O tema da d\u00edvida estadual adquiriu grandes propor\u00e7\u00f5es na d\u00e9cada de noventa, quando o passivo dos Estados subiu rapidamente. Ap\u00f3s a renegocia\u00e7\u00e3o com a Uni\u00e3o nos anos finais da referida d\u00e9cada, a aten\u00e7\u00e3o dada ao tema arrefeceu, mas reascende recorrentemente, em geral em meio a discuss\u00f5es sobre a partilha de receitas entre os entes federados. Depois de mais de uma d\u00e9cada desde que a renegocia\u00e7\u00e3o foi conclu\u00edda, \u00e9 preciso avaliar como evoluiu a d\u00edvida estadual nesse per\u00edodo. Antes, por\u00e9m, cabe um hist\u00f3rico para situar o tema.<\/p>\n
A atual situa\u00e7\u00e3o da d\u00edvida estadual retrata importantes acontecimentos verificados na d\u00e9cada de noventa, quando o passivo estadual subiu acentuadamente. Segundo Rigolon e Giambiagi (1999, p. 117), a d\u00edvida l\u00edquida dos Estados e Munic\u00edpios aumentou de 5,8% do PIB, em 1989, para 14,4% do PIB, em 1998. A participa\u00e7\u00e3o desse passivo na d\u00edvida l\u00edquida do setor p\u00fablico passou de 15%, em 1989, para 39%, na m\u00e9dia do per\u00edodo 1995 a 1998, a despeito de renegocia\u00e7\u00f5es realizadas nesse per\u00edodo.<\/p>\n
O r\u00e1pido aumento da d\u00edvida estadual levou a Uni\u00e3o a renegoci\u00e1-la, o que se deu com base na Lei n\u00ba<\/span> 9.496, de 1997. Antes dela, j\u00e1 haviam ocorrido outras renegocia\u00e7\u00f5es com a Uni\u00e3o, mas que n\u00e3o foram suficientes para conter o crescente endividamento.<\/p>\n A renegocia\u00e7\u00e3o de 1997 resultou em contratos firmados entre este ano e 1999 pela Uni\u00e3o e cada um dos Estados, a exce\u00e7\u00e3o do Amap\u00e1 e de Tocantins. Como o mercado era credor de parte significativa da d\u00edvida estadual, a renegocia\u00e7\u00e3o envolveu a assun\u00e7\u00e3o pela Uni\u00e3o desse passivo, tornando-se, em contrapartida, credora dos Estados nos termos negociados.<\/p>\n De acordo com Rigolon e Giambiagi (1999, p. 129), a renegocia\u00e7\u00e3o envolveu 77,9% da d\u00edvida l\u00edquida dos Estados e Munic\u00edpios ao final de 1998, cerca de 11,3% do PIB. Nesse montante n\u00e3o est\u00e3o inclu\u00eddos os valores negociados no \u00e2mbito do Proes, programa por meio do qual se processou a aliena\u00e7\u00e3o ou liquida\u00e7\u00e3o dos bancos estaduais. As maiores d\u00edvidas renegociadas foram a dos Estados mais ricos da Federa\u00e7\u00e3o, especialmente S\u00e3o Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul. Mora (2002, p. 27) informa que esses Estados foram respons\u00e1veis por cerca de 90% da d\u00edvida renegociada.<\/p>\n Os termos da renegocia\u00e7\u00e3o ser\u00e3o analisados adiante. Vale agora destacar que esses termos n\u00e3o se restringiram a um ajuste financeiro, mas tamb\u00e9m fiscal e patrimonial, na medida em que os contratos firmados entre a Uni\u00e3o e cada um dos Estados contemplaram tamb\u00e9m metas, garantias e incentivos para a gera\u00e7\u00e3o de super\u00e1vits prim\u00e1rios (receitas n\u00e3o financeiras deduzidas de despesas n\u00e3o financeiras) e venda de ativos.<\/p>\n Esses super\u00e1vits eram necess\u00e1rios para viabilizar a adimpl\u00eancia dos encargos (juros e amortiza\u00e7\u00e3o) da d\u00edvida renegociada, ao longo do per\u00edodo da vig\u00eancia dos contratos. A Uni\u00e3o foi tamb\u00e9m autorizada a utilizar as transfer\u00eancias constitucionais no pagamento dos encargos da d\u00edvida em caso de inadimpl\u00eancia. Como resultado da renegocia\u00e7\u00e3o, os d\u00e9ficits prim\u00e1rios dos Estados, vigentes at\u00e9 1998, foram revertidos e tenderam a super\u00e1vits nos anos seguintes. Esse ajuste mostrou-se muito importante por conta da grave crise econ\u00f4mica ent\u00e3o vivida pelo Brasil, e que s\u00f3 foi debelada com o ajuste fiscal do setor p\u00fablico, entre outras provid\u00eancias.<\/p>\n Feito esse hist\u00f3rico, cabe avaliar como evolui a d\u00edvida estadual no transcurso de vig\u00eancia da renegocia\u00e7\u00e3o firmada entre Estados e Uni\u00e3o. Utiliza-se aqui os dados da d\u00edvida l\u00edquida do setor p\u00fablico, aferida pelo Bacen, dispon\u00edvel desde dezembro de 2001[1]<\/a>. Esse \u00e9 o indicador normalmente utilizado quando se quer retratar a situa\u00e7\u00e3o do endividamento p\u00fablico no Brasil.<\/p>\n A d\u00edvida l\u00edquida dos Estados ao final de 2011 era de R$ 434 bilh\u00f5es, o que correspondia a 10,5% do PIB. Em dezembro de 2001, o saldo era de 18,1% do PIB. Portanto, em dez anos, houve queda de 42,2%, ou de 7,2 pontos percentuais do PIB. No mesmo per\u00edodo, a d\u00edvida l\u00edquida da Uni\u00e3o caiu 23,7%, o que reduziu a participa\u00e7\u00e3o da d\u00edvida estadual no total da d\u00edvida l\u00edquida do setor p\u00fablico de 31,7% para 27,3%. Em que pese essa participa\u00e7\u00e3o inferior a 1\/3, os Estados foram respons\u00e1veis por 48,7% da queda da d\u00edvida l\u00edquida do setor p\u00fablico nos dez anos em quest\u00e3o.<\/p>\n Trata-se de evolu\u00e7\u00e3o bastante distinta do descontrole verificado na d\u00e9cada de noventa. Mesmo assim, s\u00e3o recorrentes as tens\u00f5es entre Estados e Uni\u00e3o em torno do tema. Para entender essa situa\u00e7\u00e3o \u00e9 preciso analisar a composi\u00e7\u00e3o da d\u00edvida bruta dos governos estaduais, sem considerar as estatais e os haveres. Do total de R$ 453,5 bilh\u00f5es do saldo desse passivo em dezembro de 2011, os compromissos junto \u00e0 Uni\u00e3o representavam R$ 407,8 bilh\u00f5es ou 89,9%. S\u00e3o os passivos renegociados na d\u00e9cada de noventa, especialmente a renegocia\u00e7\u00e3o feita com base na Lei n\u00ba 9.496, de 1997, e que atualmente corresponde a 90,6% da d\u00edvida dos governos estaduais junto \u00e0 Uni\u00e3o.<\/p>\n O passivo junto \u00e0 Uni\u00e3o tamb\u00e9m caiu de forma expressiva de dezembro de 2001 a dezembro de 2011, tal qual a d\u00edvida l\u00edquida dos Estados. Nesse per\u00edodo, aquele passivo passou de 16,2% do PIB para 9,8% do PIB, queda de 39,2% ou 6,4 pontos percentuais do PIB. Entretanto, \u00e9 preciso qualificar essa queda.<\/p>\n Em primeiro lugar, a queda ocorreu, em boa medida, em virtude dos aumentos do PIB. Na m\u00e9dia do per\u00edodo de 2002 a 2011, o produto aumentou 12,3%. Quando a d\u00edvida dos governos estaduais junto \u00e0 Uni\u00e3o \u00e9 medida em termos reais, utilizando-se como \u00edndice de pre\u00e7os o IGP-DI, a queda real durante os dez anos foi de apenas 11,11%.<\/p>\n Em segundo lugar, mesmo em rela\u00e7\u00e3o ao PIB, a queda de 6,4 pontos percentuais n\u00e3o \u00e9 t\u00e3o expressiva quanto parece. Vale observar que se trata de passivo que est\u00e1 h\u00e1 anos sendo amortizado, sem que novos empr\u00e9stimos sejam feitos. Se o ritmo da queda verificado at\u00e9 aqui se reproduzir nos pr\u00f3ximos anos (0,64 ponto de PIB por ano), ser\u00e3o ainda necess\u00e1rios mais quinze anos aproximadamente para que a d\u00edvida dos governos estaduais junto \u00e0 Uni\u00e3o seja quitada, partindo-se do saldo atual de 9,8% do PIB. Esse prazo se transforma em dezenove ou em treze anos se o ritmo de queda reproduzir o per\u00edodo 2002-2006 ou o per\u00edodo 2007-2011, respectivamente.<\/p>\n Em quaisquer desses cen\u00e1rios est\u00e1 impl\u00edcita a continuidade do esfor\u00e7o fiscal dos Estados. Em 2011, o super\u00e1vit prim\u00e1rio dos governos estaduais foi de 0,72% do PIB, mesmo n\u00famero da m\u00e9dia do per\u00edodo de 2002 a 2011. Possivelmente, o descontentamento dos Estados decorra do esfor\u00e7o fiscal requerido para manter a trajet\u00f3ria de queda da d\u00edvida e do tempo que ainda ser\u00e1 necess\u00e1rio mant\u00ea-lo.<\/p>\n Mas porque raz\u00e3o a d\u00edvida dos governos estaduais junto \u00e0 Uni\u00e3o n\u00e3o est\u00e1 caindo mais rapidamente, a despeito dos super\u00e1vits prim\u00e1rios gerados? A raz\u00e3o est\u00e1 nas condi\u00e7\u00f5es dos contratos firmados com base na Lei n\u00ba 9.496, de 1997, que, conforme visto, rege grande parte do passivo estadual. Entre os termos firmados com cada Estado, destacam-se o pagamento em 360 presta\u00e7\u00f5es (30 anos), nas quais se incluem os juros e as amortiza\u00e7\u00f5es; taxa de juros de 6% ao ano (7,5% em alguns casos); corre\u00e7\u00e3o do saldo devedor pelo IGP-DI; e limite aos desembolsos feitos pelos Estados, dado por um percentual da receita estadual.<\/p>\n Esse \u00faltimo item merece um exemplo. Suponha que os desembolsos relativos aos encargos do passivo junto \u00e0 Uni\u00e3o de um determinado Estado estejam limitados a 13,5% de sua receita. Caso a presta\u00e7\u00e3o, em um certo momento, corresponda a 16,5% da receita, essa diferen\u00e7a de tr\u00eas pontos percentuais deixa de ser paga imediatamente, e se junta ao saldo devedor, igualmente sujeita ao IGP-DI e \u00e0 taxa de juros.<\/p>\n Dados esses termos, notadamente o limite para os desembolsos e a corre\u00e7\u00e3o do passivo pelo IGP-DI, somado ainda ao cen\u00e1rio macroecon\u00f4mico que determinou a evolu\u00e7\u00e3o desse \u00edndice, os pagamentos feitos pelos Estados corresponderam basicamente aos juros reais (dados pelos 6% ou 7,5% ao ano), enquanto a amortiza\u00e7\u00e3o da d\u00edvida e a sua corre\u00e7\u00e3o pelo IGP-DI se somaram ao saldo devedor, ao ultrapassarem o limite dos desembolsos.<\/p>\n Esses tra\u00e7os gerais dos fluxos financeiros da d\u00edvida renegociada com base na Lei n\u00ba 9.497, de 1996, podem ser observados a partir da an\u00e1lise dos usos e fontes da d\u00edvida l\u00edquida dos governos estaduais, divulgados pelo Bacen. Apesar de contemplarem a integridade dessa d\u00edvida, esses n\u00fameros s\u00e3o fortemente condicionados pelo amplamente majorit\u00e1rio passivo renegociado com base na referida lei.<\/p>\n Observa-se que, de 2002 a 2011, o super\u00e1vit prim\u00e1rio gerado pelos governos estaduais ou, em outros termos, os desembolsos feitos por conta dos encargos da d\u00edvida (juros e amortiza\u00e7\u00f5es), foi de R$ 186,6 bilh\u00f5es. Trata-se de montante elevado, mas muito pr\u00f3ximo dos R$ 177,4 bilh\u00f5es relativos aos juros l\u00edquidos da d\u00edvida interna, os quais incluem, majoritariamente, o pagamento da taxa de juros de 6% ao ano (ou de 7,5% para alguns Estados). J\u00e1 a corre\u00e7\u00e3o monet\u00e1ria da d\u00edvida l\u00edquida dos governos estaduais, que contempla basicamente a corre\u00e7\u00e3o pelo IGP-DI, totalizou R$ 207,5 bilh\u00f5es no per\u00edodo, em grande parte refinanciada<\/em> por meio da sua incorpora\u00e7\u00e3o ao principal da d\u00edvida.<\/p>\n Enfim, intencionalmente ou n\u00e3o, percebe-se que os super\u00e1vits prim\u00e1rios dos governos estaduais, calibrados pelo limite dado como percentual da receita estadual, s\u00e3o suficientes para pagar os juros reais da d\u00edvida, enquanto a amortiza\u00e7\u00e3o e a corre\u00e7\u00e3o do passivo s\u00e3o automaticamente refinanciadas. Desse modo, n\u00e3o \u00e9 de se estranhar que o saldo da d\u00edvida dos governos estaduais junto \u00e0 Uni\u00e3o tenha ca\u00eddo apenas 11,11% de dezembro de 2001 a dezembro de 2011, em termos reais, corrigido pelo pr\u00f3prio indexador majorit\u00e1rio do passivo que \u00e9 o IGP-DI. Note-se uma vez mais que, durante esses dez anos, houve apenas desembolsos, sem qualquer novo empr\u00e9stimo da Uni\u00e3o aos Estados.<\/p>\n Um aspecto negligenciado at\u00e9 agora, mas que n\u00e3o pode deixar de ser considerado, s\u00e3o as especificidades de cada Estado, j\u00e1 que a situa\u00e7\u00e3o de endividamento \u00e9 bastante heterog\u00eanea entre eles. Isso pode ser constatado pelos dados da rela\u00e7\u00e3o entre d\u00edvida consolidada l\u00edquida e de receita corrente l\u00edquida apresentados por Estado, para os anos de 2000 a 2010, pela Secretaria do Tesouro Nacional[2]<\/a>.\u00a0 Esses dados constam da tabela abaixo.<\/p>\n D\u00edvida consolidada l\u00edquida em rela\u00e7\u00e3o \u00e0<\/strong><\/p>\n receita corrente l\u00edquida por Estado<\/strong><\/p>\n