Nesses espa\u00e7os atuam os \u201cint\u00e9rpretes\u201ddessas comunidades.<\/p>\n

Essas s\u00e3o ocasi\u00f5es em que os movimentos sociais e as organiza\u00e7\u00f5es n\u00e3o governamentais concedem a si pr\u00f3prios o monop\u00f3lio da representa\u00e7\u00e3o das comunidades afetadas. Como regra geral, essas entidades atribuem aos pol\u00edticos \u2013 ainda que tenham sido eleitos por essas mesmas comunidades \u2013 falta de legitimidade para represent\u00e1-las. De outra parte, o espa\u00e7o aberto nas audi\u00eancias p\u00fablicas \u00e9, com frequ\u00eancia, utilizado por pessoas que, em grande medida, se associam \u00e0s reivindica\u00e7\u00f5es das comunidades por mera estrat\u00e9gia eleitoral.<\/p>\n

O espa\u00e7o das audi\u00eancias p\u00fablicas \u00e9 utilizado, na maioria dos casos, como estu\u00e1rio dascar\u00eancias das comunidades das regi\u00f5es de influ\u00eancia do empreendimento, especialmente de demandas antigas n\u00e3o adequadamente resolvidas pelo Poder P\u00fablico. Desse modo, o dever do atendimento de algumas \u2013 ou muitas \u2013 das necessidades b\u00e1sicas da popula\u00e7\u00e3o passa a ser do empreendedor. Ele se torna respons\u00e1vel pela aloca\u00e7\u00e3o de recursos e pela realiza\u00e7\u00e3o de obras destinadas ao cumprimento dessas exig\u00eancias que, de resto, s\u00e3o guindadas \u00e0 condi\u00e7\u00e3o de condicionantes socioambientais.<\/p>\n

Assim, no processo de emiss\u00e3o de licen\u00e7as, ainda que n\u00e3o esteja clara a rela\u00e7\u00e3o entre os impactos da obra e essas compensa\u00e7\u00f5es, o empreendedor \u00e9 \u201cpromovido\u201d a agente p\u00fablico. Postos de sa\u00fade, escolas, meios de transporte, distribui\u00e7\u00e3o de energia el\u00e9trica, saneamento b\u00e1sico e seguran\u00e7a p\u00fablica s\u00e3o apenas alguns dos t\u00f3picos dessas extensas listas de obriga\u00e7\u00f5es.<\/p>\n

Em vez da discuss\u00e3o dos impactos associados ao projeto, nas audi\u00eancias p\u00fablicas as an\u00e1lises e os debates envolvendo o EIA e o Rima transformam-se em uma intermin\u00e1vel ladainha de reivindica\u00e7\u00f5es que, equivocadamente, s\u00e3o feitas ao \u00f3rg\u00e3o licenciador ambiental, ainda que o empreendedor seja o Estado. Desviados de seus objetivos fundamentais, esses eventos s\u00e3o utilizadas tanto por defensores quanto por advers\u00e1rios dos projetos para cooptar a popula\u00e7\u00e3o afetada e seus vizinhos, al\u00e9m dos usuais expedientes destinados \u00e0 obten\u00e7\u00e3o de espa\u00e7o nos meios de comunica\u00e7\u00e3o. Nesses casos, \u00e9 bastante frequente a manipula\u00e7\u00e3o pol\u00edtica das popula\u00e7\u00f5es envolvidas.<\/p>\n

Tais caracter\u00edsticas s\u00e3o agravadas pelo rito adotado nas audi\u00eancias p\u00fablicas. Nelas a falta de capacita\u00e7\u00e3o dos servidores que presidem os eventos e a linguagem utilizada nos processos de comunica\u00e7\u00e3o com a sociedade, tanto na elabora\u00e7\u00e3o do Rima quanto nas apresenta\u00e7\u00f5es durante as audi\u00eancias, deixam um quadro de imobilidade nas comunidades locais. Essa imobilidade deriva da falta de entendimento adequado das caracter\u00edsticas do projeto e da expectativa de que as reivindica\u00e7\u00f5es feitas ao longo desses eventos sejam atendidas. Nesse contexto, \u00e9 comum a realiza\u00e7\u00e3o de audi\u00eancias do licenciamento como simples etapas de um processo burocr\u00e1tico que apenas legitima decis\u00f5es pr\u00e9vias.<\/p>\n

\u00c9 um grande equ\u00edvoco dar \u00e0 audi\u00eancia p\u00fablica a condi\u00e7\u00e3o de momento maior da participa\u00e7\u00e3o da sociedade no licenciamento ambiental. Esperar que, por interm\u00e9dio de uma consulta restrita e pontual, o processo de licenciamento seja aprimorado \u00e9 uma ingenuidade. Os debates relacionados com a localiza\u00e7\u00e3o, a instala\u00e7\u00e3o, a amplia\u00e7\u00e3o e a opera\u00e7\u00e3o dos empreendimentos n\u00e3o podem ser feitospor meio de rituais desse tipo.<\/p>\n

As audi\u00eancias s\u00e3o, a rigor, procedimentos administrativos realizados ao longo de algumas torturantes horas e que ocorrem, n\u00e3o raras vezes, em locais e hor\u00e1rios inadequados. Isso para n\u00e3o falar das apresenta\u00e7\u00f5es elaboradas pelos respons\u00e1veis pelos projetos, n\u00e3o raro, incompreens\u00edveis para o cidad\u00e3o comum.<\/p>\n

H\u00e1 muitos epis\u00f3dios esquisitos que ilustram bem a inutilidade dessas consultas isoladas. Citaremos tr\u00eas, nenhum deles fict\u00edcio ou fruto de hiperbolismo. Um gasoduto foi apresentado aos potenciais interessados em conhecer os impactos do projeto durante uma audi\u00eancia ocorrida no oitavo andar de um pr\u00e9dio. Tratava-se do edif\u00edcio-sede da federa\u00e7\u00e3o das ind\u00fastrias de um dos mais pobres estados brasileiros. N\u00e3o bastasse o evidente desest\u00edmulo \u00e0 presen\u00e7a dos cidad\u00e3os mais humildes no debate, o evento foi realizado \u00e0 noite, na hora da novela de tev\u00ea. Uma ferrovia foi descrita aos poucos e sonolentos presentes em um enorme audit\u00f3rio,ap\u00f3s o almo\u00e7o de s\u00e1bado, em uma cidade do interior do Nordeste, onde esse dia da semana \u00e9 dedicado ao consumo de buchadas de bode no almo\u00e7o, sempre seguidas de uma reconfortante sesta.Uma hidrel\u00e9trica de grande porte na regi\u00e3o Norte teve os seus estudos apresentados e bravamente defendidos, ao longo de uma escaldante tarde, em um gin\u00e1sio coberto de uma pequena cidade, por um competente t\u00e9cnico \u201chermano\u201d que, malgrado suas incontest\u00e1veis credenciais t\u00e9cnicas, descrevia os estudos ambientais em bom \u201cportunhol\u201d. \u00c9 t\u00e3o surreal que dispensa coment\u00e1rios adicionais, mas tamb\u00e9m aconteceu.<\/p>\n

Os empreendedores, em geral, n\u00e3o evitam a dissemina\u00e7\u00e3o de informa\u00e7\u00f5es inadequadas ou incorretas. Ainda pior, quando o Rima \u00e9 apresentado \u00e0s pessoas, muitas opini\u00f5es e impress\u00f5es j\u00e1 foram cristalizadas entre os locais. No caso das usinas hidrel\u00e9tricas, por exemplo, a mera not\u00edcia de sua constru\u00e7\u00e3o provoca apreens\u00e3o e incerteza nas comunidades, especialmente aquelas da \u00e1rea de influ\u00eancia direta do empreendimento. Especula\u00e7\u00f5es sobre \u00e1reas pass\u00edveis de serem inundadas criam um clima hostil para os empreendedores. Movimentos sociais se posicionam contra o desenvolvimento das atividades previstas no projeto. Grupos ambientalistas protestam preventivamente. Quase nada poder\u00e1 mudar nas audi\u00eancias, ainda que o projeto seja adequadamente compreendido pelas comunidades atingidas, o que raramente ocorre. Desse modo, a rigor,essas reuni\u00f5es pouco ou nada contribuem para o esclarecimento da sociedade.<\/p>\n

As audi\u00eancias p\u00fablicas acabam por se tornar complicadores adicionais do licenciamento, pois essa forma de participa\u00e7\u00e3o \u00e9, com freq\u00fc\u00eancia, contestada judicialmente pelos descontentes tanto com a din\u00e2mica dos eventos quanto com os resultados obtidos. O descontentamento existe tanto por parte de movimentos contr\u00e1rios aos empreendimentos sob licenciamento quanto dos principais interessados na obten\u00e7\u00e3o das respectivas licen\u00e7as. Ressalte-se que essas consultas n\u00e3o s\u00e3o raras, como demonstra o quadro abaixo:<\/p>\n

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Considerando-se o per\u00edodo de um ano como o conjunto de 52 semanas, tem-se que, de 2005 a 2012, transcorreram 416 semanas. Portanto, o Ibama planejou e executou no per\u00edodo, em m\u00e9dia, uma audi\u00eancia p\u00fablica por semana. Considerando-se o ano de 2010, a m\u00e9dia aproximada \u00e9 de 1,58 eventos desse tipo a cada semana. \u00c9 uma tarefa de consider\u00e1vel envergadura, especialmente quando se consideram os recorrentes problemas or\u00e7ament\u00e1rios daquele \u00f3rg\u00e3o. Contudo, n\u00e3o s\u00e3o obtidos ganhos proporcionais a esse louv\u00e1vel esfor\u00e7o, uma vez que h\u00e1 problemas nos fundamentos das audi\u00eancias p\u00fablicas. Eventos isolados n\u00e3o s\u00e3o capazes de responder adequadamente \u00e0s expectativas criadas pela possibilidade de participa\u00e7\u00e3o dos cidad\u00e3os interessados.<\/p>\n

Processos efetivos de comunica\u00e7\u00e3o social poderiam dar aos atores desse processo melhores condi\u00e7\u00f5es para sua contribui\u00e7\u00e3o para o aprimoramento do licenciamento. Quando n\u00e3o s\u00e3o utilizados apenas para promover empreendimentos, esses mecanismos t\u00eam grande potencial para viabilizar negocia\u00e7\u00f5es leg\u00edtimas, por meio da troca de informa\u00e7\u00f5es validadas entre as partes interessadas.<\/p>\n

Para dar a essas trocas tanto efici\u00eancia quanto efic\u00e1cia, \u00e9 preciso valer-se de t\u00e9cnicas de comunica\u00e7\u00e3o adequadas, esclarecendo as d\u00favidas pertinentes, dissociando-as das manifesta\u00e7\u00f5es de ativismo ran\u00e7oso e, com isso, permitindo que a sociedade participe de modo efetivo. O problema \u00e9 que as normas legais n\u00e3o definem claramente crit\u00e9rios ou diretrizes para que seja poss\u00edvel estabelecer processos de comunica\u00e7\u00e3o ao longo do processo de licenciamento. Ao contr\u00e1rio, os componentes participativos do licenciamento ambiental s\u00e3o estabelecidos por meio de resolu\u00e7\u00f5es do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) \u2013 por meio de normas infralegais,portanto. Dada a omiss\u00e3o do Congresso Nacional diante do tema, a democracia participativa ocupa o espa\u00e7o da democracia representativa. Assim \u00e9 a vida na Terra, na qual o v\u00e1cuo n\u00e3o dura muito tempo.<\/p>\n

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Para saber mais sobre o tema:<\/strong><\/p>\n

Faria, I.D.\u00a0 (2006).\u00a0A \u201cS\u00edndrome de Genel\u00edcio\u201d:sobre a participa\u00e7\u00e3o da sociedade no licenciamento ambiental<\/strong>.N\u00facleo de Estudos e Pesquisa do Senado Federal. Texto para Discuss\u00e3o n\u00ba 31. Dispon\u00edvel emhttp:\/\/www.senado.gov.br\/senado\/conleg\/textos_discussao\/TD31-IvanDutraFaria.pdf<\/a>.<\/p>\n

Faria, I.D.\u00a0 (2008).Compensa\u00e7\u00e3o Ambiental: Os fundamentos e as normas; A gest\u00e3o e os conflitos<\/strong>.N\u00facleo de Estudos e Pesquisa do Senado Federal. Texto para Discuss\u00e3o n\u00ba 43.Dispon\u00edvel emhttp:\/\/www.senado.gov.br\/senado\/conleg\/textos_discussao\/TD43-IvanDutraFaria.pdf<\/a>.<\/p>\n

Faria, I.D.\u00a0 (2011).\u00a0Ambiente e energia: cren\u00e7a e ci\u00eancia no licenciamento ambiental, parte II<\/strong>. N\u00facleo de Estudos e Pesquisa do Senado Federal. Texto para Discuss\u00e3o n\u00ba 94. Dispon\u00edvel em\u00a0http:\/\/www.senado.gov.br\/senado\/conleg\/textos_discussao\/TD94-IvanDutraFaria.pdf<\/a>.<\/p>\n

Faria, I.D.\u00a0 (2011).\u00a0Ambiente e energia: cren\u00e7a e ci\u00eancia no licenciamento ambiental, parte III<\/strong>. N\u00facleo de Estudos e Pesquisa do Senado Federal. Texto para Discuss\u00e3o n\u00ba 99. Dispon\u00edvel em\u00a0http:\/\/www.senado.gov.br\/senado\/conleg\/textos_discussao\/TD99-IvanDutraFaria.pdf<\/a><\/p>\n

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Download:<\/strong><\/em><\/p>\n