{"id":1166,"date":"2012-04-09T00:01:55","date_gmt":"2012-04-09T03:01:55","guid":{"rendered":"http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/?p=1166"},"modified":"2012-04-09T10:40:23","modified_gmt":"2012-04-09T13:40:23","slug":"o-que-sao-parcerias-publico-privadas-ppp","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/?p=1166","title":{"rendered":"O que s\u00e3o Parcerias P\u00fablico-Privadas (PPP)?"},"content":{"rendered":"

A literatura internacional define uma PPP como sendo um contrato de longo prazo<\/span> entre um governo (federal, estadual ou municipal) e uma entidade privada, no qual essa entidade se compromete a oferecer servi\u00e7os de infraestrutura<\/span>. H\u00e1 diferentes tipos de contrato, em que o setor p\u00fablico e o parceiro privado dividem entre si as responsabilidades referentes ao financiamento, projeto, constru\u00e7\u00e3o, opera\u00e7\u00e3o e manuten\u00e7\u00e3o da infraestrutura. A empresa privada pode ser remunerada tanto pela cobran\u00e7a de tarifas diretamente aos usu\u00e1rios (ped\u00e1gio, por exemplo), quanto por pagamentos feitos a ela diretamente pelo governo (Banco Mundial, 2012).<\/p>\n

A defini\u00e7\u00e3o acima\u00a0 difere do conceito de PPP estipulado pela legisla\u00e7\u00e3o brasileira, que \u00e9 bem mais restrito. Neste artigo apresenta-se primeiro a defini\u00e7\u00e3o internacional e, em seguida, mostra-se como a defini\u00e7\u00e3o brasileira \u00e9 um subconjunto daquela defini\u00e7\u00e3o mais ampla.<\/p>\n

No conceito internacional, mais amplo, podemos citar como exemplo de PPP\u00a0 um contrato para que uma empresa passe a cuidar da manuten\u00e7\u00e3o de uma estrada, cobrando ped\u00e1gio dos usu\u00e1rios. Tamb\u00e9m temos uma PPP quando uma empresa constr\u00f3i uma pris\u00e3o e opera os servi\u00e7os de limpeza, alimenta\u00e7\u00e3o, manuten\u00e7\u00e3o predial, entre outros, enquanto o governo se encarrega da atividade-fim do pres\u00eddio, que \u00e9 o servi\u00e7o de controle e escolta de presidi\u00e1rios. Outro exemplo de PPP seria a constru\u00e7\u00e3o e opera\u00e7\u00e3o de uma linha de metr\u00f4 por uma empresa privada, em que a remunera\u00e7\u00e3o do parceiro privado vem de duas fontes:\u00a0 a tarifa cobrada dos usu\u00e1rios e um \u00a0pagamento mensal feito pelo governo.<\/p>\n

Na defini\u00e7\u00e3o apresentada no primeiro par\u00e1grafo, dois termos est\u00e3o grifados: \u201clongo-prazo\u201d e \u201cservi\u00e7os de infraestrutura\u201d. Esses s\u00e3o aspectos importantes da caracteriza\u00e7\u00e3o de uma PPP. O termo \u201cservi\u00e7os de infraestrutura\u201d indica que o parceiro privado n\u00e3o vai simplesmente construir uma estrada, uma ferrovia, um hospital ou um aeroporto e entreg\u00e1-lo para ser administrado pelo governo ou empresa estatal. Ele vai construir e<\/span> operar uma parte ou todos os servi\u00e7os oferecidos por aquela infraestrutura. Ou ent\u00e3o ele vai simplesmente operar (sem construir ou apenas reformar) os servi\u00e7os de uma infraestrutura j\u00e1 existente, de propriedade do governo. Ou seja, para caracterizar uma PPP \u00e9 importante que o parceiro privado atue na provis\u00e3o do servi\u00e7o p\u00fablico associado \u00e0 infraestrutura que lhe foi confiada.<\/p>\n

Os contratos s\u00e3o de longo-prazo<\/span> porque, em primeiro lugar, est\u00e3o relacionados a servi\u00e7os p\u00fablicos que exigem investimentos de grande vulto, seja na constru\u00e7\u00e3o, seja na manuten\u00e7\u00e3o: estradas, portos, aeroportos, ferrovias, pr\u00e9dios p\u00fablicos com caracter\u00edsticas especiais (hospitais, pris\u00f5es) ou constru\u00eddos em grande quantidade (escolas), etc. Portanto, nos casos em que o parceiro privado investe seu capital, ele precisa que o contrato tenha um prazo dilatado, para dar tempo de pagar o investimento.<\/p>\n

Mesmo quando n\u00e3o h\u00e1 uma elevada imobiliza\u00e7\u00e3o de capital pelo parceiro privado (por exemplo, contratos para operar infraestrutura j\u00e1 existente), pode ser interessante estabelecer um contrato de longo-prazo, pois seria ineficiente trocar o administrador da infraestrutura diversas vezes em prazos curtos, tendo em vista o custo de licita\u00e7\u00e3o e o custo de aprendizagem, associado ao per\u00edodo em que o novo concession\u00e1rio est\u00e1 ajustando a oferta do novo servi\u00e7o, quando usualmente h\u00e1 quebras na qualidade dos servi\u00e7os.<\/p>\n

Note que n\u00e3o se encaixam na defini\u00e7\u00e3o de PPP os contratos mais simples, como os que preveem a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os de limpeza e vigil\u00e2ncia de pr\u00e9dios p\u00fablicos, fornecimento de alimenta\u00e7\u00e3o, conserva\u00e7\u00e3o de jardins, assist\u00eancia t\u00e9cnica em inform\u00e1tica, etc. Esses s\u00e3o contratos de curto-prazo, normalmente conhecidos como \u201cterceiriza\u00e7\u00e3o\u201d. Enquanto os contratos de PPP normalmente t\u00eam prazos que superam vinte anos, os contratos de terceiriza\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os duram por volta de cinco anos (sobre contratos de terceiriza\u00e7\u00e3o no Brasil e seus problemas ver, neste site, Por que o governo gasta tanto com terceiriza\u00e7\u00e3o?<\/a>)<\/span><\/p>\n

Um ponto central para o sucesso de uma PPP est\u00e1 na divis\u00e3o de riscos entre o setor p\u00fablico e o parceiro privado. A constru\u00e7\u00e3o e opera\u00e7\u00e3o de uma rodovia, por exemplo, implica diversos riscos financeiros: a obra pode custar mais que o projetado (risco de constru\u00e7\u00e3o), o volume de tr\u00e1fego (e, portanto, a receita de ped\u00e1gio) pode ser menor que o esperado (risco de demanda), a elei\u00e7\u00e3o de um novo governante pode colocar em risco o cumprimento do contrato (risco pol\u00edtico), etc.<\/p>\n

N\u00e3o \u00e9 trivial, portanto, a reda\u00e7\u00e3o de um contrato de PPP, que deve ser o mais detalhado poss\u00edvel no que diz respeito a qual das partes deve assumir que tipos de riscos. Essa \u00e9 uma condi\u00e7\u00e3o necess\u00e1ria, mas n\u00e3o suficiente. \u00c9 preciso, tamb\u00e9m, que haja um Poder Judici\u00e1rio com capacidade para impor o cumprimento dos contratos. Em pa\u00edses em que o Judici\u00e1rio \u00e9 influenciado pelo Poder Executivo, o risco pol\u00edtico incorrido pelos parceiros privados \u00e9 alto.<\/p>\n

Os contratos de PPP em geral associam a revis\u00e3o dos pagamentos feitos aos parceiros privados, ao longo da vida do contrato, com base no cumprimento de metas de qualidade e quantidade do servi\u00e7o oferecido. Por exemplo, em um contrato de PPP de um aeroporto, o parceiro privado ter\u00e1 direito a um maior reajuste da tarifa se conseguir fazer todos os investimentos de expans\u00e3o do aeroporto que estavam previstos no contrato inicial. Ou, alternativamente, ser\u00e1 punido com um reajuste menor se os \u00edndices de qualidade dos servi\u00e7os prestados estiverem abaixo das metas contratuais (tempo de espera no check-in, atraso nos voos de responsabilidade do aeroporto, etc.).<\/p>\n

Essa caracter\u00edstica dos contratos pressup\u00f5e a exist\u00eancia de uma ag\u00eancia reguladora com suficiente capacidade e independ\u00eancia t\u00e9cnica para dar pleno cumprimento \u00e0 verifica\u00e7\u00e3o das metas contratuais e efetivamente punir ou premiar o parceiro privado. Ag\u00eancias reguladoras sem autonomia em rela\u00e7\u00e3o ao governo, ou cujos cargos de comando sejam distribu\u00eddos ao sabor de negocia\u00e7\u00f5es partid\u00e1rias, acabam aproximando perigosamente a necessidade de recursos dos partidos pol\u00edticos (para financiamento de campanha) do poder institucional de conferir ganhos financeiros n\u00e3o merecidos a parceiros privados que n\u00e3o cumprem contratos.<\/p>\n

E qual seria a grande vantagem de um contrato de PPP em rela\u00e7\u00e3o ao modelo tradicional, em que o governo contrata a constru\u00e7\u00e3o de uma infraestrutura junto a empresas privadas e depois opera, ele pr\u00f3prio, o servi\u00e7o oferecido por essa infraestrutura? A vantagem \u00e9 que, ao se contratar uma mesma empresa para construir (ou reformar\/ampliar) uma infraestrutura e, em seguida, passar a oper\u00e1-la, essa empresa ter\u00e1 incentivos para fazer uma constru\u00e7\u00e3o (reforma\/amplia\u00e7\u00e3o) de boa qualidade. Isso porque uma infraestrutura bem constru\u00edda vai reduzir os custos de manuten\u00e7\u00e3o e reparo ao longo do contrato de opera\u00e7\u00e3o, bem como vai permitir a presta\u00e7\u00e3o de um servi\u00e7o de maior qualidade (viabilizando ganhos financeiros quando a tarifa estiver atrelada \u00e0 qualidade do servi\u00e7o prestado).<\/p>\n

Em um contrato comum de simples constru\u00e7\u00e3o e entrega da infraestrutura ao governo, as empresas t\u00eam incentivos para construir rapidamente e economizar nos custos, colocando em segundo plano a qualidade final do trabalho. O governo, por sua vez, n\u00e3o tem informa\u00e7\u00e3o suficiente sobre o andamento das obras e seus detalhes para exigir maior qualidade.<\/p>\n

Outra vantagem das PPP \u00e9 que elas trazem capital privado para investimentos em que antes s\u00f3 havia dinheiro p\u00fablico. Como os or\u00e7amentos p\u00fablicos est\u00e3o cada vez mais restritos frente \u00e0 necessidade de manter o equil\u00edbrio fiscal, a entrada de capital privado \u00e9 um bem-vindo refor\u00e7o ao financiamento das obras de infraestrutura.<\/p>\n

H\u00e1 dois conceitos relevantes acerca de rentabilidade de projetos que devem ser analisados quando se fala em PPP: a viabilidade financeira e a viabilidade econ\u00f4mica. Um projeto tem viabilidade financeira<\/span> quando, estimados todos os seus custos e receitas, o resultado \u00e9 um lucro que seja suficiente para atrair uma empresa privada para operar o neg\u00f3cio. Trata-se, pois, de um conceito de rentabilidade privada.<\/p>\n

A viabilidade econ\u00f4mica<\/span> leva em conta, al\u00e9m das receitas e custos financeiros, os benef\u00edcios e custos sociais decorrentes do projeto. Por exemplo, uma nova rodovia pode gerar como benef\u00edcios sociais a economia de tempo de deslocamento dos usu\u00e1rios, o aumento da produtividade das empresas, que podem entregar seus produtos com mais rapidez, etc; por outro lado, essa mesma rodovia pode gerar custos sociais, como o aumento da polui\u00e7\u00e3o em cidades que fiquem \u00e0 beira da rodovia ou um custo de ped\u00e1gio que seja incompat\u00edvel com o n\u00edvel de renda da popula\u00e7\u00e3o local.<\/p>\n

Quando um projeto tem viabilidade financeira e econ\u00f4mica (benef\u00edcios maiores que os custos nos dois conceitos), ent\u00e3o \u00e9 interessante para o pa\u00eds que ele seja desenvolvido. E sendo sustent\u00e1vel do ponto de vista financeiro, o governo pode fazer uma licita\u00e7\u00e3o para que um parceiro privado cuide sozinho do neg\u00f3cio, sendo remunerado mediante tarifas pagas pelo usu\u00e1rio.<\/p>\n

Quando um projeto tem viabilidade econ\u00f4mica, mas n\u00e3o financeira, temos uma situa\u00e7\u00e3o em que vale a pena para a sociedade implementar o projeto, mas n\u00e3o haver\u00e1 nenhum parceiro privado disposto a se responsabilizar sozinho por ele, pois se trata de um neg\u00f3cio que n\u00e3o d\u00e1 lucro. Nesses casos, o governo pode fazer uma PPP na qual se comprometa a pagar um subs\u00eddio ao parceiro privado, elevando a sua rentabilidade at\u00e9 um ponto em que valha a pena investir no neg\u00f3cio.<\/p>\n

Por exemplo, pode ser importante para o desenvolvimento econ\u00f4mico de uma regi\u00e3o do pa\u00eds a constru\u00e7\u00e3o de uma nova estrada. Por\u00e9m, o fluxo previsto de ve\u00edculos nos primeiros anos pode ser baixo, e h\u00e1 um risco consider\u00e1vel de esse fluxo n\u00e3o aumentar nos anos seguintes em decorr\u00eancia de eventual insucesso do plano de desenvolvimento. Eventuais tarifas cobradas, portanto, seriam insuficientes para remunerar o setor privado, tanto pelo capital investido, como pelo risco incorrido. Nesse caso, o governo pode arcar com parte dos custos do neg\u00f3cio. Seriam v\u00e1rias as op\u00e7\u00f5es: pagar parte do custo de constru\u00e7\u00e3o, pagar um valor mensal ao parceiro privado durante a opera\u00e7\u00e3o da estrada, conceder ao parceiro privado um financiamento subsidiado para custear a constru\u00e7\u00e3o, etc. Com esse subs\u00eddio, a constru\u00e7\u00e3o de uma infraestrutura que gere mais benef\u00edcios que custos para a sociedade passa a ser vi\u00e1vel.<\/p>\n

A legisla\u00e7\u00e3o brasileira considera como sendo PPP apenas os casos em que os projetos t\u00eam viabilidade econ\u00f4mica, mas n\u00e3o t\u00eam viabilidade financeira. Ou seja, os projetos que, como no exemplo acima, requerem algum tipo de subs\u00eddio governamental. Os projetos financeiramente vi\u00e1veis s\u00e3o conceituados como \u201cconcess\u00f5es comuns\u201d, enquanto os projetos que requerem algum tipo de complementa\u00e7\u00e3o financeira estatal s\u00e3o conceituados como PPP e divididos em dois grupos distintos: as PPP patrocinadas (em que o parceiro privado obt\u00e9m sua remunera\u00e7\u00e3o mediante cobran\u00e7a de tarifas e subs\u00eddios estatais) e as PPP administrativas (nas quais a remunera\u00e7\u00e3o do parceiro privado \u00e9 paga integralmente pelo governo). As concess\u00f5es comuns est\u00e3o reguladas pelas Leis n\u00ba 8.987 e n\u00ba 9.074, ambas de 1995, enquanto \u00e0s PPP se aplicam os dispositivos daquelas leis e, adicionallmente, a Lei n\u00ba 11.079, de 2004.<\/p>\n

Note-se que esta \u00e9 uma distin\u00e7\u00e3o apenas no campo legal e sem\u00e2ntico. Do ponto de vista da an\u00e1lise econ\u00f4mica, as considera\u00e7\u00f5es feitas acima valem tanto para as concess\u00f5es comuns quanto para as PPP no conceito brasileiro.\u00a0 Ambas requerem ag\u00eancias reguladoras e institui\u00e7\u00f5es judiciais capazes de impor o cumprimento do contrato, geram potenciais benef\u00edcios quanto \u00e0 efici\u00eancia dos projetos desenvolvidos, atraem capital privado para o investimento em infraestrutura, requerem contratos que dividam claramente os riscos entre as partes, etc.<\/p>\n

Uma constata\u00e7\u00e3o que se faz ao observar o caso brasileiro \u00e9 que as PPP no conceito local (concess\u00f5es patrocinadas e administrativas) t\u00eam enfrentado grandes dificuldades para serem postas em pr\u00e1tica, ao passo que as concess\u00f5es comuns t\u00eam sido feitas com mais frequ\u00eancia.<\/p>\n

At\u00e9 hoje o governo federal n\u00e3o concretizou uma \u00fanica PPP. A que est\u00e1 mais avan\u00e7ada refere-se \u00e0 constru\u00e7\u00e3o de um datacenter<\/em> pelo Banco do Brasil e Caixa Econ\u00f4mica, no qual um parceiro privado ir\u00e1 construir, equipar e gerir o banco de dados. H\u00e1, ainda, um projeto de irriga\u00e7\u00e3o e Petrolina-PE, a instala\u00e7\u00e3o de um sistema nacional de TV digital p\u00fablica e a constru\u00e7\u00e3o, lan\u00e7amento e opera\u00e7\u00e3o de um sat\u00e9lite geoestacion\u00e1rio. Todas as iniciativas, a exce\u00e7\u00e3o do datacenter<\/em>, ainda est\u00e3o nos passos iniciais.<\/p>\n

Os governos estaduais andaram um pouco mais r\u00e1pido e j\u00e1 colocaram em pr\u00e1tica alguns projetos, tais como:\u00a0 constru\u00e7\u00e3o e gest\u00e3o de est\u00e1dio de futebol, conjuntos habitacionais de baixa renda, centros de atendimento ao cidad\u00e3o, emiss\u00e3o submarina de esgotos, hospitais. O Estado de S\u00e3o Paulo \u00e9 o que tem mais se destacado na implanta\u00e7\u00e3o das concess\u00f5es patrocinadas e administrativas, com projetos de maior vulto nas \u00e1reas de de transportes (linhas de metr\u00f4, trem e sistema metropolitano de \u00f4nibus), esgotamento sanit\u00e1rio e abastecimento de \u00e1gua.<\/p>\n

S\u00e3o v\u00e1rios os fatores que t\u00eam emperrado as \u201cPPP brasileiras\u201d (concess\u00f5es patrocinadas e administrativas).\u00a0 Em primeiro lugar, elas necessitam de contratos mais complexos que os das concess\u00f5es comuns; pois al\u00e9m de toda a partilha de risco entre as partes, \u00e9 preciso que se estime qual ser\u00e1 o subs\u00eddio p\u00fablico pago ao parceiro privado. Isso implica n\u00e3o s\u00f3 dificuldade no desenho dessa rela\u00e7\u00e3o financeira de longo prazo, como tamb\u00e9m embute risco de corrup\u00e7\u00e3o, de acusa\u00e7\u00f5es pol\u00edticas de beneficiamento de empresas, etc.<\/p>\n

Em segundo lugar, o Tesouro Nacional e os tesouros estaduais t\u00eam sido bastante cautelosos em rela\u00e7\u00e3o ao risco fiscal que existem no fato de o governo assumir o compromisso de fazer pagamentos ao longo de muitos anos a uma empresa privada. Existe a possibilidade de que agentes governamentais passem a usar esse mecanismo para driblar as regras da Lei de Responsabilidade Fiscal relativas a limite m\u00e1ximo de endividamento dos entes p\u00fablicos, e a fazer gastos p\u00fablicos sem registr\u00e1-los no or\u00e7amento. O resultado \u00e9 o estabelecimento de in\u00fameras inst\u00e2ncias burocr\u00e1ticas para autoriza\u00e7\u00e3o das concess\u00f5es administrativas ou patrocinadas, que emperram o processo.<\/p>\n

As concess\u00f5es comuns, por sua vez, em vez de criar obriga\u00e7\u00f5es financeiras para o governo, muitas vezes geram receitas imediatas, nos casos em que os seus editais preveem o pagamento de um valor de outorga pela empresa vencedora. No leil\u00e3o de concess\u00e3o de tr\u00eas aeroportos federais (Guarulhos, Bras\u00edlia e Campinas), realizado em fevereiro de 2012, por exemplo, as empresas vencedoras comprometeram-se a pagar outorgas que somaram R$ 24,5 bilh\u00f5es. Politicamente \u00e9 mais interessante mostrar ao eleitorado que se est\u00e1 fazendo grandes obras e, ao mesmo tempo, obtendo receita para o governo.<\/p>\n

Surge, com isso, o incentivo ao governo de modelar as parcerias com o setor privado sob a forma de concess\u00e3o simples, com vistas a obter ganhos fiscais. Isso \u00e9 um problema, pois projetos com benef\u00edcio social positivo, que poderiam ser objeto de\u00a0 concess\u00e3o patrocinada ou administrativa, s\u00e3o colocados em segundo plano.<\/p>\n

O terceiro problema est\u00e1 na baixa capacidade do setor p\u00fablico brasileiro para prospectar e formular projetos de infraestrutura. Ao lidar com esses projetos, as ag\u00eancias p\u00fablicas acabam, muitas vezes, n\u00e3o sendo capazes de avaliar e distinguir corretamente a viabilidade financeira e a viabilidade econ\u00f4mica. Em consequ\u00eancia, acaba-se dando prefer\u00eancia para os projetos mais rent\u00e1veis, que s\u00e3o implementados por meio de concess\u00f5es comuns.<\/p>\n

O quarto problema est\u00e1 no fato de que a Lei n\u00ba 11.079, de 2004, em seu art. 7\u00ba,, ao contr\u00e1rio do que ocorre em outros pa\u00edses, n\u00e3o admite que sejam pagos subs\u00eddios aos parceiros privados durante a fase de constru\u00e7\u00e3o (reforma\/amplia\u00e7\u00e3o) da infraestrutura. Tal pagamento s\u00f3 pode ser feito quando tiver sido iniciada a opera\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os. Isso inviabiliza as concess\u00f5es patrocinadas e administrativas que requerem um grande investimento inicial e um longo tempo de atividades pr\u00e9-operacionais.<\/p>\n

O quinto problema \u00e9 o baixo grau de autonomia pol\u00edtica e financeira das nossas ag\u00eancias reguladoras, que reduzem o grau de seguran\u00e7a do investidor privado (que teme ser pressionado por quest\u00f5es pol\u00edticas) e da popula\u00e7\u00e3o (que v\u00ea a possibilidade de corrup\u00e7\u00e3o nas rela\u00e7\u00f5es com os parceiros privados). Igualmente problem\u00e1tica \u00e9 a dificuldade do sistema judici\u00e1rio brasileiro para impor o cumprimento de contratos com rapidez e com procedimentos claros e previs\u00edveis.<\/p>\n

Tendo em vista a baixa disponibilidade or\u00e7ament\u00e1ria do setor p\u00fablico brasileiro e a grande car\u00eancia de infraestrutura que vivemos, parece ser priorit\u00e1rio o aperfei\u00e7oamento da legisla\u00e7\u00e3o e das institui\u00e7\u00f5es (em especial das ag\u00eancias reguladoras) que viabilizem a expans\u00e3o das PPP em sentido amplo, sejam elas concess\u00f5es simples, sejam concess\u00f5es administrativas ou patrocinadas.<\/p>\n

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