H\u00e1 diversos pre\u00e7os na economia que s\u00e3o fixados ou submetidos a regras e restri\u00e7\u00f5es pelo governo: energia el\u00e9trica, tarifas postais, tarifas telef\u00f4nicas, tarifas aeroportu\u00e1rias, planos de sa\u00fade, ingressos para espet\u00e1culos (regra de meia-entrada), passagens de \u00f4nibus, etc.<\/p>\n
Ao fixar esses pre\u00e7os, o governo muitas vezes procura atingir diversos objetivos, tais como: evitar o lucro excessivo de empresas monopolistas, beneficiar um grupo de pessoas (os mais pobres, os mais idosos, os estudantes, etc.), estimular alguns setores da economia ou ajudar o desenvolvimento de regi\u00f5es mais atrasadas. \u00c9 muito comum que o pre\u00e7o mais baixo cobrado de uma classe de consumidores (ou os incentivos financeiros dados a uma classe de produtores) seja compensado por pre\u00e7o mais alto cobrado aos demais consumidores. \u00c9 a isso que se chama \u201csubs\u00eddio cruzado\u201d: uma classe de consumidores paga pre\u00e7os mais elevados para subsidiar um grupo espec\u00edfico, seja ele outro grupo de consumidores ou um grupo de empresas (Para ler mais acerca de \u201csubs\u00eddios cruzados\u201d veja, neste site, o texto Quem deve pagar a conta dos subs\u00eddios nos servi\u00e7os de utilidade p\u00fablica?<\/a>)<\/span>.<\/p>\n O presente artigo argumenta que, de modo geral, o uso de subs\u00eddios cruzados na fixa\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os regulados pelo governo reduz a efici\u00eancia da economia, penaliza injusticadamente os consumidores n\u00e3o subsidiados, reduz a transpar\u00eancia sobre quanto custa cada classe de subs\u00eddio, distorce a pol\u00edtica or\u00e7ament\u00e1ria do governo e viabiliza a sobreviv\u00eancia de subs\u00eddios ineficientes com base em press\u00e3o pol\u00edtica de grupos benefici\u00e1rios.<\/p>\n Ser\u00e1 apresentado o caso da conta de luz paga pelos consumidores brasileiros, na qual h\u00e1 in\u00fameros itens de custo que representam recursos a serem utilizados para subsidiar diferentes atividades consideradas merit\u00f3rias, tais como o consumo de energia pela popula\u00e7\u00e3o de baixa renda, o incentivo \u00e0 produ\u00e7\u00e3o de energia por fontes alternativas, a eletrifica\u00e7\u00e3o rural, entre outros.<\/p>\n Inicialmente \u00e9 preciso considerar os motivos pelos quais o governo interfere na fixa\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os. Este ponto j\u00e1 foi analisado em outro artigo postado neste site (\u201cPor que o governo deve interferir na economia?<\/a>\u201d)<\/span>. \u00a0Um caso importante \u00e9 o dos setores em que o livre funcionamento de mercado n\u00e3o gera concorr\u00eancia (ver, no texto acima citado, o conceito de \u201cmonop\u00f3lio natural\u201d),\u00a0 nos quais a livre fixa\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os pelo mercado daria \u00e0s empresas o poder de ditar pre\u00e7os elevados, em preju\u00edzo dos consumidores.<\/p>\n A solu\u00e7\u00e3o para esse problema pode ser a produ\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o por uma empresa estatal, na qual o governo define o pre\u00e7o do servi\u00e7o,\u00a0 ou pode ser a entrega do servi\u00e7o a uma empresa privada que dever\u00e1 obedecer \u00e0 regula\u00e7\u00e3o<\/span><\/a> estatal. A regula\u00e7\u00e3o fixar\u00e1 pre\u00e7os m\u00e1ximos, metas de investimento e cobertura dos servi\u00e7os, entre outras exig\u00eancias.<\/p>\n Tanto a regula\u00e7\u00e3o quanto a opera\u00e7\u00e3o estatal abrem espa\u00e7o para que o governo estabele\u00e7a pre\u00e7os diferenciados para distintos consumidores ou incentivos a grupos de empresas, instituindo os subs\u00eddios cruzados.<\/p>\n Os principais mercados sujeitos \u00e0 regula\u00e7\u00e3o ou produ\u00e7\u00e3o estatal s\u00e3o os de energia el\u00e9trica, telefonia, servi\u00e7os postais, aeroportos, estradas, saneamento, transporte de combust\u00edveis. Usaremos o caso do mercado de energia para analisar os subs\u00eddios cruzados e seus efeitos delet\u00e9rios.<\/p>\n Montalv\u00e3o (2009) faz uma an\u00e1lise detalhada dos componentes da conta de luz e lista os seguintes mecanismos expl\u00edcitos e impl\u00edcitos de subs\u00eddios cruzados, que representam itens de custo somados \u00e0 tarifa b\u00e1sica de energia el\u00e9trica e encarecem a conta de luz paga pelos consumidores finais de energia:<\/p>\n Cada um dos subs\u00eddios acima relatados torna a conta de luz mais cara. Em m\u00e9dia eles representam um acr\u00e9scimo no valor final pago pelo servi\u00e7o de energia da ordem de 12%, correspondendo a um custo anual de R$ 14 bilh\u00f5es.<\/p>\n Uma primeira cr\u00edtica que se pode fazer a esses mecanismos de subs\u00eddio cruzado n\u00e3o<\/span> diz respeito \u00e0 finalidade do subs\u00eddio em si. N\u00e3o se pretende aqui questionar se \u00e9 justo ou n\u00e3o subsidiar o consumidor rural, o consumidor de baixa renda ou o consumidor dos Estados n\u00e3o participantes do Sistema Interligado Nacional. O que se deve criticar \u00e9 que os consumidores n\u00e3o subsidiados tenham que pagar por esses subs\u00eddios. Se h\u00e1 uma decis\u00e3o de governo para subsidiar uma determinada classe de consumidores, o governo deve custear esses subs\u00eddios com recursos do or\u00e7amento.<\/p>\n Quem financia o governo s\u00e3o os contribuintes, via pagamento de tributos. Se o governo quer fazer gastos em favor de um determinado grupo, mediante decis\u00e3o democr\u00e1tica aprovada pelo Congresso, deve lan\u00e7ar m\u00e3o de suas receitas fiscais. Escolher uma determinada parcela da popula\u00e7\u00e3o (no caso, os consumidores de energia el\u00e9trica) para financiar os subs\u00eddios, significa escolher \u201cperdedores\u201d que dever\u00e3o suportar um custo que n\u00e3o deveria ser seu.<\/p>\n Por que ser\u00e1 que s\u00e3o os consumidores de energia el\u00e9trica que devem arcar com subs\u00eddios ao transporte de g\u00e1s natural ou \u00e0s atividades de irriga\u00e7\u00e3o e aquicultura? Por que n\u00e3o cobrar essa conta dos consumidores de cigarro, dos motoristas de t\u00e1xi, dos donos de bancos ou dos consumidores de goiabada?<\/p>\n O amplo uso de subs\u00eddios cruzados parece ser uma op\u00e7\u00e3o pelo caminho politicamente mais f\u00e1cil. Colocar no or\u00e7amento p\u00fablico, explicitamente, um subs\u00eddio para um determinado setor ou grupo confere transpar\u00eancia ao custo daquela pol\u00edtica e permite \u00e0 sociedade questionar se est\u00e1 disposta a pagar tal valor.<\/p>\n Al\u00e9m disso, cada real de subs\u00eddio inclu\u00eddo no or\u00e7amento em favor do grupo A \u00e9 um real a menos que se pode usar para subsidiar o grupo B. Afinal, os recursos do or\u00e7amento s\u00e3o limitados em um pa\u00eds comprometido com o equil\u00edbrio fiscal. Logo, a inclus\u00e3o no or\u00e7amento de subs\u00eddios para um grupo pode sofrer a oposi\u00e7\u00e3o dos demais grupos de interesse.<\/p>\n Recorrer ao subs\u00eddio cruzado permite fugir \u00e0 restri\u00e7\u00e3o do or\u00e7amento: \u201ccria-se\u201d uma nova receita para subsidiar um grupo sem desagradar outros grupos, e se dispersa o custo entre os consumidores de energia el\u00e9trica de uma forma n\u00e3o transparente. Os consumidores atingidos pelo novo custo enfrentam dois tipos de dificuldade para reagir a ele: (a) sequer t\u00eam informa\u00e7\u00e3o a seu respeito; (b) quando t\u00eam tal informa\u00e7\u00e3o, o custo individual adicional de um subs\u00eddio n\u00e3o \u00e9 suficientemente alto para induzi-los a arcar com os custos de se organizarem para barrar o aumento da conta de luz.<\/p>\n O eleitorado brasileiro tem demonstrado grande resist\u00eancia \u00e0 cria\u00e7\u00e3o de um novo tributo para financiar a sa\u00fade p\u00fablica, tendo sancionado a extin\u00e7\u00e3o da CPMF e induzido recente veto \u00e0 sua recria\u00e7\u00e3o. Isso a despeito de ser alto o desejo por melhorias na sa\u00fade p\u00fablica. Ser\u00e1 que esse mesmo eleitorado aceitaria criar um tributo expl\u00edcito para financiar o PROINFA ou para subsidiar a conta de luz dos consumidores fora do Sistema Integrado?<\/p>\n Em texto publicado neste site (Por que \u00e9 t\u00e3o elevada a carga tribut\u00e1ria sobre os servi\u00e7os de saneamento b\u00e1sico?<\/a>)<\/span> argumentou-se a favor da redu\u00e7\u00e3o da tributa\u00e7\u00e3o imposta \u00e0s empresas de Saneamento. Essa seria uma medida de pol\u00edtica transparente, de incentivo a um setor gerador de grandes externalidades positivas para a sociedade e que mereceria ser subsidiado por todos os contribuintes. Por\u00e9m, como o Governo Federal enfrenta resist\u00eancias \u00e0 cria\u00e7\u00e3o de novos impostos, ele teme abrir m\u00e3o daqueles que j\u00e1 conseguiu criar. Por isso, parece preferir subsidiar as empresas de saneamento de forma indireta, jogando o custo de 15% sobre os consumidores de energia el\u00e9trica, conforme acima citado.<\/p>\n A segunda cr\u00edtica que se pode fazer ao uso indiscriminado de subs\u00eddios cruzados \u00e9 que o efeito de um subs\u00eddio pode anular o efeito pretendido por outro subs\u00eddio. Por exemplo: a redu\u00e7\u00e3o da conta de luz da popula\u00e7\u00e3o de baixa renda pode ser anulada pelo aumento da conta de luz decorrente dos subs\u00eddios \u00e0 aquicultura, \u00e0 irriga\u00e7\u00e3o ou \u00e0s \u00e1reas fora do Sistema Interligado. No fim das contas, a sociedade arca com o custo de pol\u00edticas cujo resultado final l\u00edquido (descontados os efeitos contr\u00e1rios) ningu\u00e9m conhece. Lago (2006) demonstra que isso ocorre de fato: em alguns estados brasileiros o desconto dado ao consumidor de baixa renda n\u00e3o compensa a perda imposta a este mesmo consumidor por meio da imposi\u00e7\u00e3o de diversos outros encargos e impostos em sua conta de luz[1]<\/a>.<\/p>\n Em terceiro lugar, em alguns casos, pode-se questionar o subs\u00eddio em si. Tome-se o caso do PROINFA. O objetivo do programa \u00e9 introduzir na matriz energ\u00e9tica brasileira fontes de energia de baixo impacto ambiental. Mas o Brasil, diferentemente dos pa\u00edses que t\u00eam uma matriz energ\u00e9tica com forte impacto poluidor (carv\u00e3o, \u00f3leo combust\u00edvel), tem grande potencial hidrel\u00e9trico ainda n\u00e3o aproveitado. O Pa\u00eds s\u00f3 explorou 33% de todo esse potencial.<\/p>\n Por isso, a forma mais eficiente de aumentar a oferta de energia com baixo impacto ambiental parece ser a constru\u00e7\u00e3o de hidrel\u00e9tricas, acompanhadas de medidas bastante conhecidas de mitiga\u00e7\u00e3o de impacto ambiental. O PROINFA e os leil\u00f5es de fontes alternativas de energia t\u00eam aumentado o custo marginal de expans\u00e3o do sistema (a energia e\u00f3lica s\u00f3 se tornou competitiva em 2011 em raz\u00e3o de isen\u00e7\u00e3o de impostos e outros incentivos n\u00e3o tribut\u00e1rios n\u00e3o dispon\u00edveis a outras fontes), pressionando prematuramente as tarifas de energia. Se fossem dados ao consumidor de energia o direito de escolher a fonte de gera\u00e7\u00e3o e o devido esclarecimento sobre custos e impacto ambiental de cada fonte, ele provavelmente escolheria a fonte renov\u00e1vel mais barata, que \u00e9 a hidrel\u00e9trica.<\/p>\n Em quarto lugar, deve-se observar que, uma vez criado um subs\u00eddio, os grupos por ele beneficiados, direta ou indiretamente, resistir\u00e3o \u00e0 sua extin\u00e7\u00e3o, mesmo quando o aux\u00edlio financeiro perde raz\u00e3o de ser. Tome-se o caso da Conta de Consumo de Combust\u00edvel dos Sistemas Isolados. Como afirmado acima, ela tem por objetivo subsidiar a gera\u00e7\u00e3o de energia por meio de termel\u00e9tricas em localidades n\u00e3o interligadas ao Sistema Interligado Nacional. Em 2009 iniciou-se o processo de integra\u00e7\u00e3o dessas localidades, que passar\u00e3o, gradativamente, a receber energia do Sistema Interligado e n\u00e3o mais necessitar\u00e3o de subs\u00eddio. Por\u00e9m, essa mudan\u00e7a, que representa um salto de efici\u00eancia para o Pa\u00eds, acarretar\u00e1 perda de receitas de ICMS dos governos estaduais, cobrado sobre os combust\u00edveis adquiridos pelas termel\u00e9tricas. Para atender a press\u00e3o dos governos estaduais, a Lei n\u00ba 12.111\/2009, origin\u00e1ria da MP 466\/2009, criou um adicional de 0,3% a ser pago pelas distribuidoras aos estados e munic\u00edpios que tiverem perdas de ICMS.<\/p>\n Mais uma vez vale perguntar: o que os consumidores de energia em todo o pa\u00eds t\u00eam a ver com a perda de arrecada\u00e7\u00e3o de ICMS no Acre, Rond\u00f4nia e Amazonas? Os subs\u00eddios cruzados, pela sua baixa transpar\u00eancia, permitem que os grupos de press\u00e3o obtenham mais facilmente os subs\u00eddios que desejam, criando uma intricada teia de rela\u00e7\u00f5es financeiras.<\/p>\n Outra distor\u00e7\u00e3o, j\u00e1 apontada em outro texto deste site (Quem deve pagar a conta dos subs\u00eddios nos servi\u00e7os de utilidade p\u00fablica?<\/span><\/a>) consiste em jogar parte do custo de amplia\u00e7\u00e3o do sistema, que vai beneficiar os consumidores no futuro, na conta dos consumidores do presente. \u00c9 isso que ocorre, por exemplo, quando os recursos da RGR s\u00e3o usados para conceder financiamento subsidiado \u00e0 expans\u00e3o do setor el\u00e9trico.<\/p>\n Ademais, como o Governo desconhece, na pr\u00e1tica, o valor \u00f3timo de subs\u00eddio necess\u00e1rio para viabilizar os diversos setores e programas incentivados, como os subs\u00eddios s\u00e3o pouco transparentes, e muitos obtidos em decorr\u00eancia de press\u00e3o pol\u00edtica, \u00e9 poss\u00edvel que eles estejam gerando efeitos adversos indesejados. Em artigo publicado neste site (Quem ganha com a meia entrada?<\/a>)<\/span>, C\u00e9sar Mattos mostrou que o subs\u00eddio cruzado com o qual se pretende beneficiar estudantes e idosos pode, na pr\u00e1tica, acabar levando \u00e0 fixa\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os altos que excluem justamente os grupos que se pretendia beneficiar, e\/ou pode gerar uma perda de bem-estar geral da economia (perda de receita pelos exibidores de espet\u00e1culo sem ganhos para os benefici\u00e1rios e n\u00e3o-benefici\u00e1rios da meia-entrada).<\/p>\n Nada impede que o mesmo fen\u00f4meno ocorra no setor el\u00e9trico, com o alto custo da energia gerando perdas \u00e0 sociedade muito superiores ao que os grupos subsidiados ganham individualmente.<\/p>\n Como observa\u00e7\u00e3o final, vale destacar a diferen\u00e7a entre itens da conta de luz que representam injustific\u00e1veis subs\u00eddios cruzados e os itens que comp\u00f5em custos importantes do sistema de mercado regulado. Estes \u00faltimos podem e devem ser cobrados diretamente do consumidor de energia, pois fazem parte do custo de se produzir e ofertar energia em um mercado regulado, cabendo discutir, apenas, se os valores fixados s\u00e3o adequados ou excessivos. Entre esses encargos podem ser citados: a Taxa de Fiscaliza\u00e7\u00e3o dos Servi\u00e7os de Energia El\u00e9trica (destinada a financiar a Aneel), o encargo destinado a financiar pesquisa e desenvolvimento por meio da Empresa de Pesquisa Energ\u00e9tica e os encargos destinados a financiar as opera\u00e7\u00f5es do Operador Nacional do Sistema El\u00e9trico (ONS).<\/p>\n Downloads:<\/em><\/strong><\/p>\n Para ler mais sobre o tema:<\/p>\n Montalv\u00e3o, E. (2009) Impacto de tributos, encargos e subs\u00eddios setoriais sobre as contas de luz dos consumidores<\/em>. Centro de Estudos da Consultoria do Senado Federal. Texto para discuss\u00e3o n\u00ba 62. Dispon\u00edvel em http:\/\/www.senado.gov.br\/senado\/conleg\/textos_discussao.htm<\/a><\/p>\n H\u00e1 diversos pre\u00e7os na economia que s\u00e3o fixados ou submetidos a regras e restri\u00e7\u00f5es pelo governo: energia el\u00e9trica, tarifas postais, tarifas telef\u00f4nicas, tarifas aeroportu\u00e1rias, planos de sa\u00fade, ingressos para espet\u00e1culos (regra de meia-entrada), passagens de \u00f4nibus, etc. Ao fixar esses pre\u00e7os, o governo muitas vezes procura atingir diversos objetivos, tais como: evitar o lucro excessivo de empresas monopolistas, beneficiar um grupo de pessoas (os mais pobres, os mais idosos, os estudantes, etc.), estimular alguns setores […]<\/p>\n","protected":false},"author":38,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_monsterinsights_skip_tracking":false,"_monsterinsights_sitenote_active":false,"_monsterinsights_sitenote_note":"","_monsterinsights_sitenote_category":0,"footnotes":""},"categories":[8,6,254],"tags":[],"class_list":["post-1053","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-crescimento-e-eficiencia-da-economia","category-financas-publicas-e-gestao-publica","category-a-regulacao"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/1053","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/users\/38"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcomments&post=1053"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/1053\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fmedia&parent=1053"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcategories&post=1053"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.brasil-economia-governo.com.br\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Ftags&post=1053"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}\n
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[1]<\/a> Lago, Juliana N. (2006) Tributos e encargos na tarifa de energia el\u00e9trica: uma an\u00e1lise sob o ponto de vista do consumidor e da pol\u00edtica de tarifa social. <\/em>Disserta\u00e7\u00e3o de Mestrado \u2013 Faculdade de Ci\u00eancias Econ\u00f4micas da UERJ.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"