{"id":1095,"date":"2012-02-27T09:57:48","date_gmt":"2012-02-27T12:57:48","guid":{"rendered":"http:\/\/www.brasil-economia-governo.org.br\/?p=1095"},"modified":"2012-02-27T09:57:48","modified_gmt":"2012-02-27T12:57:48","slug":"faz-sentido-impor-tributacao-tao-elevada-sobre-o-consumo-de-energia-eletrica","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/?p=1095","title":{"rendered":"Faz sentido impor tributa\u00e7\u00e3o t\u00e3o elevada sobre o consumo de energia el\u00e9trica?"},"content":{"rendered":"

Do valor total de uma conta de luz paga pelos consumidores residenciais e comerciais, aproximadamente 45% s\u00e3o recursos destinados ao governo (tributos e encargos). Ou seja, somente 55% representam a remunera\u00e7\u00e3o das empresas de gera\u00e7\u00e3o, transmiss\u00e3o e distribui\u00e7\u00e3o de energia[1]<\/a>. O Brasil, em perspectiva internacional, imp\u00f5e elevada carga tribut\u00e1ria sobre a energia el\u00e9trica, como pode ser visto nos dois gr\u00e1ficos abaixo.<\/p>\n

Gr\u00e1fico 1 \u2013 Carga tribut\u00e1ria sobre energia el\u00e9trica (exceto encargos setoriais) \u2013 consumidores industriais (2004)<\/strong><\/p>\n

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Fonte: Instituto Acende Brasil \u2013 Carga tribut\u00e1ria consolidada setor el\u00e9trico brasileiro 1999 a 2008. Fonte prim\u00e1ria: OCDE.<\/p>\n

Gr\u00e1fico 2 \u2013 Carga tribut\u00e1ria sobre energia el\u00e9trica (exceto encargos setoriais) \u2013 consumidores residenciais (2004)<\/strong><\/p>\n

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Fonte: Instituto Acende Brasil \u2013 Carga tribut\u00e1ria consolidada setor el\u00e9trico brasileiro 1999 a 2008. Fonte prim\u00e1ria: OCDE.<\/p>\n

A Tabela 1 mostra que a maior tributa\u00e7\u00e3o ocorre no n\u00edvel estadual: o ICMS[2]<\/a> representa em torno de 20% da receita bruta das distribuidoras de energia, ou 46% de todos os tributos e encargos, como mostrado no Gr\u00e1fico 3. Em seguida v\u00eam os tributos de compet\u00eancia do Governo Federal, com destaque para o crescimento da import\u00e2ncia do PIS\/PASEP[3]<\/a> e COFINS[4]<\/a> ao longo dos anos (para uma an\u00e1lise do aumento do PIS\/PASEP e COFINS, ver neste site o texto Por que \u00e9 t\u00e3o elevada a carga tribut\u00e1ria sobre os servi\u00e7os de saneamento b\u00e1sico?<\/a>)<\/span>. Em terceiro lugar aparece uma mir\u00edade de \u201cencargos setoriais\u201d (para uma an\u00e1lise desses encargos ver, neste site, o texto O que \u00e9 subs\u00eddio cruzado e como ele afeta a sua conta de luz?<\/span><\/a>).<\/p>\n

Tabela 1 \u2013 Carga tribut\u00e1ria sobre a receita bruta das empresas distribuidoras de energia el\u00e9trica<\/strong><\/p>\n

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Fonte: Instituto Acende Brasil \u2013 Carga tribut\u00e1ria consolidada setor el\u00e9trico brasileiro 1999 a 2008. Fonte prim\u00e1ria: Instituto Acende Brasil e Price Waterhouse & Coopers.<\/p>\n

Gr\u00e1fico 3 \u2013 Carga tribut\u00e1ria sobre a receita bruta das empresas distribuidoras de energia el\u00e9trica: participa\u00e7\u00e3o dos principais tributos (2008)<\/strong><\/p>\n

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Fonte: Instituto Acende Brasil \u2013 Carga tribut\u00e1ria consolidada setor el\u00e9trico brasileiro 1999 a 2008. Fonte prim\u00e1ria: Instituto Acende Brasil e Price Waterhouse & Coopers.<\/p>\n

Os motivos da alta tributa\u00e7\u00e3o<\/span><\/p>\n

Por que \u00e9 t\u00e3o intensa a tributa\u00e7\u00e3o do consumo de energia el\u00e9trica? O primeiro motivo \u00e9 a press\u00e3o exercida pelos crescentes gastos governamentais, tanto no n\u00edvel federal quanto no n\u00edvel estadual. Desde a redemocratiza\u00e7\u00e3o, o Estado brasileiro vem elevando o n\u00edvel de gasto p\u00fablico em fun\u00e7\u00e3o de diversos fatores de ordem pol\u00edtica. Criou-se um modelo em que, ano ap\u00f3s ano, aumenta-se o gasto p\u00fablico, o que exige que os governos Federal, estaduais e municipais busquem mais e mais receitas para equilibrar suas contas. Tal fen\u00f4meno j\u00e1 foi analisado em tr\u00eas textos deste site (Como o gasto p\u00fablico elevado desequilibra a economia brasileira?<\/a>,<\/span> Como as elei\u00e7\u00f5es afetam a economia?<\/span><\/a> e Por que \u00e9 importante controlar o gasto p\u00fablico?<\/a>)<\/span>. <\/span>Essa press\u00e3o exercida pelos gastos crescentes exige que os tr\u00eas n\u00edveis de governo (Federal, estadual e municipal) fa\u00e7am grande esfor\u00e7o de arrecada\u00e7\u00e3o e encontrem no setor el\u00e9trico uma suculenta base tribut\u00e1ria.<\/p>\n

O fornecimento de energia el\u00e9trica \u00e9 bastante prop\u00edcio \u00e0 tributa\u00e7\u00e3o por v\u00e1rios motivos. Em primeiro lugar, \u00e9 f\u00e1cil para os fiscos federal e estaduais coletar seus tributos: basta arrecad\u00e1-los junto \u00e0s empresas distribuidoras de energia, que representam apenas sessenta e tr\u00eas empresas em todo o pa\u00eds. Tais empresas disp\u00f5em de dados precisos a respeito da quantidade de energia fornecida, dados esses facilmente acess\u00edveis aos fiscos. Compare essa situa\u00e7\u00e3o, com a tributa\u00e7\u00e3o de produtos fabricados por in\u00fameras ind\u00fastrias, que passam por uma longa cadeia de fornecedores e distribuidores, para os quais \u00e9 dif\u00edcil conferir dados e notas fiscais. Obviamente \u00e9 muito mais simples e produtivo para o fisco ir direto a uma grande empresa, que tem uma grande base tribut\u00e1ria, com informa\u00e7\u00f5es claras e precisas sobre essa base tribut\u00e1ria. \u00c9 por esse mesmo motivo que outros setores s\u00e3o alvo de tributa\u00e7\u00e3o mais intensa, como o de bebidas (que disp\u00f5e de contadores de litros produzidos) e autom\u00f3veis (poucas e grandes ind\u00fastrias, alto valor unit\u00e1rio do produto vendido).<\/p>\n

Em segundo lugar, a base tribut\u00e1ria \u00e9 ampla: no ano de 2011, as distribuidoras de energia el\u00e9trica faturaram R$ 110 bilh\u00f5es, exclu\u00eddos os tributos, o que equivale a aproximadamente 2,5% do PIB. Assim, qualquer pequena al\u00edquota de tributo ou encargo que se imponha sobre tal faturamento j\u00e1 rende uma receita elevada sem que o contribuinte perceba o adicional em sua conta.<\/p>\n

Em terceiro lugar, a energia el\u00e9trica \u00e9 um bem essencial tanto nas resid\u00eancias quanto na ind\u00fastria, com\u00e9rcio e servi\u00e7os (o impacto do \u201capag\u00e3o\u201d de 2001 sobre o ritmo da economia \u00e9 uma demonstra\u00e7\u00e3o clara da essencialidade deste servi\u00e7o). Isso significa que os consumidores n\u00e3o reduzir\u00e3o o consumo de energia na mesma propor\u00e7\u00e3o dos aumentos de pre\u00e7o. \u00c9 o que se chama, em economia, de demanda inel\u00e1stica a varia\u00e7\u00f5es de pre\u00e7os. N\u00e3o havendo redu\u00e7\u00e3o acentuada de consumo quando h\u00e1 aumento de pre\u00e7os provocado por aumento de tributos, a receita tribut\u00e1ria ser\u00e1 maior do que se for aplicado o aumento dos tributos a um bem ou servi\u00e7o de alta elasticidade-pre\u00e7o, pois, nesse caso, parte da receita tribut\u00e1ria ser\u00e1 perdida em decorr\u00eancia da queda do consumo.<\/p>\n

Por exemplo, suponha que um produto custe R$ 1, e que s\u00e3o vendidas 100 unidades desse produto. Se o governo cria um imposto de 10% sobre o pre\u00e7o de venda e supondo que o imposto seja integralmente repassado para o pre\u00e7o, o valor final desse produto subir\u00e1 para R$ 1,10. Se a demanda desse bem tem baixa elasticidade a pre\u00e7os, com o novo pre\u00e7o de R$ 1,10 os consumidores reduzir\u00e3o pouco o seu consumo. Suponhamos que essa redu\u00e7\u00e3o seja de 5 unidades, passando o consumo total a ser de 95 unidades. A receita do governo com o novo imposto ser\u00e1 de R$ 9,50 (95 unidades X R$ 0,10). Mas se a elasticidade pre\u00e7o do bem for mais alta (um bem de menor essencialidade), os consumidores reduzir\u00e3o mais intensamente o consumo para, digamos, 70 unidades, o que far\u00e1 a receita tribut\u00e1ria do governo ser menor: R$ 7,00 (70 unidades X R$ 0,10). Da\u00ed porque, sob o ponto de vista de arrecada\u00e7\u00e3o, \u00e9 mais interessante para o governo tributar bens e servi\u00e7os cujas demandas sejam inel\u00e1sticas a pre\u00e7o.<\/p>\n

O quarto fator que estimula a tributa\u00e7\u00e3o da energia el\u00e9trica \u00e9 que essa tributa\u00e7\u00e3o \u00e9 pouco vis\u00edvel. Como todo tributo indireto, ela j\u00e1 vem embutida no pre\u00e7o, e o consumidor n\u00e3o consegue distinguir claramente o que \u00e9 o custo da energia e o que \u00e9 tributo ou encargo.<\/p>\n

Em quinto lugar, no caso espec\u00edfico do ICMS, a tributa\u00e7\u00e3o sobre energia cresce como um efeito colateral da chamada \u201cguerra fiscal\u201d (ver neste site o texto O que \u00e9 guerra fiscal?<\/span><\/a>). Os estados disputam entre si a instala\u00e7\u00e3o de ind\u00fastrias, oferecendo redu\u00e7\u00f5es e isen\u00e7\u00f5es na cobran\u00e7a do ICMS que, na maioria dos casos, \u00e9 pago pelas empresas ao Estado onde ocorre a produ\u00e7\u00e3o (tributa\u00e7\u00e3o na origem). Por\u00e9m, ao contr\u00e1rio do que ocorre com a maioria dos bens e servi\u00e7os, a tributa\u00e7\u00e3o da energia el\u00e9trica ocorre no estado onde ela \u00e9 consumida. Assim, n\u00e3o h\u00e1 est\u00edmulo aos estados para tentar atrair empresas do setor de energia a instalar sedes em seus territ\u00f3rios, pois a arrecada\u00e7\u00e3o continuar\u00e1 a fluir para os estados onde a energia \u00e9 consumida.<\/p>\n

Poderia haver um est\u00edmulo \u00e0 redu\u00e7\u00e3o da tributa\u00e7\u00e3o da energia el\u00e9trica caso isso representasse queda de custo t\u00e3o grande para as empresas que compensasse outras vantagens tribut\u00e1rias. Nesse caso, um estado que cobrasse baixos tributos permitiria que as empresas ali instaladas tivessem um custo substancialmente mais baixo. Por\u00e9m, os altos tributos e encargos criados pelo Governo Federal (que n\u00e3o participa da guerra fiscal) e a agressividade dos incentivos dados aos demais setores da economia, parecem tornar pouco atrativa a op\u00e7\u00e3o de atrair empresas via desconto de ICMS na conta de luz.<\/p>\n

A op\u00e7\u00e3o adotada tem sido tributar em excesso a energia para, com isso, gerar uma folga de caixa que permita ao governo estadual oferecer mais subs\u00eddios tribut\u00e1rios a outros setores. A Tabela abaixo mostra as al\u00edquotas aplicadas a alguns produtos no Estado de S\u00e3o Paulo, destacando-se que o consumo de energia acima de 200 Kwh\/m\u00eas \u00e9 tributado com a al\u00edquota mais alta.<\/p>\n

Tabela 2 \u2013 Al\u00edquotas de ICMS de alguns bens e servi\u00e7os selecionados no Estado de S\u00e3o Paulo<\/strong><\/p>\n

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Fonte: http:\/\/www.idealsoftwares.com.br\/tabelas\/aliquotas_sp.html<\/a><\/p>\n

Ser\u00e1 esta alta tributa\u00e7\u00e3o eficiente?<\/span><\/p>\n

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Toda tributa\u00e7\u00e3o reduz a efici\u00eancia da economia, porque estimula os consumidores e as empresas a mudarem seus comportamentos (supostamente maximizadores de seus respectivos n\u00edveis de bem-estar) para tentar minimizar os impostos pagos, como no exemplo num\u00e9rico apresentado acima. A diferen\u00e7a entre o que seria arrecadado por um imposto que n\u00e3o provocasse qualquer mudan\u00e7a de comportamento dos consumidores ou das empresas (chamado de imposto lump-sum<\/em> ) e a efetiva arrecada\u00e7\u00e3o do governo \u00e9 chamado de \u2018perda de peso morto\u201d (deadweight loss<\/em>) (lembre-se do exemplo num\u00e9rico oferecido acima, em que a redu\u00e7\u00e3o da demanda pelo bem tributado levou a uma arrecada\u00e7\u00e3o de R$ 7,00, ao passo que se n\u00e3o houvesse mudan\u00e7a no comportamento dos consumidores\u00a0 a arrecada\u00e7\u00e3o seria de R$ 10,00).<\/p>\n

A teoria da tributa\u00e7\u00e3o \u00f3tima[5]<\/a> \u00e9 aquela que busca definir a estrutura tribut\u00e1ria que produz a menor rea\u00e7\u00e3o dos agentes econ\u00f4micos e, com isso, gera menor perda de efici\u00eancia para a economia.\u00a0 Um resultado dessa teoria indica que, quanto mais inel\u00e1stica a pre\u00e7os a demanda e a oferta de um bem, menor a perda de peso morto e, consequentemente, menor a perda de efici\u00eancia.<\/p>\n

O racioc\u00ednio \u00e9 intuitivo: demanda e oferta inel\u00e1sticas a pre\u00e7o significam que \u00e9 baixa a rea\u00e7\u00e3o dos consumidores e produtores a aumentos de pre\u00e7os. Por isso, a cria\u00e7\u00e3o de um imposto que aumente os pre\u00e7os ao consumidor ou que representem um encargo a mais para o produtor n\u00e3o afetar\u00e1 as decis\u00f5es de consumo e de produ\u00e7\u00e3o. Ou seja, o montante consumido e produzido ap\u00f3s o imposto \u00e9 similar ao montante consumido e produzido antes da introdu\u00e7\u00e3o do imposto. A economia se afasta pouco do seu mix \u00f3timo de produ\u00e7\u00e3o e consumo.<\/p>\n

J\u00e1 afirmamos acima que, em fun\u00e7\u00e3o da sua essencialidade, a demanda por energia \u00e9 inel\u00e1stica a pre\u00e7os. Sob esse ponto de vista, seria melhor tributar a energia el\u00e9trica a tributar outros bens de maior elasticidade pre\u00e7o. Da mesma forma, a oferta tamb\u00e9m tende a ser inel\u00e1stica a pre\u00e7os. Isso porque a ind\u00fastria de energia exige um grande investimento em obras e equipamentos, que representam alto custo fixo. Um aumento no custo vari\u00e1vel de venda da energia (quanto mais energia vendida mais imposto se paga) n\u00e3o representar\u00e1 um acr\u00e9scimo significativo no custo total da empresa, pois ela incorrer\u00e1 no custo fixo independentemente de vender ou n\u00e3o a energia. Outro argumento favor\u00e1vel, em termos de efici\u00eancia econ\u00f4mica, \u00e0 alta tributa\u00e7\u00e3o da energia \u00e9 o baixo custo administrativo para se coletar tal tributo, como j\u00e1 foi ressaltado no in\u00edcio do texto: quanto menos o fisco gastar na sua a\u00e7\u00e3o de coletar tributos, mais recursos sobram para serem aplicados em pol\u00edticas p\u00fablicas, logo, mais eficiente \u00e9 a economia.Todavia, h\u00e1 outro resultado da teoria da tributa\u00e7\u00e3o \u00f3tima que aponta em dire\u00e7\u00e3o oposta: um aumento de al\u00edquota de um tributo provoca um aumento da perda de peso morto (queda de efici\u00eancia) equivalente ao quadrado do aumento da al\u00edquota. Ou seja, a perda de efici\u00eancia da economia \u00e9 mais que proporcional ao aumento de al\u00edquota. Isso significa que a eleva\u00e7\u00e3o das al\u00edquotas sobre energia el\u00e9trica a n\u00edvel t\u00e3o alto e t\u00e3o superior ao dos demais produtos, como mostrado na Tabela 2, provavelmente gerou grande perda de efici\u00eancia.<\/p>\n

Outra importante constata\u00e7\u00e3o da teoria da tributa\u00e7\u00e3o \u00f3tima \u00e9 a de que qualquer tributo sobre bens intermedi\u00e1rios (bens usados para produzir outros bens) provoca distor\u00e7\u00f5es na economia e, consequentemente, perda de bem-estar e de efici\u00eancia. A energia el\u00e9trica \u00e9, obviamente, um importante insumo intermedi\u00e1rio. A prefer\u00eancia deveria ser pela tributa\u00e7\u00e3o sobre o consumidor final de energia el\u00e9trica. A tributa\u00e7\u00e3o dos consumidores industriais e comerciais, com elevadas al\u00edquotas, \u00e9 certamente um forte gravame que reduz a competitividade desses consumidores.<\/p>\n

A perda de efici\u00eancia \u00e9 ainda maior porque a tributa\u00e7\u00e3o n\u00e3o impacta uniformemente as diferentes ind\u00fastrias. Aquelas que s\u00e3o mais intensivas no uso de energia ter\u00e3o seus custos aumentados mais que proporcionalmente, distorcendo os pre\u00e7os relativos. Isso pode alterar as vantagens comparativas do Pa\u00eds. Por exemplo, ind\u00fastrias que consomem muita energia, como alum\u00ednio e derivados, podem perder competitividade.<\/p>\n

\u00c9 verdade que a tributa\u00e7\u00e3o sobre o uso comercial e industrial da energia, por meio de tributos sobre valor adicionado (ICMS, PIS\/COFINS) pode, em tese, ser compensada pelo desconto de cr\u00e9ditos tribut\u00e1rios acumulados. Mas, quando consideramos detalhes da tributa\u00e7\u00e3o, vemos que h\u00e1 restri\u00e7\u00f5es \u00e0 plena desonera\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria (determinados insumos n\u00e3o podem ter seus tributos descontados). Al\u00e9m disso, a base de c\u00e1lculo do ICMS inclui outros tributos j\u00e1 pagos, configurando bitributa\u00e7\u00e3o. A pr\u00e1tica de al\u00edquotas diferenciadas por setores, isen\u00e7\u00f5es e n\u00e3o restitui\u00e7\u00f5es de cr\u00e9ditos do ICMS elevam a al\u00edquota efetiva final paga sobre o insumo. Deve-se considerar, tamb\u00e9m, que a cobran\u00e7a do imposto com al\u00edquotas diferentes, por estados diferentes, acabam induzindo empresas a desviarem sua escolha \u00f3tima de localiza\u00e7\u00e3o (em fun\u00e7\u00e3o dos custos de produ\u00e7\u00e3o e distribui\u00e7\u00e3o), por levar em conta, tamb\u00e9m, o custo da energia.<\/p>\n

As ind\u00fastrias mais intensivas em energia perdem competitividade em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s menos intensivas, e as ind\u00fastrias nacionais, em geral, perdem competitividade em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s ind\u00fastrias de outros pa\u00edses que imp\u00f5em menor tributa\u00e7\u00e3o sobre esse insumo.<\/p>\n

Qual o impacto distributivo dessa tributa\u00e7\u00e3o?<\/span><\/p>\n

A defini\u00e7\u00e3o da estrutura \u00f3tima de tributa\u00e7\u00e3o enfrenta um dilema entre efici\u00eancia e distribui\u00e7\u00e3o de renda. Se n\u00e3o houvesse qualquer preocupa\u00e7\u00e3o do governo com o impacto distributivo dos impostos, bastaria simplesmente criar um imposto lump-sum[6]<\/strong><\/a><\/em> (n\u00e3o gerador de distor\u00e7\u00f5es) que cobrasse um valor fixo por pessoa. Mas obviamente isso seria bastante injusto, visto que as pessoas t\u00eam habilidades e capacidades de gera\u00e7\u00e3o de renda distintas.<\/p>\n

Por isso, toda distor\u00e7\u00e3o gerada por impostos que uma sociedade aceita suportar decorre de seu intuito de ter tributos que sejam justos do ponto de vista distributivo. Ocorre que tributos sobre consumo[7]<\/a> s\u00e3o reconhecidamente concentradores de renda, porque as fam\u00edlias pobres gastam uma parcela maior de sua renda com consumo. Quando se trata de bem essencial, como a energia el\u00e9trica, esse efeito \u00e9 ainda mais evidente.<\/p>\n

Temos, ent\u00e3o, um contra-senso. Vivemos em uma sociedade que exibe pronunciada prefer\u00eancia pela redistribui\u00e7\u00e3o da renda: elege governos com plataforma redistributiva e confere alto valor a programas p\u00fablicos de redu\u00e7\u00e3o da pobreza. Por\u00e9m, o que se d\u00e1 com uma m\u00e3o (via gasto p\u00fablico), tira-se com outra, via tributa\u00e7\u00e3o concentradora de renda.<\/p>\n

Conclus\u00e3o<\/span><\/p>\n

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N\u00e3o obstante o fato de a tributa\u00e7\u00e3o do consumo de energia el\u00e9trica ser, a princ\u00edpio, gerador de baixa perda de efici\u00eancia da economia, pela inelasticidade-pre\u00e7o de oferta e demanda; as altas al\u00edquotas praticadas e a sua incid\u00eancia de forma diferenciada sobre empresas situadas em diferentes partes do pa\u00eds possivelmente geram perdas de efici\u00eancia e efeito concentrador de renda. Assim, a f\u00faria arrecadadora dos governos federal e estaduais, decorrente do aumento dos gastos p\u00fablicos (boa parte deles destinados a custear programas de redu\u00e7\u00e3o de pobreza e redistribui\u00e7\u00e3o de renda) acaba tornando toda a economia mais pobre (em menor n\u00edvel de bem-estar), com menor capacidade de crescimento e gera\u00e7\u00e3o de renda; al\u00e9m de anular parte da redistribui\u00e7\u00e3o de renda feita por meio de programas sociais.<\/p>\n

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