H\u00e1 alguns fatos estilizados que caracterizam o setor p\u00fablico brasileiro: (a) os gastos correntes s\u00e3o elevados e n\u00e3o restam recursos para investimento em infraestrutura; (b) o governo tem baixa compet\u00eancia para prospectar e elaborar projetos de qualidade na \u00e1rea de infraestrutura, assim como para gerir portos, aeroportos, estradas e outros servi\u00e7os de infraestrutura; (c) a participa\u00e7\u00e3o privada no setor de infraestrutura pode ajudar a elevar a produtividade desses servi\u00e7os, dando impulso ao crescimento mais acelerado da economia brasileira.<\/p>\n
Isto posto, cabe analisar as principais modalidades de participa\u00e7\u00e3o do setor privado como provedor de servi\u00e7os associados a atividades p\u00fablicas. Em texto recente publicado neste site (O que s\u00e3o parcerias p\u00fablico privadas (PPP)?<\/a>) analisei uma dessas modalidades: a PPP. O objetivo do presente texto \u00e9 analisar o amplo leque de rela\u00e7\u00f5es contratuais entre os setores p\u00fablico e privado. Ao faz\u00ea-lo, aponto, em primeiro lugar, os potenciais ganhos de produtividade no setor p\u00fablico e na economia decorrentes dessa participa\u00e7\u00e3o privada. Em segundo lugar, procura-se mostrar at\u00e9 que ponto a legisla\u00e7\u00e3o brasileira admite cada uma das modalidades apresentadas, e quais dependem de inova\u00e7\u00e3o na legisla\u00e7\u00e3o. Em terceiro lugar, elencam-se os problemas pr\u00e1ticos observados no funcionamento cotidiano dessas modalidades no Brasil, com vistas a sugerir aperfei\u00e7oamentos, legais e de gest\u00e3o, que potencializem os ganhos decorrentes da participa\u00e7\u00e3o privada. Especial \u00eanfase \u00e9 dada aos modelos aplic\u00e1veis aos servi\u00e7os de infraestrutura.<\/p>\n 1 – GEST\u00c3O, FORNECIMENTO E SERVI\u00c7OS<\/span><\/p>\n Esta \u00e9 a modalidade de contrata\u00e7\u00e3o mais simples. Nela, o setor privado \u00e9 contratado para administrar uma infraestrutura p\u00fablica j\u00e1 existente<\/span> (constru\u00edda pelo setor p\u00fablico) ou um servi\u00e7o assess\u00f3rio<\/span> necess\u00e1rio \u00e0 presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7o p\u00fablico (em geral n\u00e3o associado \u00e0 \u00e1rea fim do governo).<\/p>\n Na modalidade presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os podem-se citar, como exemplos, empresas que s\u00e3o contratadas pelo setor p\u00fablico para atividades como a limpeza e a seguran\u00e7a de um \u00f3rg\u00e3o p\u00fablico ou os servi\u00e7os de manuten\u00e7\u00e3o de equipamentos.<\/p>\n No setor de infraestrutura essa modalidade de contrata\u00e7\u00e3o pode ser utilizada nas \u00e1reas-meio de gest\u00e3o operacional. Assim, por exemplo, um aeroporto gerido pelo setor p\u00fablico pode contratar empresas privadas para as tarefas de bilhetagem, pesagem de carga, transporte de bagagem, armazenagem, servi\u00e7os de comunica\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Os ganhos de produtividade potenciais est\u00e3o no fato de o setor p\u00fablico poder concentrar suas energias na realiza\u00e7\u00e3o das atividades-fim da organiza\u00e7\u00e3o, deixando que as atividades-meio fiquem a cargo de uma empresa contratada, que se responsabiliza pelo planejamento e realiza\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o, bem como pela contrata\u00e7\u00e3o e gest\u00e3o de pessoal e a compra de equipamentos e insumos.<\/p>\n Esses contratos permitem reduzir custos para o setor p\u00fablico (n\u00e3o \u00e9 necess\u00e1rio, por exemplo, contratar pessoal de seguran\u00e7a e limpeza por meio de contratos de trabalho de servidor p\u00fablico, com garantia de estabilidade no emprego e outras vantagens) e melhorar a qualidade do servi\u00e7o, uma vez que as empresas especializadas t\u00eam vantagem comparativa nos servi\u00e7os que prestam, realizando-os melhor que o setor p\u00fablico.<\/p>\n O relacionamento entre o setor p\u00fablico e o privado \u00e9 bastante simples. O setor p\u00fablico mant\u00e9m a propriedade do equipamento p\u00fablico e o setor privado tem relacionamento exclusivamente com o setor p\u00fablico. O parceiro privado n\u00e3o presta servi\u00e7os nem cobra tarifas da popula\u00e7\u00e3o, sendo remunerado exclusivamente pelo setor p\u00fablico.<\/p>\n O setor privado n\u00e3o assume riscos comerciais, pois o contrato j\u00e1 estabelece previamente o montante, as caracter\u00edsticas e o valor do servi\u00e7o a ser prestado. Por isso, n\u00e3o h\u00e1 o risco de varia\u00e7\u00f5es na demanda pelo servi\u00e7o, ao contr\u00e1rio do que ocorre, por exemplo, em uma concess\u00e3o de servi\u00e7o p\u00fablico, em que a empresa privada obt\u00e9m sua remunera\u00e7\u00e3o de tarifas cobradas dos usu\u00e1rios. Dependendo do contrato, o setor privado sequer assume o risco de varia\u00e7\u00f5es do custo da m\u00e3o-de-obra e de outros insumos, que s\u00e3o integralmente repassados para o setor p\u00fablico.<\/p>\n N\u00e3o h\u00e1 necessidade de ag\u00eancia reguladora para fiscalizar a presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o. O setor p\u00fablico \u00e9 um consumidor no mercado de bens e servi\u00e7os como qualquer outro, com eventuais desacordos sendo resolvidos por meio judicial. Os contatos s\u00e3o, normalmente, de curto-prazo, de dois a cinco anos.<\/p>\n Trata-se de uma modalidade que n\u00e3o ajuda a expandir a infraestrutura existente, mas potencialmente aumenta a produtividade daquela que j\u00e1 existe e \u00e9 gerida pelo setor p\u00fablico.<\/p>\n A legisla\u00e7\u00e3o brasileira que abarca esse tipo de contrato \u00e9 a Lei de Licita\u00e7\u00f5es (Lei 8.666, de 1993), que se aplica n\u00e3o apenas \u00e0 administra\u00e7\u00e3o direta, mas tamb\u00e9m \u00e0s autarquias, funda\u00e7\u00f5es e empresas estatais[1]<\/a>.<\/p>\n Embora seja o modelo mais simples de participa\u00e7\u00e3o do setor privado em servi\u00e7os p\u00fablicos, e usado de forma generalizada na administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica brasileira, esses contratos enfrentam muitos problemas de ordem legal e gerencial. \u00c9 preciso resolver esses problemas para que essas parcerias sejam mais eficientes e se expandam, gerando ganhos efetivos de produtividade na gest\u00e3o da infraestrutura p\u00fablica.<\/p>\n O primeiro problema diz respeito ao fato de que esses contratos, muitas vezes, incluem um grande contingente de m\u00e3o-de-obra (principalmente nas \u00e1reas de limpeza, seguran\u00e7a e inform\u00e1tica). A pr\u00e1tica de empreguismo, que foi cerceada no servi\u00e7o p\u00fablico por meio da exig\u00eancia legal de concurso p\u00fablico, acabou sendo transferida para os contratos de terceiriza\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os. Gestores p\u00fablicos acabam por contratar servi\u00e7os em propor\u00e7\u00f5es maiores que as necess\u00e1rias para poder gerar empregos no \u00e2mbito de sua clientela pol\u00edtica. Com isso, reduz-se a efici\u00eancia na presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os, que passam a ter custos inflados.<\/p>\n Em segundo lugar, a legisla\u00e7\u00e3o trabalhista brasileira transfere para o contratante de servi\u00e7os terceirizados (no caso, o setor p\u00fablico) a responsabilidade subsidi\u00e1ria pelo cumprimento de obriga\u00e7\u00f5es trabalhistas. Isso acaba constituindo est\u00edmulo para que as empresas privadas contratadas fiquem inadimplentes com suas obriga\u00e7\u00f5es, como forma de repass\u00e1-las ao setor p\u00fablico. Este, para se defender dessa possibilidade, acaba instituindo controles sobre a folha de pagamento das empresas prestadoras de servi\u00e7os que implicam custos administrativos ao er\u00e1rio. Assim, perde-se parte da vantagem da terceiriza\u00e7\u00e3o, que \u00e9 justamente a de aliviar o setor p\u00fablico de gerir atividades-meio.<\/p>\n Ainda no campo da legisla\u00e7\u00e3o trabalhista, a obrigatoriedade constitucional de obedi\u00eancia \u00e0s decis\u00f5es de conven\u00e7\u00f5es coletivas de trabalho[2]<\/a> acaba elevando os custos dos contratos de servi\u00e7os do setor p\u00fablico que sejam intensivos em m\u00e3o-de-obra. Isso porque, em obedi\u00eancia \u00e0 regra de que os acordos coletivos e diss\u00eddios s\u00e3o soberanos, o setor p\u00fablico n\u00e3o contesta reajustes salariais obtidos pelos empregados das empresas prestadoras de servi\u00e7o; repassando os reajustes para os valores dos contratos.<\/p>\n Ocorre que, como as empresas prestadoras em geral se especializam em fornecer para o setor p\u00fablico, elas n\u00e3o t\u00eam incentivos a se contrapor aos pedidos de aumentos salariais de seus empregados, pois tais aumentos s\u00e3o absorvidos nos custos dos contratos pelo setor p\u00fablico. Mais do que isso: a maioria dos contratos \u00e9 desenhada de forma a remunerar as empresas com um percentual do valor do servi\u00e7o. Assim, os aumentos salariais redundam, tamb\u00e9m, em aumentos nas remunera\u00e7\u00f5es das empresas (sobre esse ponto ver, neste site, o texto Por que o governo gasta tanto com terceiriza\u00e7\u00e3o?<\/a>)<\/p>\n Esse n\u00e3o seria um grande problema se os \u00f3rg\u00e3os p\u00fablicos pudessem, ao final de cada contrato (em geral com dura\u00e7\u00e3o de um a dois anos), fazer nova licita\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os, contratando empresas que oferecessem pre\u00e7os mais baixos. Tal possibilidade de contesta\u00e7\u00e3o dos pre\u00e7os em vigor exerceria uma press\u00e3o de conten\u00e7\u00e3o de reajustes. Por\u00e9m a burocracia associada a licita\u00e7\u00f5es gera alto custo de transa\u00e7\u00e3o[3]<\/a>, induzindo os gestores p\u00fablicos a renovarem os contratos vigentes (em vez de fazer novas licita\u00e7\u00f5es), ainda que por pre\u00e7os mais altos que os dispon\u00edveis no mercado, para evitar o risco de o atraso na licita\u00e7\u00e3o provocar interrup\u00e7\u00e3o nos servi\u00e7os, ou para evitar os custos administrativos de uma nova licita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n A esses problemas devem-se juntar as possibilidades de corrup\u00e7\u00e3o dos agentes p\u00fablicos em sua rela\u00e7\u00e3o com as empresas prestadoras de servi\u00e7os e a forma\u00e7\u00e3o de cart\u00e9is de fornecedores com vistas a fraudar licita\u00e7\u00f5es.<\/p>\n Outro problema relevante \u00e9 o fato de que a Lei de Licita\u00e7\u00f5es confere prioridade m\u00e1xima ao menor pre\u00e7o<\/span> como crit\u00e9rio de decis\u00e3o de licita\u00e7\u00f5es. Isso significa que servi\u00e7os e produtos de baixa qualidade (e menor custo) levem vantagem na disputa. A impossibilidade de se monitorar qualidade durante a execu\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o, ou de se exigir padr\u00f5es m\u00ednimos de qualidade antes da licita\u00e7\u00e3o, por restri\u00e7\u00f5es da Lei de Licita\u00e7\u00f5es, imp\u00f5e perdas \u00e0 efici\u00eancia e produtividade do servi\u00e7o final.<\/p>\n \u00c9 necess\u00e1rio, portanto, aperfei\u00e7oar os processos de licita\u00e7\u00e3o, tornando-os menos morosos, o que dar\u00e1 \u00e0 administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica poder para evitar a renova\u00e7\u00e3o de contratos onerosos, substituindo-os por outros mais baratos. Diversos procedimentos burocr\u00e1ticos poderiam ser abolidos, inclusive mediante o uso mais intensivo dos leil\u00f5es eletr\u00f4nicos. O governo poderia, para tanto, criar um grupo de especialistas em licita\u00e7\u00e3o, tanto do Poder Executivo, quanto do TCU, para propor reformula\u00e7\u00f5es da legisla\u00e7\u00e3o que agilizem os processos licitat\u00f3rios, o que j\u00e1 garantiria ganhos de efici\u00eancia e produtividade.<\/p>\n Por outro lado, todos esses sen\u00f5es \u00e0 contrata\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os diretamente pelas empresas estatais gestoras de infraestrutura indicam que o processo de concess\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos e privatiza\u00e7\u00e3o, quando poss\u00edveis, s\u00e3o um caminho para elevar a efici\u00eancia e a produtividade. Se um aeroporto, uma estrada ou um porto deixam de ser diretamente administrados pelo setor p\u00fablico, n\u00e3o h\u00e1 mais a necessidade de obedi\u00eancia \u00e0 Lei de Licita\u00e7\u00f5es para a contrata\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os. A negocia\u00e7\u00e3o privada na aquisi\u00e7\u00e3o desses servi\u00e7os tende a reduzir seus custos e a elevar sua qualidade.<\/p>\n 2 – PROJETO E CONSTRU\u00c7\u00c3O <\/span><\/p>\n Nessa modalidade de relacionamento contratual, o setor privado projeta e constr\u00f3i infraestrutura, entregando-a para o setor p\u00fablico em um est\u00e1gio em que esteja pronta para operar. O setor privado recebe um valor fixo para fazer a obra, normalmente definido em licita\u00e7\u00e3o p\u00fablica.<\/p>\n \u00c9 o caso t\u00edpico de licita\u00e7\u00f5es de obras p\u00fablicas, como constru\u00e7\u00e3o de rodovias, pr\u00e9dios p\u00fablicos, entre outros. \u00c9 um contrato igualmente simples, que n\u00e3o requer o monitoramento por ag\u00eancia reguladora, uma vez que o parceiro privado encerra a sua participa\u00e7\u00e3o no neg\u00f3cio logo ap\u00f3s entregar a obra.<\/p>\n O grau de risco assumido pela empresa privada j\u00e1 \u00e9 maior, pois qualquer aumento de custo ou imprevisto ocorridos durante as fases de projeto e constru\u00e7\u00e3o tendem a ficar por conta da contratada.<\/p>\n O ganho potencial de efici\u00eancia est\u00e1 no fato de que as empresas de engenharia t\u00eam maior capacidade que o governo para elaborar e executar projetos de constru\u00e7\u00e3o civil. Todavia, o fato de a empresa desligar-se do neg\u00f3cio t\u00e3o logo a obra seja entregue significa que o contratado privado n\u00e3o ter\u00e1 incentivos a fazer uma obra de qualidade, sendo estimulado a, sempre que poss\u00edvel, economizar nos custos para aumentar seu lucro, em preju\u00edzo da qualidade final. Essa tend\u00eancia \u00e9 exacerbada pelo fato, j\u00e1 exposto acima, de que a Lei de Licita\u00e7\u00f5es d\u00e1 prioridade ao menor pre\u00e7o como fator de decis\u00e3o de licita\u00e7\u00f5es.<\/p>\n Na legisla\u00e7\u00e3o brasileira, essa modalidade de contrata\u00e7\u00e3o est\u00e1 regulamentada pela Lei de Licita\u00e7\u00f5es (art. 6\u00ba, inciso VIII, al\u00ednea e<\/em>)[4]<\/a>.<\/p>\n Tamb\u00e9m aqui h\u00e1 problemas de corrup\u00e7\u00e3o de agentes p\u00fablico, de baixa capacidade da Justi\u00e7a para impor o cumprimento de contratos e punir comportamentos ilegais.<\/p>\n Tr\u00eas problemas espec\u00edficos dessa modalidade de contrato (e de todas as modalidades que envolvem algum tipo de obra) s\u00e3o os complexos processos de licenciamento ambiental; \u00a0a baixa qualidade dos projetos b\u00e1sicos de engenharia; e a baixa capacidade de planejamento do setor p\u00fablico.<\/p>\n Os conflitos e inefici\u00eancias existentes no licenciamento ambiental levam ao licenciamento \u201c\u00e0 for\u00e7a\u201d, por press\u00e3o pol\u00edtica, de projetos que s\u00e3o potencialmente danosos, sem os estudos e compensa\u00e7\u00f5es adequados e, por outro lado, ao embargo de projetos de baixo impacto.<\/p>\n A baixa qualidade dos projetos b\u00e1sicos, em geral elaborados pelo setor p\u00fablico, acaba sendo usada como mecanismo para eleva\u00e7\u00e3o do custo das obras a cifras muito superiores ao valor resultante das licita\u00e7\u00f5es. Quando as empresas realizam os projetos executivos, mais detalhados, os custos reais dos projetos se elevam, e os contratos passam a ser aditados para abrigar os novos custos. Obviamente as possibilidades de superfaturamento e corrup\u00e7\u00e3o s\u00e3o elevadas.<\/p>\n Uma proposta usualmente veiculada para resolver esse problema tem sido a exig\u00eancia de elabora\u00e7\u00e3o do projeto executivo antes da licita\u00e7\u00e3o. A ideia seria, justamente, evitar os aditamentos contratuais decorrentes da especifica\u00e7\u00e3o do projeto executivo.<\/p>\n Contudo, essa op\u00e7\u00e3o n\u00e3o \u00e9 isenta de custos. \u00c9 poss\u00edvel que, por falta de recursos or\u00e7ament\u00e1rios para financiar os projetos executivos, importantes obras, que teriam avalia\u00e7\u00e3o positiva de viabilidade, sequer sejam avaliadas e deixem de ser licitadas. H\u00e1 o risco de que o setor p\u00fablico seja\u00a0 mais lento e gaste maisque o setor privado para elaborar projetos executivos. Ou, ainda, que sejam contratados projetos executivos igualmente deficientes, que ser\u00e3o rejeitados pelas empresas vencedoras da licita\u00e7\u00e3o para constru\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Por outro lado, podemos a elabora\u00e7\u00e3o pr\u00e9via do projeto executivo como um seguro: o custo a mais que o governo pode ter para fazer os projetos executivos mais do que seriam compensados ao se evitar investimentos de baixo retorno econ\u00f4mico e social.<\/p>\n Uma op\u00e7\u00e3o alternativa seria tomar medidas para melhorar a capacidade de elabora\u00e7\u00e3o de projetos b\u00e1sicos pelo pr\u00f3prio setor p\u00fablico. Outra possibilidade \u00e9 a licita\u00e7\u00e3o conjunta da constru\u00e7\u00e3o e opera\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o por uma mesma empresa (em vez de se licitar apenas a obra), o que gerar\u00e1 est\u00edmulo para o desenvolvimento de projetos eficientes, como ser\u00e1 analisado mais adiante.<\/p>\n Algumas modifica\u00e7\u00f5es pontuais na Lei de Licita\u00e7\u00f5es teriam o potencial de tornar mais eficientes as licita\u00e7\u00f5es de obras e aquisi\u00e7\u00f5es de equipamentos, sem com isso fragilizar os necess\u00e1rios requisitos de seguran\u00e7a. Trata-se de retirar est\u00edmulos negativos, hoje existentes no texto legal, quais sejam: incentivos \u00e0 litig\u00e2ncia, oportunidades de colus\u00e3o entre participantes e a participa\u00e7\u00e3o de licitantes de m\u00e1 f\u00e9. Seriam procedimentos como a invers\u00e3o de fases (em que a verifica\u00e7\u00e3o de qualifica\u00e7\u00e3o \u00e9 feita ap\u00f3s a defini\u00e7\u00e3o do vencedor), desclassifica\u00e7\u00e3o de propostas que estejam muito abaixo do custo estimado pelo setor p\u00fablico (para evitar propostas aventureiras) e intensifica\u00e7\u00e3o do uso do preg\u00e3o eletr\u00f4nico, estendendo-o para obras de engenharia (para reduzir as possibilidades de colus\u00e3o e corrup\u00e7\u00e3o).<\/p>\n 3 – GEST\u00c3O E PRESTA\u00c7\u00c3O DE SERVI\u00c7O FINAL <\/span><\/p>\n Essa modalidade \u00e9 similar ao contrato de GEST\u00c3O, FORNECIMENTO E SERVI\u00c7OS, mas aqui a empresa privada presta o servi\u00e7o diretamente aos consumidores (e n\u00e3o ao governo) e cobra do consumidor final uma tarifa para prestar o servi\u00e7o.<\/p>\n A infraestrutura pertence ao governo, o parceiro privado n\u00e3o faz nenhuma constru\u00e7\u00e3o ou reforma de vulto<\/span>. Apenas opera os servi\u00e7os. Os investimentos necess\u00e1rios durante a vig\u00eancia do contrato s\u00e3o feitos pelo governo (que assume os riscos inerentes a esse investimento: custos, acidentes, etc.), enquanto o operador privado fica com os riscos operacionais (frustra\u00e7\u00e3o de demanda, flutua\u00e7\u00f5es na economia, etc.).<\/p>\n Seria o caso, por exemplo, da concess\u00e3o de aeroportos, portos e estradas em que o contrato n\u00e3o preveja a realiza\u00e7\u00e3o de grandes investimentos ou reformas. Outro exemplo seria a concess\u00e3o de estacionamentos e lojas de aeroportos e rodovi\u00e1rias p\u00fablicos.<\/p>\n O prestador privado pode repassar o valor arrecadado ao governo e ser remunerado por um valor fixo, ou pode ficar com o valor arrecadado e pagar uma taxa fixa ou percentual ao governo.<\/p>\n Esse modelo tem a vantagem de constituir uma rela\u00e7\u00e3o contratual mais simples que a da concess\u00e3o, em que se prev\u00ea a realiza\u00e7\u00e3o de investimentos e reformas pelo parceiro privado, mas resulta em baixo investimento privado. Tem mais efeito sobre a efici\u00eancia operacional da infraestrutura existente do que sobre a amplia\u00e7\u00e3o da infraestrutura.<\/p>\n Essa modalidade, ao contr\u00e1rio das apresentadas acima, passa a exigir uma entidade p\u00fablica reguladora, que fiscalizar\u00e1 se o servi\u00e7o est\u00e1 sendo prestado na quantidade e qualidade contratadas e definir\u00e1 crit\u00e9rios de reajuste das tarifas.<\/p>\n A legisla\u00e7\u00e3o brasileira que abriga esse tipo de contrato \u00e9 a Lei das Concess\u00f5es (Lei n\u00ba 8.987, de 1995). Toda concess\u00e3o deve ser feita mediante licita\u00e7\u00e3o, nos termos da Lei n\u00ba 8.666, de 1993, acima comentada. Contudo, para as concess\u00f5es , as licita\u00e7\u00f5es s\u00e3o mais flex\u00edveis do que as previstas na Lei n\u00ba 8.666, de 1993, em que o crit\u00e9rio decis\u00f3rio \u00e9 praticamente limitado ao menor pre\u00e7o. J\u00e1 nas licita\u00e7\u00f5es associadas a contratos de concess\u00e3o, h\u00e1 um conjunto maior de possibilidades, tais como: o menor valor da tarifa a ser cobrada do usu\u00e1rio, o maior valor da outorga pago ao poder p\u00fablico, a melhor proposta t\u00e9cnica ou a combina\u00e7\u00e3o dos tr\u00eas crit\u00e9rios. Admite-se, tamb\u00e9m, a exig\u00eancia de qualifica\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica pr\u00e9via dos participantes.<\/p>\n Por um lado, ganha-se com a flexibilidade nos crit\u00e9rios de contrata\u00e7\u00e3o, que permitem ao poder p\u00fablico criar regras para afastar os aventureiros e garantir a contrata\u00e7\u00e3o de um prestador competente. Por outro lado surge a necessidade de uma ag\u00eancia reguladora.<\/p>\n Tal ag\u00eancia precisa ter isen\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica e estar afastada dos interesses pol\u00edtico-partid\u00e1rios do governo, e os \u00f3rg\u00e3os de controle devem ser eficazes. Do contr\u00e1rio haver\u00e1 espa\u00e7o para corrup\u00e7\u00e3o nos processos de defini\u00e7\u00e3o de tarifas, de exig\u00eancia e fiscaliza\u00e7\u00e3o do cumprimento de metas de qualidade, das defini\u00e7\u00f5es dos crit\u00e9rios t\u00e9cnicos para participar do processo licitat\u00f3rio, etc.<\/p>\n O Brasil ainda tem muito a avan\u00e7ar em termos de autonomia funcional, financeira e decis\u00f3ria de suas ag\u00eancias reguladoras. Atualmente seus dirigentes s\u00e3o, muitas vezes, selecionados com base em indica\u00e7\u00f5es pol\u00edtico-partid\u00e1rias, com a qualifica\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica e isen\u00e7\u00e3o ficando em segundo plano. Esta \u00e9, sem d\u00favida, uma forte restri\u00e7\u00e3o para se obter servi\u00e7os concedidos de qualidade.<\/p>\n 4 – CONSTRU\u00c7\u00c3O (OU REFORMA) E OPERA\u00c7\u00c3O<\/span><\/p>\n Dando um passo adiante em termos de complexidade contratual, passamos ao caso em que o parceiro privado n\u00e3o apenas opera a infraestrutura, mas tamb\u00e9m a constr\u00f3i ou promove reformas em uma infraestrutura recebida no contrato de concess\u00e3o<\/span>. A infraestrutura pode pertencer tanto ao governo como ao parceiro\u00a0 privado, sendo a defini\u00e7\u00e3o feita em contrato.<\/p>\n A empresa privada pode pagar ao governo para ter o direito de assumir a constru\u00e7\u00e3o\/reforma e opera\u00e7\u00e3o, nos casos em que o empreendimento tem retorno financeiro elevado; ou pode receber para faz\u00ea-lo, nos casos em que o servi\u00e7o n\u00e3o \u00e9 por si s\u00f3 lucrativo, e necessita de um subs\u00eddio governamental para se tornar financeiramente vi\u00e1vel. (sobre esse ponto ver, neste site, o texto O que s\u00e3o parcerias p\u00fablico-privadas (PPP)?<\/a>)<\/p>\n Em geral essa modalidade \u00e9 usada na constru\u00e7\u00e3o\/reforma de equipamentos e presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os finais aos consumidores, com cobran\u00e7a de tarifas (portos, aeroportos, hidrel\u00e9tricas, linhas de transmiss\u00e3o de energia). Tamb\u00e9m pode ser usado na constru\u00e7\u00e3o de infraestrutura de presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os que ser\u00e3o operados pelo governo (hospitais, escolas, pris\u00f5es) em que o parceiro privado constr\u00f3i, d\u00e1 manuten\u00e7\u00e3o e presta alguns servi\u00e7os n\u00e3o ligados \u00e0 \u00e1rea fim (fornecimento de alimenta\u00e7\u00e3o, reformas, manuten\u00e7\u00e3o, limpeza).\u00a0 Esta modalidade difere do modelo de GEST\u00c3O,\u00a0 FORNECIMENTO E SERVI\u00c7OS porque aqui h\u00e1, tamb\u00e9m, a constru\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Outro exemplo \u00e9 a constru\u00e7\u00e3o de uma infraestrutura (rodovias, ferrovias) pelo parceiro privado, que tamb\u00e9m opera o servi\u00e7o e \u00e9 pago diretamente pelo governo (em vez de ser remunerado pelas tarifas).<\/p>\n Pode abrigar, tamb\u00e9m, contratos que, em vez de constru\u00e7\u00e3o de instala\u00e7\u00f5es f\u00edsicas, exijam que o parceiro privado adquira bens de capital, como no caso das concess\u00f5es ou permiss\u00f5es de linhas de transporte coletivo urbano, em que o concession\u00e1rio tem que adquirir \u00f4nibus dentro de um padr\u00e3o previamente estabelecido pelo poder concedente e prestar o servi\u00e7o dentro de padr\u00f5es de regularidade, efici\u00eancia, etc.<\/p>\n Esses contratos de CONSTRU\u00c7\u00c3O (REFORMA) E OPERA\u00c7\u00c3O t\u00eam prazo mais longo que o das modalidades anteriores. Apresentam a grande vantagem de gerar ganhos de efici\u00eancia, pois o empreendedor privado vai se esfor\u00e7ar para construir\/reformar com qualidade, pois ser\u00e1 ele mesmo o usu\u00e1rio dessa infraestrutura ao longo de muitos anos, e ter\u00e1 interesse em minimizar os custos de reparos e as perdas decorrentes de m\u00e1 qualidade da constru\u00e7\u00e3o\/reforma<\/span>.<\/p>\n Al\u00e9m disso, h\u00e1 menor probabilidade de que o projeto venha a ser abandonado, como muitas vezes ocorre com obras p\u00fablicas que s\u00e3o interrompidas por falta de recursos or\u00e7ament\u00e1rios. No caso da concess\u00f5es, o parceiro privado s\u00f3 come\u00e7a a ter receitas quando inicia a opera\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o, ao contr\u00e1rio das obras p\u00fablicas, em que o empreiteiro recebe ao longo da constru\u00e7\u00e3o. Por isso, ao interromper um contrato de obras p\u00fablicas, n\u00e3o haveria mais d\u00edvidas a saldar com a empreiteira, pois ela recebe o pagamento ao longo da constru\u00e7\u00e3o. J\u00e1 no caso das concession\u00e1rias, a interrup\u00e7\u00e3o de obras levaria a uma quebra de contrato, porque a concession\u00e1ria s\u00f3 come\u00e7aria a auferir receitas ap\u00f3s a opera\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o. Adicionalmente, \u00e9 de interesse do concession\u00e1rio cuidar da manuten\u00e7\u00e3o da obra, uma vez conclu\u00edda.<\/p>\n Outra vantagem da modalidade CONSTRU\u00c7\u00c3O (OU REFORMA) E OPERA\u00c7\u00c3O \u00e9 que atrai significativo aporte de investimento privado para a infraestrutura. Assim, contribui n\u00e3o s\u00f3 para melhorar a qualidade, mas tamb\u00e9m para ampliar a\u00a0 quantidade de infraestrutura dispon\u00edvel.<\/p>\n A amplitude de riscos assumida pelo parceiro privado j\u00e1 \u00e9 maior que nas categorias anteriores: risco de demanda, de custo de constru\u00e7\u00e3o, de financiamento, al\u00e9m dos riscos inerentes a um contrato de longo prazo (oscila\u00e7\u00f5es macroecon\u00f4micas, mudan\u00e7as de governo, risco pol\u00edtico).<\/p>\n O maior aporte de capital do parceiro privado passa a exigir complexas opera\u00e7\u00f5es de financiamento junto ao mercado (emiss\u00e3o de a\u00e7\u00f5es, contrata\u00e7\u00e3o de empr\u00e9stimos, etc.).<\/p>\n O parceiro privado tende a operar por meio de uma \u201csociedade de prop\u00f3sito espec\u00edfico\u201d (SPE) que tem as vantagens de: (1) reunir empresas diferentes para presta\u00e7\u00e3o de um servi\u00e7o espec\u00edfico objeto de concess\u00e3o, cada uma atuando em sua \u00e1rea de especialidade e, com isso, contribuindo para uma gest\u00e3o eficiente e especializada (por exemplo, na constru\u00e7\u00e3o e opera\u00e7\u00e3o de um aeroporto forma-se um cons\u00f3rcio entre uma empreiteira, especializada na parte da constru\u00e7\u00e3o, e uma operadora de aeroportos, especializada na presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os) e ; (2) isolar ativos, passivos e direitos daquela concess\u00e3o, facilitando a transfer\u00eancia para outro parceiro em caso de descumprimento de contrato e evitando que outros compromissos\/d\u00edvidas dos participantes da SPE interfiram na sa\u00fade financeira ou gest\u00e3o da concess\u00e3o. O governo pode ser um dos participantes da SPE, de forma a alocar capital e garantias ao projeto (joint venture<\/em>).<\/p>\n H\u00e1 o poss\u00edvel envolvimento financeiro do governo por meio de empr\u00e9stimos ou garantias ao parceiro privado, o que representa risco para o governo e para as finan\u00e7as p\u00fablicas, exigindo um contrato mais complexo, envolvendo contragarantias, cancelamento da concess\u00e3o e troca do parceiro privado em caso de descumprimento contratual. Tendo em vista a j\u00e1 comentada dificuldade das institui\u00e7\u00f5es brasileiras para garantir o cumprimento dos contratos, os riscos de parte a parte s\u00e3o elevados.<\/p>\n Os contratos exigem uma a\u00e7\u00e3o mais completa da ag\u00eancia reguladora, que vai fiscalizar tanto os padr\u00f5es quanto os prazos de reajuste tarif\u00e1rio. E, como j\u00e1 afirmado anteriormente, esse \u00e9 um ponto fraco das institui\u00e7\u00f5es brasileiras.<\/p>\n H\u00e1 tamb\u00e9m que definir e dar cumprimento \u00e0 regra que estabelece com quem ficar\u00e3o os ativos ao final da concess\u00e3o (se com o setor p\u00fablico ou com o parceiro privado). Nos casos de servi\u00e7os p\u00fablicos concedidos de telefonia, internet (Lei Geral de Comunica\u00e7\u00f5es, Lei 9472\\97),\u00a0 televis\u00e3o e r\u00e1dio (CF art. 223), a maior parte dos ativos constru\u00eddos \u00e9 de propriedade do parceiro privado. J\u00e1 nas concess\u00f5es de infraestrutura de transportes a tend\u00eancia \u00e9 que haja revers\u00e3o dos investimentos ao setor p\u00fablico ao final do contrato.<\/p>\n No Brasil todas essas modalidades est\u00e3o previstas em lei. Quando se trata de concess\u00e3o e permiss\u00e3o de servi\u00e7os nos quais o prestador privado ser\u00e1 remunerado por meio de tarifa cobrada junto ao usu\u00e1rio, o marco legal \u00e9 a Lei de Concess\u00f5es (Lei n\u00ba 8.987, de 1995). Quando h\u00e1 a necessidade de pagamento ou subs\u00eddio p\u00fablico, a concess\u00e3o \u00e9 regida pela chamada \u201cLei das PPP\u201d (Lei n\u00ba 11.079, de 2004). Sobre as dificuldades para implanta\u00e7\u00e3o de PPP no Brasil veja, neste site, o texto O que s\u00e3o parcerias p\u00fablico-privadas (PPP)?<\/a><\/p>\n 5 – PROJETO, CONSTRU\u00c7\u00c3O (REFORMA) E OPERA\u00c7\u00c3O<\/span><\/p>\n Em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 modalidade tratada no item anterior, esta agrega a participa\u00e7\u00e3o do parceiro privado na fase de projeto, aumentando os potenciais ganhos de efici\u00eancia, pois agora o parceiro privado n\u00e3o s\u00f3 vai se esmerar na constru\u00e7\u00e3o, mas tamb\u00e9m na busca de um projeto de qualidade, de forma a facilitar suas opera\u00e7\u00f5es quando a infraestrutura estiver pronta. Nessa modalidade tira-se proveito da maior capacidade do setor privado para prospectar oportunidades de lucro em projetos financeira e\/ou economicamente vi\u00e1veis.<\/p>\n H\u00e1 restri\u00e7\u00f5es na legisla\u00e7\u00e3o brasileira para se conceder, conjuntamente, todo o pacote, desde o projeto at\u00e9 a opera\u00e7\u00e3o. De acordo com o art. 7\u00ba, \u00a7 2\u00ba, inciso I\u00a0 da Lei de Licita\u00e7\u00f5es s\u00f3 se pode licitar um projeto que disponha de \u201cprojeto b\u00e1sico\u201d aprovado por autoridade competente. A ideia por tr\u00e1s dessa restri\u00e7\u00e3o \u00e9 evitar a licita\u00e7\u00e3o de projetos sem adequada caracteriza\u00e7\u00e3o, o que daria ao parceiro privado excessiva liberdade para decidir o que e como construir. De acordo com os cr\u00edticos de se licitar desde o projeto \u00e0 opera\u00e7\u00e3o, estar-se-ia licitando uma obra (e o respectivo servi\u00e7o de opera\u00e7\u00e3o da infraestrutura) no escuro[5]<\/a>.<\/p>\n A Lei n\u00ba 12.462, de 2011 (Lei do regime diferenciado de contrata\u00e7\u00f5es), abriu exce\u00e7\u00e3o a essa regra, mas apenas para a constru\u00e7\u00e3o da infraestrutura relacionada \u00e0 realiza\u00e7\u00e3o da Copa do Mundo. \u00c9 importante que essa regra seja generalizada para um conjunto maior de projetos de infraestrutura, depois que as obras da Copa sejam utilizadas como projeto piloto.<\/p>\n Se o governo investir na melhoria de sua capacidade de elaborar projetos, conforme j\u00e1 comentado acima, e puder contar nessa tarefa com a participa\u00e7\u00e3o de sugest\u00f5es do setor privado (antes da licita\u00e7\u00e3o do projeto), ser\u00e1 poss\u00edvel fazer licita\u00e7\u00f5es a partir de anteprojetos de engenharia que sejam melhores do que os atuais (falhos) projetos b\u00e1sicos.<\/p>\n O fato de que quem planeja e constr\u00f3i tamb\u00e9m ser o operador da infraestrutura j\u00e1 \u00e9, em si, um incentivo para que as obras de engenharia sejam feitas com economicidade e agilidade, pois disso depende a lucratividade e os baixos custos de manuten\u00e7\u00e3o do parceiro privado durante toda a vida da concess\u00e3o. Obviamente, os resultados desse tipo de contrata\u00e7\u00e3o, assim como das concess\u00f5es comuns e PPPs depende dos detalhes de desenho dos contratos, em especial da aloca\u00e7\u00e3o de riscos e obriga\u00e7\u00f5es entre os parceiros privado e p\u00fablico. E, com ainda mais motivos que nas modalidades anteriores, \u00e9 essencial uma autoridade reguladora aut\u00f4noma e t\u00e9cnica.<\/p>\n 6 \u2013 CONCLUS\u00d5ES<\/span><\/p>\n A legisla\u00e7\u00e3o brasileira j\u00e1 abriga a maior parte das modalidades de coopera\u00e7\u00e3o privada na provis\u00e3o de infraestrutura p\u00fablica, exce\u00e7\u00e3o feita \u00e0 \u00e0s licita\u00e7\u00f5es integradas desde o projeto b\u00e1sico at\u00e9 a execu\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o. Mas mesmo essa possibilidade j\u00e1 vem sendo introduzida de forma explorat\u00f3ria para os investimentos relacionados \u00e0 Copa do Mundo de 2014.<\/p>\n N\u00e3o obstante haver possibilidades legais para a coopera\u00e7\u00e3o p\u00fablico-privada, diversos problemas pol\u00edticos e operacionais travam a participa\u00e7\u00e3o privada ou reduzem a sua efici\u00eancia:<\/p>\n A solu\u00e7\u00e3o dos problemas acima listados representaria ganho de produtividade nos investimentos em infraestrutura, com a abertura de novos projetos vi\u00e1veis para realiza\u00e7\u00e3o por meio de concess\u00f5es. Em especial, permitiria que os investimentos em infraestrutura e a gest\u00e3o dos servi\u00e7os por eles prestados fossem de melhor qualidade.<\/p>\n Downloads:<\/em><\/strong><\/p>\n Para ler mais sobre o tema:<\/p>\n UNESCAP (2007) Public-private partnership in infrastructure development: an introduction to issue from different perspectives. <\/em>Transport and Tourism Division UNESCAP. Bangkok, Thailand.<\/p>\n [2]<\/a> Art. 7\u00ba, inciso XXVI da Constitui\u00e7\u00e3o Federal.<\/p>\n [3]<\/a> Custos de transa\u00e7\u00e3o s\u00e3o aqueles incorridos por uma institui\u00e7\u00e3o para realizar uma determinada tarefa. No caso espec\u00edfico, os custos de transa\u00e7\u00e3o para realizar uma licita\u00e7\u00e3o s\u00e3o todas as despesas financeiras e o tempo gasto com a prepara\u00e7\u00e3o e realiza\u00e7\u00e3o do certame licitat\u00f3rio.<\/p>\n [4]<\/a> Art. 6\u00ba, VIII, e)\u00a0empreitada integral\u00a0–\u00a0quando se contrata um empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, servi\u00e7os e instala\u00e7\u00f5es necess\u00e1rias, sob inteira responsabilidade da contratada at\u00e9 a sua entrega ao contratante em condi\u00e7\u00f5es de entrada em opera\u00e7\u00e3o, atendidos os requisitos t\u00e9cnicos e legais para sua utiliza\u00e7\u00e3o em condi\u00e7\u00f5es de seguran\u00e7a estrutural e operacional e com as caracter\u00edsticas adequadas \u00e0s finalidades para que foi contratada;<\/p>\n [5]<\/a> Para uma cr\u00edtica a essa modalidade de contrata\u00e7\u00e3o ver Resende, Renato M. (2011) O regime diferenciado de contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas: coment\u00e1rios \u00e0 Lei n\u00ba 12.462, de 2011<\/em>. Dispon\u00edvel em http:\/\/www.senado.gov.br\/senado\/conleg\/textos_discussao\/TD100-RenatoRezende.pdf<\/a> .<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" H\u00e1 alguns fatos estilizados que caracterizam o setor p\u00fablico brasileiro: (a) os gastos correntes s\u00e3o elevados e n\u00e3o restam recursos para investimento em infraestrutura; (b) o governo tem baixa compet\u00eancia para prospectar e elaborar projetos de qualidade na \u00e1rea de infraestrutura, assim como para gerir portos, aeroportos, estradas e outros servi\u00e7os de infraestrutura; (c) a participa\u00e7\u00e3o privada no setor de infraestrutura pode ajudar a elevar a produtividade desses servi\u00e7os, dando impulso ao crescimento mais acelerado […]<\/p>\n","protected":false},"author":2,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_monsterinsights_skip_tracking":false,"_monsterinsights_sitenote_active":false,"_monsterinsights_sitenote_note":"","_monsterinsights_sitenote_category":0,"footnotes":""},"categories":[8,6],"tags":[239,65,32,192,292,136,195],"class_list":["post-1191","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-crescimento-e-eficiencia-da-economia","category-financas-publicas-e-gestao-publica","tag-concessoes","tag-infraestrutura","tag-investimento","tag-licitacoes","tag-ppp","tag-produtividade","tag-terceirizacao"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/1191","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/users\/2"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcomments&post=1191"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/1191\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fmedia&parent=1191"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcategories&post=1191"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Ftags&post=1191"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}\n
\n
[1]<\/a> Em seu art. 6\u00ba, inciso II, esta lei admite a contrata\u00e7\u00e3o, pelo setor p\u00fablico, de servi\u00e7os de: demoli\u00e7\u00e3o, conserto, instala\u00e7\u00e3o, montagem, opera\u00e7\u00e3o, conserva\u00e7\u00e3o, repara\u00e7\u00e3o, adapta\u00e7\u00e3o, manuten\u00e7\u00e3o, transporte, loca\u00e7\u00e3o de bens, publicidade, seguro ou trabalhos t\u00e9cnico-profissionais. O Cap\u00edtulo III da mesma lei define as caracter\u00edsticas desses contratos.<\/p>\n