{"id":1810,"date":"2013-04-29T15:41:59","date_gmt":"2013-04-29T18:41:59","guid":{"rendered":"http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/?p=1810"},"modified":"2013-05-06T10:56:14","modified_gmt":"2013-05-06T13:56:14","slug":"a-partilha-interestadual-do-fpm-e-constitucional","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/?p=1810","title":{"rendered":"A partilha interestadual do FPM \u00e9 constitucional?"},"content":{"rendered":"

1. Hist\u00f3ricos e Objetivos<\/strong><\/p>\n

O Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Munic\u00edpios (FPM) est\u00e1 previsto no art. 159, I, b<\/em> e d<\/em>, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal. Esses dispositivos estipulam que 23,5% da arrecada\u00e7\u00e3o do IR e IPI seja destinada ao fundo em quest\u00e3o. No n\u00edvel infraconstitucional, a Lei 5.172\/1966 (C\u00f3digo Tribut\u00e1rio Nacional \u2013 CTN), o Decreto-Lei 1.881\/1981 e a Lei Complementar 91\/1997 determinam que os recursos do FPM sejam assim repartidos:<\/p>\n

a)\u00a0FPM <\/strong>\u2013\u00a0Capital<\/strong>: 10% para os munic\u00edpios das capitais dos estados, distribu\u00eddos conforme o coeficiente de participa\u00e7\u00e3o obtido a partir do produto dos fatores representativos da popula\u00e7\u00e3o e do inverso da renda per capita<\/em> de cada estado;<\/p>\n

b)\u00a0FPM\u00a0\u2013\u00a0Interior:<\/strong> 86,4% para os demais munic\u00edpios, distribu\u00eddos conforme o coeficiente de participa\u00e7\u00e3o ditado pela quantidade de habitantes de cada munic\u00edpio;<\/p>\n

c)\u00a0Reserva do FPM<\/strong>: 3,6% para os munic\u00edpios interioranos mais populosos, distribu\u00eddos conforme os crit\u00e9rios do FPM \u2013 Capital.<\/p>\n

Em 2008, com base em dados de 2007, os universos contemplados por cada fundo foram os seguintes:<\/p>\n

a)\u00a0FPM\u00a0\u2013\u00a0Capital<\/strong>: 27 capitais e 44,2 milh\u00f5es de habitantes (24% do total);<\/p>\n

b)\u00a0FPM\u00a0\u2013\u00a0Interior<\/strong>: 5.536 munic\u00edpios e 139,8 milh\u00f5es de habitantes (76% do total);<\/p>\n

c)\u00a0Reserva do FPM<\/strong>: 147 munic\u00edpios e 45,2 milh\u00f5es de habitantes (24,5% do total).<\/p>\n

A exemplo de outros fundos voltados para o desenvolvimento regional, o FPM tem como objetivo promover o equil\u00edbrio socioecon\u00f4mico entre os entes subnacionais.1<\/sup> Essa declara\u00e7\u00e3o pode ser decomposta em dois n\u00edveis, articulados por duas palavras-chave:<\/p>\n

a)promover<\/em> (objetivo intermedi\u00e1rio): ser din\u00e2mico (ou seja, variar ao longo do tempo conforme as mudan\u00e7as na realidade local);<\/p>\n

b)equil\u00edbrio<\/em> (objetivo final): beneficiar os entes menos desenvolvidos.<\/p>\n

No caso do objetivo final, o FPM \u2013 Capital e a Reserva do FPM claramente beneficiam os munic\u00edpios com mais popula\u00e7\u00e3o e menos renda, em que pesem as distor\u00e7\u00f5es geradas pelos pisos e tetos usados na fixa\u00e7\u00e3o dos coeficientes individuais de participa\u00e7\u00e3o. O FPM \u2013 Interior, entretanto, como ressaltado pelo Tribunal de Contas Uni\u00e3o (TCU) privilegia os munic\u00edpios menores, devido ao pressuposto de que munic\u00edpio pequeno \u00e9 munic\u00edpio pobre. Mas este pressuposto \u00e9 equivocado, pois existem tanto munic\u00edpios pequenos pobres quanto munic\u00edpios pequenos ricos … <\/em>(Relat\u00f3rio do Ac\u00f3rd\u00e3o de Plen\u00e1rio 1.120\/2009). Consequentemente, este \u00e9 um primeiro foco de tens\u00e3o na an\u00e1lise da constitucionalidade do FPM. Basta notar que os coeficientes per capita<\/em> do FPM \u2013 Interior declinam \u00e0 medida que aumenta o tamanho da popula\u00e7\u00e3o, havendo picos<\/em> a cada mudan\u00e7a de faixa populacional.<\/p>\n

Em termos per capita<\/em>, as diferen\u00e7as observadas s\u00e3o dram\u00e1ticas. A raz\u00e3o entre os coeficientes por habitante de Bor\u00e1 e Guarulhos, por exemplo, \u00e9 igual a 230,63. Como ambos integram o Estado de S\u00e3o Paulo, \u00e9 imediata a conclus\u00e3o de que o FPM \u2013 Interior destina, por habitante, 230,63 vezes mais recursos para o primeiro do que para o segundo. Essa diferen\u00e7a \u00e9 apenas parcialmente compensada pela Reserva do FPM. Se os benefici\u00e1rios da aludida reserva fossem exclu\u00eddos da presente an\u00e1lise (ou seja, se os munic\u00edpios com mais de 142.633 habitantes n\u00e3o fossem considerados), a maior diferen\u00e7a entre coeficientes per capita<\/em> ainda seria de cerca de trinta vezes.2<\/sup><\/p>\n

Ademais, os picos<\/em> observados na distribui\u00e7\u00e3o do FPM \u2013 Interior t\u00eam sido uma permanente fonte de reclama\u00e7\u00f5es, pois a perda de um \u00fanico habitante nas revis\u00f5es anuais do tamanho da popula\u00e7\u00e3o pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estat\u00edstica pode gerar quedas expressivas nos montantes recebidos. E, como se isso n\u00e3o bastasse, podem estar estimulando o uso, pelos governos municipais, de estrat\u00e9gias de manipula\u00e7\u00e3o dos levantamentos populacionais. Monast\u00e9rio (2013), por exemplo, ao analisar os dados do censo demogr\u00e1fico de 2010 para 3.565 prefeituras, estima que 192 munic\u00edpios parecem ter sido classificados erroneamente, provocando distor\u00e7\u00f5es de cerca de R$ 200 milh\u00f5es anuais no rateio do FPM \u2013 Interior (o que equivale a uma distor\u00e7\u00e3o de 0,46% em rela\u00e7\u00e3o ao montante rateado naquele ano)3<\/sup>.<\/p>\n

A discuss\u00e3o anterior tamb\u00e9m vale para o objetivo intermedi\u00e1rio. No caso do FPM \u2013 Capital e da Reserva do FPM, tem-se que os coeficientes individuais de participa\u00e7\u00e3o mudam conforme o tamanho da popula\u00e7\u00e3o e o PIB per capita<\/em>. Portanto, os coeficientes se ajustam \u00e0s mudan\u00e7as observadas na realidade socioecon\u00f4mica. Em rela\u00e7\u00e3o ao FPM \u2013 Interior, todavia, a an\u00e1lise precisa ser desdobrada em dois n\u00edveis: o intraestadual e o interestadual. No \u00e2mbito do primeiro, os coeficientes efetivamente mudam conforme o tamanho da popula\u00e7\u00e3o, em que pesem as distor\u00e7\u00f5es geradas pelos pisos e tetos usados. \u00c9 no \u00e2mbito do segundo que aparece o aspecto mais problem\u00e1tico do rateio em quest\u00e3o, analisado a seguir.<\/p>\n

2. Partilha Interestadual<\/strong><\/p>\n

Como assinalado, os coeficientes atribu\u00eddos aos munic\u00edpios interioranos est\u00e3o estruturados em degraus<\/em> e n\u00e3o crescem na mesma propor\u00e7\u00e3o do tamanho da popula\u00e7\u00e3o. Dessa forma, \u00e9 vantajoso para um munic\u00edpio com, p. ex., 10.188 habitantes, ao qual cabe um coeficiente 0,6, dividir-se em duas prefeituras, \u00e0s quais caberiam o mesmo coeficiente. Tudo o mais constante, um simples rearranjo administrativo permitiria dobrar o aporte de recursos do FPM para uma dada popula\u00e7\u00e3o.4<\/sup> Os dois quadros que seguem ilustram o fen\u00f4meno estudado. O primeiro cont\u00e9m o cen\u00e1rio base: dois estados (A e B) com dois munic\u00edpios (A1, A2, B1 e B2) com 30.564 habitantes, aos quais cabem o coeficiente 1,4. Dessa forma, cada ente recebe 25% do montante.<\/p>\n

Quadro 1: Cen\u00e1rio Base<\/strong><\/p>\n

\"\"<\/a><\/p>\n

O segundo mostra o que ocorre quando o estado B transforma os seus dois munic\u00edpios em seis (B1.1 a B1.3 e B2.1 a B2.3), todos com 10.188 habitantes. Os seus coeficientes diminuem para 0,6, mas o seu somat\u00f3rio passa de 2,8 para 3,6. De modo agregado, os aportes para esses \u00faltimos aumentam 12,5%, em preju\u00edzo de A1 e A2, cujo estado n\u00e3o perseguiu estrat\u00e9gia semelhante.<\/p>\n

Quadro 2: Efeito emancipa\u00e7\u00e3o<\/strong><\/p>\n

\"\"<\/a><\/p>\n

Essa situa\u00e7\u00e3o representaria um evidente est\u00edmulo para a fragmenta\u00e7\u00e3o dos munic\u00edpios brasileiros. E foi o que aconteceu com a promulga\u00e7\u00e3o da Constitui\u00e7\u00e3o de 1988, que delegou inteiramente \u00e0s assembleias estaduais a compet\u00eancia para criar novas prefeituras. A combina\u00e7\u00e3o do novo comando constitucional com os degraus<\/em> do rateio do FPM resultou, no primeiro instante, em uma expressiva transfer\u00eancia de recursos para os estados mais agressivos na cria\u00e7\u00e3o de novos munic\u00edpios. Somente em 1989 houve 222 emancipa\u00e7\u00f5es5<\/sup> \u2013 um acr\u00e9scimo de 5% em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s 4.424 prefeituras preexistentes. Os que mais recorreram \u00e0 essa estrat\u00e9gia foram RS, GO, CE, PA, MT e ES. Ao mesmo tempo, AC, AL, MA, PB, PE, RR, SE e SP, que n\u00e3o promoveram emancipa\u00e7\u00f5es, e outros entes menos agressivos no uso da estrat\u00e9gia em comento tiveram, proporcionalmente, redu\u00e7\u00f5es nos aportes para os seus munic\u00edpios.<\/p>\n

Foi nesse contexto que o Congresso Nacional aprovou a Lei Complementar 62\/1989, que estabelece normas sobre o c\u00e1lculo, a entrega e o controle das libera\u00e7\u00f5es dos recursos dos Fundos de Participa\u00e7\u00e3o e d\u00e1 outras provid\u00eancias<\/em>. Provisoriamente,<\/p>\n

novas perdas foram evitadas congelando-se, at\u00e9 que lei espec\u00edfica fosse editada, os coeficientes individuais de participa\u00e7\u00e3o (vide<\/em> art. 3\u00ba<\/span>). Adicionalmente, de maneira permanente, introduziu-se, no par\u00e1grafo \u00fanico do art. 5\u00ba<\/span>, previs\u00e3o para que, no caso de cria\u00e7\u00e3o de novo munic\u00edpio, o TCU revise os coeficientes individuais de participa\u00e7\u00e3o dos demais munic\u00edpios do mesmo estado, com redu\u00e7\u00e3o proporcional das suas parcelas. Em outras palavras, atrelou-se o somat\u00f3rio, por estado, dos coeficientes do FPM \u2013 Interior aos coeficientes fixados no exerc\u00edcio de 1989 no intuito de evitar que a cria\u00e7\u00e3o de novos munic\u00edpios por uma assembleia legislativa afetasse as cotas-parte de entes de outros estados. Isso est\u00e1 consubstanciado na Resolu\u00e7\u00e3o do TCU 242\/1990, cujo Anexo II fixa o percentual a ser destinado aos munic\u00edpios interioranos de cada estado.<\/p>\n

Como continuaram ocorrendo emancipa\u00e7\u00f5es,6<\/sup> munic\u00edpios em tudo similares passaram a receber do FPM \u2013 Interior montantes diferentes por n\u00e3o pertencerem ao mesmo estado, incorrendo em desvantagem os entes pertencentes aos estados mais agressivos. Com isso, o FPM \u2013 Interior deixou de refletir as varia\u00e7\u00f5es populacionais em n\u00edvel estadual. Retomando a simula\u00e7\u00e3o anterior, suponha-se que a popula\u00e7\u00e3o de A permane\u00e7a constante, enquanto a de B passe de 60.128 para 61.134 habitantes, igualmente divididos entre B1 e B2. Assim, os coeficientes dos dois \u00faltimos passariam de 1,4 para 1,6:<\/p>\n

Quadro 3: Efeito Popula\u00e7\u00e3o<\/strong><\/p>\n

\"\"<\/a><\/p>\n

Neste caso, os aportes para A1 e A2 cairiam 6,7%, enquanto aqueles para B1 e B2 subiriam na mesma medida \u2013 varia\u00e7\u00f5es decorrentes de diferen\u00e7as nos padr\u00f5es demogr\u00e1ficos dos dois conjuntos de munic\u00edpios em vez de uma estrat\u00e9gia deliberada de obten\u00e7\u00e3o de recursos p\u00fablicos adicionais por qualquer governo estadual. \u00c9 razo\u00e1vel que este efeito fosse<\/p>\n

efetivamente captado pelo rateio do FPM \u2013 Interior. Como alertado, entretanto, n\u00e3o \u00e9 o que acontece, pois o dispositivo legal pertinente n\u00e3o permite diferenciar o efeito emancipa\u00e7\u00e3o<\/em> do efeito popula\u00e7\u00e3o<\/em>.<\/p>\n

O resultado \u00e9 uma enorme distor\u00e7\u00e3o entre os somat\u00f3rios observados e aqueles requeridos legalmente. Enquanto o somat\u00f3rio pernambucano em 2008 precisou, por exemplo, aumentar 11% para alcan\u00e7ar o patamar observado em 1990, o roraimense precisou diminuir 53%, com impacto equivalente sobre os coeficientes individuais de participa\u00e7\u00e3o nas duas situa\u00e7\u00f5es. O pr\u00f3ximo quadro mostra os coeficientes efetivos de tr\u00eas munic\u00edpios com popula\u00e7\u00f5es semelhantes. Embora a todos caiba, teoricamente, o coeficiente 1,4, os munic\u00edpios de Pernambuco recebem, na pr\u00e1tica, 2,4 vezes mais que o de Roraima:<\/p>\n

Quadro 4: Diferen\u00e7as nos coeficientes interestaduais<\/strong><\/p>\n

\"\"<\/a><\/p>\n

\u00c9 uma situa\u00e7\u00e3o incompat\u00edvel com o nosso ordenamento constitucional, uma vez que a Carta Magna estabelece que os fundos regionais de desenvolvimento devem ser pautados por crit\u00e9rios din\u00e2micos, como atestado pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em rela\u00e7\u00e3o ao Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Estados e do Distrito Federal. Como salientado pelo Ministro Gilmar Mendes, deve haver a possibilidade de revis\u00f5es peri\u00f3dicas dos coeficientes envolvidos, de modo a se avaliar criticamente se os at\u00e9 ent\u00e3o adotados ainda est\u00e3o em conson\u00e2ncia com a realidade econ\u00f4mica dos entes federativos e se a pol\u00edtica empregada na distribui\u00e7\u00e3o dos recursos produziu o efeito desejado<\/em>.<\/p>\n

Conclus\u00e3o<\/strong><\/p>\n

Um questionamento da constitucionalidade do FPM restrito ao teor do par\u00e1grafo \u00fanico do art. 5\u00ba<\/span> da Lei Complementar 62\/1989 (ou seja, que tratasse apenas do objetivo intermedi\u00e1rio desse fundo) poderia suscitar uma interven\u00e7\u00e3o pontual da parte do STF, diferentemente do que aconteceu com o FPE. Declarada a nulidade do dispositivo em quest\u00e3o, o rateio do fundo poderia prosseguir normalmente, pois as suas regras gerais n\u00e3o seriam afetadas. Apenas a partilha interestadual precisaria ser redimensionada, com ganhos e perdas variando de +110,8%, no caso de Roraima, a
\n\u201310,3%, no caso de Pernambuco.<\/p>\n

O redimensionamento requerido implicaria incorporar ao rateio do FPM \u2013 Interior tanto as mudan\u00e7as demogr\u00e1ficas como as emancipa\u00e7\u00f5es municipais ocorridas ap\u00f3s 1989. Com isso, as prefeituras de dezesseis estados ganhariam, enquanto as de catorze perderiam. No entanto, ainda que esse \u00f4nus inicial fosse julgado aceit\u00e1vel, haveria a quest\u00e3o das futuras emancipa\u00e7\u00f5es. Como a norma federal requerida pela EMC 15\/1996 permanece pendente, as assembleias legislativas acham-se impedidas de criar novos munic\u00edpios. Isso, por\u00e9m, pode mudar, reabrindo a possibilidade de uma competi\u00e7\u00e3o viciosa entre os governos estaduais por recursos p\u00fablicos escassos.<\/p>\n

O questionamento da constitucionalidade do FPM poderia, contudo, ganhar contornos dram\u00e1ticos caso tivesse como alvo o objetivo final desse fundo. Como ressaltado pelo TCU, o tratamento preferencial dado pelo FPM \u2013 Interior aos munic\u00edpios pouco populosos pode n\u00e3o estar sintonizado com a busca do equil\u00edbrio entre os entes subnacionais, como requerido pela Carta Magna. Se esse argumento fosse acolhido pelo STF, toda a partilha precisaria ser redefinida.7<\/sup><\/p>\n

_____________<\/p>\n

1<\/sup>Conforme o art. 161, II, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal.<\/p>\n

2 <\/sup> O Munic\u00edpio de Parna\u00edba \u00e9 o mais populoso entre aqueles que n\u00e3o participam do rateio da Reserva do FPM.<\/p>\n

3<\/sup>N\u00e3o foram considerados os aportes em favor do Fundo de Manuten\u00e7\u00e3o e Desenvolvimento da Educa\u00e7\u00e3o B\u00e1sica e de Valoriza\u00e7\u00e3o dos Profissionais da Educa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

4<\/sup>Se cada munic\u00edpio tivesse exatamente a metade da popula\u00e7\u00e3o original, os recursos p\u00fablicos dispon\u00edveis para cada habitante, isoladamente, dobraria.<\/p>\n

5<\/sup>N\u00e3o computados os 79 munic\u00edpios do novo Estado do Tocantins, que integravam o Estado de Goi\u00e1s.<\/p>\n

6<\/sup>At\u00e9 a edi\u00e7\u00e3o das Emendas Constitucionais (EMCs) 15\/1996 e 57\/2008.<\/p>\n

7<\/sup>Vide<\/em> Rocha (2013, p. 26) para uma an\u00e1lise preliminar dos problemas envolvidos.<\/p>\n

Bibliografia<\/strong><\/p>\n

MONASTERIO, Leonardo (2013). O FPM e a Estranha Distribui\u00e7\u00e3o da Popula\u00e7\u00e3o dos Pequenos Munic\u00edpios Brasileiros<\/strong>. Bras\u00edlia : Instituto de Pesquisa Econ\u00f4mica Aplicada, Texto para Discuss\u00e3o 1.818 (dispon\u00edvel em: http:\/\/tinyurl.com\/c22gldd<\/a>).<\/p>\n

ROCHA, C. Alexandre A. (2013). O FPM \u00e9 Constitucional?<\/strong> Bras\u00edlia : Consultoria Legislativa do Senado Federal, Texto para Discuss\u00e3o 124 (dispon\u00edvel em: http:\/\/tinyurl.com\/bmwzomm<\/a>).<\/p>\n

<\/embed><\/object><\/p>\n

Download:<\/strong><\/em><\/p>\n