Na teoria econômica, a relação entre impostos e meio ambiente começou a ser analisada desde o trabalho seminal de 1920 do economista inglês Arthur Pigou¹. De lá para cá, muito foi estudado em relação à matéria e muitos países passaram a adotar “tributos ambientais”². Neste texto, fazemos uma introdução sobre a questão, pela ótica da teoria econômica do meio ambiente. Em primeiro lugar, discute-se a superioridade do imposto como mecanismo de defesa do meio ambiente em relação às políticas de comando e controle, como concebida na teoria. Em seguida, é apresentada a “hipótese do duplo dividendo”, a possibilidade de uma reforma tributária ambiental trazer também ganhos econômicos, além dos ganhos ambientais. Ainda, detalha-se a visão da economia política do tributo ambiental, debatendo a impopularidade, entre diversos stakeholders, do imposto como instrumento de preservação ambiental. Por fim, são apresentados exemplos na legislação tributária que se harmonizam (ou não) com a sustentabilidade, como a redução do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para automóveis e a proposta da Cide-Carbono.

2. Por que usar impostos?

Um tributo ambiental tem motivação extrafiscal, ou seja, não objetiva o aumento da arrecadação. O que se pretende é estabelecer incentivos (e desincentivos) para que a produção de bens e serviços seja sustentável.

Na teoria econômica, o imposto “pigouviano” é concebido como um imposto capaz de corrigir uma externalidade. Por sua vez, de maneira simplificada, a externalidade é o impacto de uma atividade em terceiros que não decidem sobre ela. Um exemplo básico de uma externalidade, negativa, é a poluição gerada por uma fábrica.

Neste exemplo, a produção da fábrica impõe custos a terceiros (externalidade) sob a forma de poluição. O imposto seria capaz de “internalizar” a externalidade: isto é, fazer com que o próprio gerador da poluição pagasse o custo da poluição. Cabe observar que a motivação do imposto não seria de criar um  novo custo, mas apenas de transferir um custo já existente ― que estaria sendo pago por terceiros (ex: sociedade) ― a quem de fato seria responsável por ele (o poluidor).

No jargão da área, o ponto de equilíbrio da produção deixaria de ser o ótimo privado (poluir tanto quanto necessário para maximizar o lucro privado) para ser o ótimo social (reduzir a produção para poluir menos): com o imposto, o nível de produção seria eficiente do ponto de vista da sociedade, e não, como antes, apenas do ponto de vista do produtor.

Como instrumento da política ambiental, o imposto se opõe às medidas de comando e controle (normas e punição para seu descumprimento). Exemplos dessas medidas incluem o estabelecimento, por uma prefeitura, de limites máximos de emissão de monóxido de carbono e hidrocarbonetos nos veículos, ou a determinação de uma percentagem de cada propriedade que deve ser preservada variando em diferentes biomas (Reserva Legal). No caso simples aqui tratado, de poluição de fábricas, visando reduzir o impacto ambiental, uma norma poderia ser baixada limitando a produção de todas as fábricas a certa quantidade.

Na teoria, a superioridade do imposto em relação às normas se daria por sua flexibilidade, já que as normas ignoram diferenças de custos entre as empresas. Assim, o imposto seria mais eficiente, ao minimizar a “perda de peso morto” (deadweight loss) – que pode ser entendida como o valor da produção perdida. O tributo ambiental permitiria que os custos ambientais e os custos econômicos fossem compatibilizados. Outra vantagem seria induzir a inovação tecnológica pelos produtores, na tentativa de minimizar o impacto ambiental.

Entretanto, a superioridade do imposto como instrumento de política ambiental é contestada. Mesmo economistas reconhecem que a superioridade desse instrumento se dá apenas sob condições específicas³. As principais críticas focam nas dificuldades de implementação prática (por exemplo, de um imposto sobre a poluição), considerando o imposto pigouviano uma “obsessão” teórica.

O tributo ambiental também é criticado pela ausência de estigma que concede às condutas poluidoras⁴, com base na crença de que a preservação do meio ambiente não deveria ser “mercantilizada”, devendo ser um valor em si. Também há preocupações ligadas à desigualdade, já que empresas maiores poderiam produzir e poluir mais pagando mais impostos, enquanto a produção de empresas menores ficaria comprometida.

3. Ganhos econômicos, além de ganhos ambientais?

Mais recentemente, os economistas têm discutido a chamada “hipótese do duplo dividendo”⁵. Considerando o pressuposto de que o imposto é o melhor instrumento para preservação ambiental, alguns especialistas defendem que uma reforma tributária ambiental traria não apenas ganhos ambientais (“dividendo verde”), mas também ganhos econômicos (“dividendo azul”).

A eficiência do tributo ambiental e o chamado dividendo azul ocorreriam porque o aumento da arrecadação proveniente dos tributos ambientais permitiria a redução ou eliminação de outros impostos distorcivos associados com a perda de peso morto, aumentando a eficiência da produção na economia como um todo.

A hipótese do duplo dividendo é controversa, e existe em três formas diferentes (weak double dividend, strong double dividend, employment double dividend), com diferentes graus de aceitação⁶.

4. Economia Política

Apesar do reconhecimento na teoria da superioridade do imposto como instrumento de política ambiental em vários casos, o que se observa na prática é uma popularidade muito maior das políticas de comando e controle.

Dietz e Vollebergh (1999)⁷ avaliam que as políticas de comando e controle são preferidas pelos poluidores, ambientalistas, políticos e burocratas.

O prêmio Nobel James Buchanan, em trabalho de 1975⁸, demonstra que as normas podem causar um aumento de custo menor para os poluidores do que os tributos, motivo pelo qual eles teriam maior resistência aos impostos ambientais.

Paradoxalmente, também grupos ambientalistas teriam preferências por políticas de comando e controle em relação a políticas de mercado como instrumentos de preservação do meio ambiente, com base em “valores morais”. Para esses grupos, as políticas de mercado, como o imposto ambiental, poderiam dar legitimidade à prática poluidora, enquanto a penalidade sinalizaria melhor a rejeição da sociedade  e estigmatizaria a poluição.

Já a classe política consideraria que as medidas de comando e controle teriam maior apelo junto ao eleitorado. Para um político, uma norma seria mais oportuna para reproduzir a imagem de defensor do meio ambiente do que a criação de um imposto.

Por seu turno, a burocracia teria nas normas maior possibilidade de exercer influência e possuir poder e prestígio. Juntas, as preferências de poluidores, ambientalistas, políticos e burocratas ajudariam a explicar a popularidade maior dos instrumentos de comando e controle em relação aos de mercado, como o imposto.

5. Política tributária e sustentabilidade no Brasil

Ainda que a aplicabilidade do imposto ambiental idealizado na teoria não seja consensual, a teoria econômica mostra como a tributação pode estimular comportamentos desejáveis e desestimular os indesejáveis. Alguns exemplos são pertinentes para visualizar como isso pode acontecer.

Em anos recentes, no Brasil, com o objetivo de aquecer a economia e conter a inflação, o governo federal reduziu as alíquotas do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para automóveis e zerou as alíquotas da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide-Combustíveis) incidente sobre as operações realizadas com combustíveis⁹.

Assim, o tratamento tributário diferenciado acabou por elevar o consumo de combustíveis fósseis, prejudicando a qualidade do ar e a mobilidade urbana nas cidades brasileiras. Também prejudicou um setor importante para a economia verde, o do etanol, que passou a ter custo pouco competitivo para o consumidor final, comparado à gasolina.

Em termos de boas práticas que harmonizam política tributária e sustentabilidade, há casos inovadores em nível estadual e municipal. O Estado do Pará, por meio da Lei Estadual nº 7.638, de 12 de julho de 2012, e do Decreto nº 775, de 26 de junho de 2013, entrou no rol dos estados que utilizam o “ICMS Verde”, com critérios sofisticados para a distribuição dos recursos do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) entre os municípios.

O recebimento dos recursos varia, por município, de acordo com a redução ocorrida no desmatamento e porcentagem de área ocupada por unidades de conservação, terras indígenas e terras quilombolas ― entre outros critérios. Dessa forma, o ICMS Verde reduz os ganhos econômicos do desmatamento, incentivando a preservação ambiental.

Em nível municipal, a cidade de Guarulhos, uma das maiores do interior do Brasil, criou em 2010 o IPTU-Verde, concedendo descontos no Imposto sobre Propriedade Predial Territorial Urbana (IPTU) para condomínios que, entre outras práticas, participem da coleta seleta de lixo, tenham materiais sustentáveis em sua construção ou reusem água da chuva.

No mundo, dezenas de países implementaram um tributo sobre carbono (carbon tax). Esse tipo de imposto já existe em vários países europeus, no Japão e em estados do Canadá e dos Estados Unidos, além de em países emergentes como Índia, África do Sul, México, Costa Rica e Chile. Appy et. al (2014) propõe usar o caráter extrafiscal da Cide e criar a Cide-Carbono no Brasil, incidindo sobre combustíveis fósseis e abate tardio de bovinos¹⁰.

____________________

¹ PIGOU, A. The Economics of Welfare. Londres: Macmillan, 1920.

² Neste artigo usamos “imposto” e “tributo” como sinônimos, cientes da distinção dos termos no Direito Tributário.

³ HELFAND, G. Standards versus Taxes in Pollution Control.  In: van den Bergh, J. (Org.). Handbook of Environmental and Resource Economics. Northampton: Edward Elgar, 1999.

⁴ KELMAN, S. What Price Incentives? Economists and the Environment. Boston: Auburn House Publishing Company, 1981.

⁵  FULLERTON, D. Environmental levies and distortionary taxation: Comment. American Economic Review, v. 87, pp. 245-51, 1997.

⁶ MOOIJ, R. The double dividend of an environmental tax reform. In: van den Bergh, J. (Org.). Handbook of Environmental and Resource Economics. Northampton: Edward Elgar, 1999.

⁷ DIETZ, F.; VOLLEBERGH, H. Explaining instrument choice in environmental policies. In: van den Bergh, J. (Org.). Handbook of Environmental and Resource Economics. Northampton: Edward Elgar, 1999.

⁸ BUCHANAN, J.; TULLOCK, G. ‘Polluters’ profits and political response: direct controls versus taxes. American Economic Review, v. 65, pp. 139-47, 1975.

⁹ Conforme, atualmente, o Decreto nº 8.279, de 30 de junho de 2014, e o Decreto nº 7.764, de 22 de junho de 2012.

¹⁰ APPY, B.; TOLEDO, C.; MICCOLIS, A.; MARSON, R.; GOMES, V. Cide-Carbono: mais florestas, menos gases estufas. In: LIMA, A.; MOUTINHO, P. (Org.). Política Tributária Brasileira e sua “Pegada” Climática: por uma transição rumo à sustentabilidade. Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia (IPAM): Brasília, 2014.

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A Agenda 21, acordada na Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, ocorrida no Rio de Janeiro em 1992, alçou o conceito de PCS à posição de destaque, enfatizando a necessidade de serem encontrados caminhos – mediante o desenvolvimento de políticas e estratégias nacionais – para reduzir a pressão sobre o meio ambiente causada por padrões insustentáveis de produção e consumo. Insustentáveis porque não podemos extrair mais recursos naturais do que a natureza é capaz de repor, nem extrair indefinidamente recursos finitos, não renováveis, bem como descartar mais resíduos do que a natureza é capaz de assimilar.

Dez anos depois da Cúpula do Rio, o Plano de Johannesburgo (aprovado na segunda Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, a Rio+10) instou a Comunidade Internacional a estabelecer um programa de ação de dez anos para apoiar iniciativas regionais e nacionais para a promoção de mudanças nos padrões de produção e consumo. Como resposta a esse chamado, teve início, em 2003, o chamado Processo de Marrakesh sobre Produção e Consumo Sustentáveis, com duração de dez anos (10 Years Framework Program), estruturado em torno de sete forças-tarefa:

Hoje, tendo por base o desenvolvimento sustentável, os temas envolvidos em PCS pressupõem uma preocupação ética com as gerações futuras. Considerando a aspiração legítima da maioria da população mundial de acesso a melhores condições de vida, o desafio é equacionar essas demandas com os limites do meio-ambiente para suportar a conjugação de uma população crescente com um consumo também em ascensão. A questão central é como proporcionar serviços iguais ou superiores para atender aos requisitos básicos e às aspirações para melhoria da qualidade de vida, tanto da geração atual como das futuras, reduzindo continuamente os danos ao meio ambiente e os riscos à saúde.

Como todo processo profundo de mudança, a transformação da sociedade global rumo à adoção de práticas de PCS tem sido sobremaneira lenta, especialmente no que concerne ao consumo sustentável. Além disso, nos últimos dez anos, importantes tendências se consolidaram no sentido de sobrecarregar ainda mais os recursos naturais.

Em primeiro lugar, iniciativas visando reduzir a degradação ambiental mediante adoção de processos produtivos ecoeficientes foram compensadas ou revertidas pelo incremento geral da produção, gerado tanto pelo crescimento econômico mundial quanto pelo consumismo crescente, com aumento dos resíduos e exploração intensiva de recursos naturais. Em segundo, embora se tenha passado a controlar melhor os efeitos ambientais envolvidos no processo produtivo (P+L), os problemas surgidos durante o uso dos produtos não foram adequadamente enfrentados (não adoção efetiva de políticas vinculadas ao consumo sustentável). Em terceiro, a transição de uma economia industrial baseada na manufatura para outra baseada na tecnologia conduziu à emergência e rápido desenvolvimento de novos setores que ainda não foram eficientemente enfocados (como os vinculados à biotecnologia e à nanotecnologia). Em quarto lugar, ficou evidente que as considerações ambientais ainda não estão sendo devidamente consideradas na grande maioria dos programas econômicos e sociais conduzidos ao redor do Mundo.

Em suma, há ainda um longo caminho a trilhar até que se consiga descolar desenvolvimento econômico de degradação ambiental, fazendo mais com menos, ao longo do ciclo completo dos produtos, e melhorando, ao mesmo tempo, a qualidade de vida para todos. Mais (e melhor), no sentido da produção de bens e serviços, com menos impacto em termos do uso de recursos naturais, da degradação ambiental, do desperdício e da poluição.

Aproveitando a experiência e o conhecimento obtidos com os programas gestados e conduzidos a partir do Processo de Marrakesh, o que se almeja, na terceira Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, a Rio+20, é conferir dimensão política à estratégia de PCS, por intermédio da adoção de um Pacto Global para Produção e Consumo Sustentáveis. A intenção é que – resolvidas pendências conceituais e definições relativas a compromissos financeiros e de transferência de tecnologia, bem como acordados arranjos de execução – mecanismos concretos para implementação de programas sejam estabelecidos, com prioridade nas seguintes áreas: (a) compras públicas sustentáveis; (b) classificações de consumo e de eficiência energética que orientem os consumidores; e (c) financiamento de estudos e pesquisas para o desenvolvimento sustentável[2].

Os programas de PCS, por seu turno, não devem ser governamentais, mas, sim, nacionais e regionais. Para que sejam efetivos, têm que contar com a participação do setor produtivo e da sociedade civil, por intermédio de parcerias e iniciativas voluntárias.

Ademais, dois tipos de instrumentos devem ser destacados. Por um lado, estão os incentivos econômicos passíveis de promover o desenvolvimento e a utilização das melhores alternativas possíveis para minimizar impactos ambientais e sociais ao longo de todo o ciclo de vida dos bens e serviços, tais como os subsídios a produtos novos que gerem menor impacto ambiental (por exemplo, etanol em substituição à gasolina, transporte coletivo em substituição ao individual) e a tributação de práticas danosas ao meio-ambiente (sobre esse ponto, ver mais detalhes neste site no texto Por que o governo deve interferir na economia?). Por outro lado, estão as ações no campo da educação e da mídia, com vista a mudar padrões de produção e consumo, o que significa transformar hábitos, comportamentos e valores.

Esse último aspecto é especialmente evidente com relação à necessária mudança do atual comportamento consumista da sociedade atual, que pode ser definido como a orientação cultural que leva as pessoas a encontrarem significado, satisfação e reconhecimento a partir daquilo que consomem, por meio do elo que fazem entre o ser e o ter, levando-as a associarem o consumo com felicidade.

Tal alteração – ao lado de esforços para alongar a vida útil dos produtos e reaproveitar, ao máximo, insumos da reciclagem em novas cadeias produtivas – é importante. Isso porque, além do consumo demandado para atender às necessidades básicas (comer, vestir, morar, ter acesso à saúde, lazer e educação) de uma população cada vez maior, nos defrontamos hoje com um padrão de consumo que está sendo globalizado e que se caracteriza por ser excessivo, pressionando ainda mais os recursos naturais da Terra e os serviços ambientais prestados pelos diversos ecossistemas.

O Plano de Ação para Produção e Consumo Sustentáveis (PPCS) brasileiro – resultado de um amplo processo de articulação, elaboração e consulta pública, a fim de se configurar como uma política de toda a sociedade[3] – contém 17 temas básicos, que, de modo geral, enfocam os seguintes aspectos:

(a) educação para o consumo sustentável, divulgação de conceitos, além de iniciativas na área de capacitação em PCS;

(b) compras públicas sustentáveis (e eventual utilização de incentivos tributários), bem como adoção de agenda ambiental na Administração Pública (ações e exemplificação de práticas de sustentabilidade socioambiental);

(c) inovação e difusão tecnológica em PCS (ecodesign e ecoeficiência);

(d) maior reciclagem de resíduos sólidos e diminuição do impacto social e ambiental na geração e uso de energia;

(e) setorialmente, prioridade para a inserção do setor varejista, da agricultura e do agronegócio e da construção civil no esforço de PCS, bem como a integração do sistema bancário (de modo que critérios de sustentabilidade sejam considerados na oferta de crédito e financiamento);

(f) rotulagem ambiental que considere o ciclo completo de vida dos bens e serviços e estimule o consumo responsável, bem como rotulagem em prol da expansão sustentável do uso de biocombustíveis;

(g) desenvolvimento de indicadores em PCS;

(h) estímulo à criação e expansão de negócios/mercados com inclusão social e menor impacto ambiental, a partir da disseminação de novos produtos, processos, modelos e práticas corporativas;

(i) integração de políticas em PCS e articulação nacional.

Entre esses temas, seis são prioridades: a educação para o consumo sustentável, as compras públicas sustentáveis, a agenda ambiental na Administração Pública (inclusive no que diz respeito aos incentivos ao comportamento ambientalmente amigável, através de tributação e subsídios), o aumento da reciclagem de resíduos sólidos, o varejo sustentável e as construções sustentáveis. São essas áreas, portanto, as que deverão receber maior atenção do País.

O Brasil vem se esforçando para progredir rumo à adoção de práticas de produção e consumo mais sustentáveis, embora ainda esteja longe dos patamares alcançados, por exemplo, nos países nórdicos e em outras sociedades mais desenvolvidas.

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[2] O FUTURO QUE QUEREMOS (Esboço Zero). Organização das Nações Unidas (ONU), 10/01/2012. Disponível em http://www.rio20.gov.br/documentos/documentos-da-conferencia/esboco-zero (acessado em 31/05/2012).

DOCUMENTO DE CONTRIBUIÇÃO BRASILEIRA À CONFERÊNCIA RIO+20. Brasília, 11/11/2011. Disponível em http://www.rio20.gov.br/documentos/contribuicao-brasileira-a-conferencia-rio-20 (acessado em 31/05/2012).

[3]PLANO DE AÇÃO PARA PRODUÇÃO E CONSUMO SUSTENTÁVEIS (PPCS), 2011-2014. Ministério do Meio Ambiente. Disponível em http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=234, (acessado em 31/05/2012).

Segundo o Relatório da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, desenvolvimento sustentável é aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras de terem atendidas também as suas. Assim, o desenvolvimento sustentável deve, no mínimo, salvaguardar os sistemas naturais que sustentam a vida na Terra: atmosfera, águas, solos e seres vivos.

Além disso, o desenvolvimento sustentável impõe a consideração de critérios de sustentabilidade social, ambiental e de viabilidade econômica. Apenas as soluções que considerem esses três elementos, isto é, que promovam o crescimento econômico com impactos positivos em termos sociais e ambientais, merecem essa denominação.

A economia atual induz o consumo excessivo de recursos naturais para garantir o crescimento, inviabilizando a sustentabilidade. Em face da degradação do meio ambiente já provocada por sua exploração descontrolada, a tendência atual é de abordar o tema sob a seguinte premissa: se forem adequadamente quantificados e internalizados os custos ambientais dos empreendimentos, não há margem para a dicotomia entre crescimento econômico e sustentabilidade, isto é, se determinado projeto for lucrativo após a incorporação dos custos associados aos prejuízos ambientais que acarreta, ele pode ser implementado.

É essa a lógica dos pressupostos da economia verde: proporcionar os corretos incentivos aos agentes econômicos para garantir o desenvolvimento sustentável. Nesse sentido, a promoção da economia verde deve ser entendida não como um substituto, mas como um meio para atingir o desenvolvimento sustentável.

A atuação governamental dispõe de vários instrumentos como a política fiscal, a mudança nos subsídios nocivos, o emprego de instrumentos para corrigir falhas de mercado, a intervenção e a fiscalização do poder público, os investimentos públicos, a regulamentação e o incentivo à inovação. Essas intervenções são fundamentais para corrigir os preços dos recursos (prevenir a escassez futura) e criar os incentivos para direcionar a economia para corretos investimentos em inovação, em capital humano, em conhecimento e em pesquisa e desenvolvimento. (para ler mais sobre esses instrumentos, ver, neste site, o texto Por que o governo deve interferir na economia?).

Uma ilustração do problema, do lado do consumidor, é a do motorista que decide utilizar seu carro levando em conta o preço do combustível, do estacionamento e do transporte alternativo, mas não atribui qualquer valor ao fato de que seu veículo emitirá gases de efeito estufa, porque esse efeito não lhe será cobrado. Se não houver alguma medida restritiva, em geral os motoristas utilizarão seus carros com base apenas em fatores precificados (combustível, pedágio, etc.). Uma providência para atribuir um custo ao “uso do ar limpo”, com o objetivo de tentar preservá-lo respirável para todos, seria a imposição de taxas, medidas restritivas (como o rodízio de veículos) ou multas que encarecerão o uso do carro.

Ou seja, torna-se necessária a intervenção do Estado para impor custos adicionais ao usuário e ao produtor que reflitam o custo efetivo do fator, visando ao uso menos intensivo e à preservação da atmosfera natural. De forma simétrica, pode-se subsidiar o consumo de bens e serviços geradores de externalidade positiva para o meio-ambiente: subsídios à tarifa de transportes coletivos, ao consumo de etanol em substituição à gasolina, etc.

Outro caminho a explorar é a regulação estatal no sentido de forçar produtores e consumidores de produtos geradores de impacto ambiental negativo a reduzir tais impactos. Assim, mantendo o exemplo do automóvel, temos a obrigatoriedade legal de realizar vistoria periódica para aferir o grau de emissão de poluentes dos veículos e o estabelecimento de metas para a indústria visando à produção de carros menos poluentes.

A Conferência Rio+20 possui ainda outros desafios econômicos em relação ao desenvolvimento sustentável, como, por exemplo, a tentativa de destravamento, no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC), da Rodada Doha, cujo objetivo é diminuir as barreiras comerciais em todo o mundo, principalmente para os países em desenvolvimento. Outro desafio, nesse mesmo campo, é induzir a proteção ambiental pelo estímulo ao comércio internacional, sem, contudo, gerar barreiras não tarifárias de base ambiental, ou seja, sem criar um “protecionismo verde”.

Mas por que é importante reduzir as barreiras comerciais? Pelo fato de que o comércio internacional pode contribuir para o aumento da produtividade. Ser mais produtivo significa, em última instância, produzir mais bens e serviços a partir do mesmo estoque de insumos. Ser mais produtivo é, antes de tudo, reduzir desperdícios. Daí a importância do aumento da produtividade para o crescimento sustentável.

Há evidências de que o desempenho econômico dos países que adotam estratégias favoráveis ao livre comércio é superior ao desempenho daqueles que conduzem políticas protecionistas. Porém, a Rodada Doha tem se mostrado emperrada, frente aos constantes desacordos entre os principais países envolvidos nas negociações.

O desenvolvimento sustentável deve ser uma meta para todas as nações; no entanto, o Brasil, como outros países emergentes, enfrenta ainda graves desequilíbrios nas áreas econômicas e sociais. Assim, sua política ambiental, apesar de avançada em muitos pontos, passa, na prática, para o segundo plano quando se trata das prioridades na atuação governamental. Esse contexto é agravado pelo fato de que a situação de pobreza conflita muitas vezes com a proteção dos recursos naturais. A urgência do crescimento econômico para gerar mais renda e empregos, aliada a outros fatores, e a falta de uma ação mais coercitiva por parte do Estado levam à exploração predatória da natureza, à poluição descontrolada do ar e da água e ao uso indevido do solo.

Esperemos que o debate mundial promovido pela Rio+20 para viabilizar a transição em direção a uma economia verde possa gerar frutos verdadeiros em prol de um crescimento sustentável.

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Nesta reconciliação entre a economia e o meio ambiente, a proposta é usar as ferramentas analíticas da ciência econômica para buscar soluções que promovam qualidade ambiental. Ao se introduzir uma abordagem microeconômica à questão ambiental, o debate passa a focar quais são os corretos incentivos que levarão os agentes naturalmente a procurar práticas de conservação ou estratégias para reduzir a poluição.

A preservação do meio ambiente é um típico problema em que ocorre falha de mercado e que requer intervenção do Estado. Poluição e desmatamento são atividades em que tipicamente o custo social supera o custo privado. Por isso, se as atividades poluidoras ou desmatadoras não sofrerem nenhum tipo de interferência governamental, o resultado final será um nível de poluição acima (ou um grau de preservação do meio ambiente abaixo) daquilo que seria considerado socialmente ótimo. A utilização de instrumentos econômicos que induzem os agentes ao comportamento social desejado deve contar com a participação efetiva do Estado, pois as medidas de política fiscal (como impostos mais pesados para firmas poluidoras ou subsídios para implantação de tecnologias ambientalmente corretas) juntamente com a regulação (como limites quantitativos para emissão de gases ou consumo máximo de energia permitido para determinados aparelhos) constituem, talvez, os meios mais efetivos de garantir uma transição da economia marrom para a economia verde.

Do lado da receita pública, é fato que a estrutura de tributação do Estado tem um efeito fundamental sobre os incentivos que enfrentam empresas e famílias, tanto no consumo quanto nas decisões de investimento. Quanto às despesas públicas, a distribuição dos gastos, tanto na manutenção da máquina administrativa (despesas correntes), quanto os que aumentam a capacidade produtiva do país (despesas de capital, principalmente investimentos em infraestrutura), dão o tom de como será o caminho trilhado para o desenvolvimento econômico.

Por exemplo, um passo para a implantação da economia verde seria uma tributação mais pesada sobre combustíveis fósseis, de forma que outras formas de energia renovável ficassem relativamente mais atraentes do ponto de vista do preço de consumo. Outra possibilidade é a diminuição de subsídios concedidos a atividades prejudiciais ao meio ambiente.

Pelo lado da despesa pública, a promoção do crescimento econômico mais sustentável passa pela provisão de infraestrutura energética mais limpa, suporte para pesquisa e desenvolvimento em novas tecnologias não poluentes e mais produtivas, além da concessão de subsídios que alavanquem investimentos verdes pelas famílias e empresas.

Uma melhor distribuição de riqueza ao redor do mundo também é afetada pela política fiscal. Conforme relatório da ONU, estima-se que se as nações desenvolvidas retirassem o subsídio dado à produção de algodão em seus países, a renda real das nações integrantes da região da África subsaariana aumentaria em US$150 milhões por ano.

Sabe-se, contudo, que não é simples administrar as distorções causadas pelo sistema tributário. Um “imposto verde” será mais eficiente quando incidir sobre o bem mais diretamente ligado ao dano ambiental. Isto é, os “impostos ambientais” devem ser aplicados diretamente sobre os poluentes, que muitas vezes não são facilmente observáveis. Ao tributar combustíveis fósseis para diminuir as emissões de carbono, por exemplo, provavelmente se está utilizando uma base eficiente, porque as emissões estão diretamente relacionadas ao volume de combustível consumido. Por outro lado, a tributação de fertilizantes para controlar a poluição da água talvez não seja tão eficiente, pois essa poluição depende dos métodos empregados na agricultura, que podem impedir o escoamento dos agentes poluentes. Nesse caso, seria mais eficiente multar o agricultor que poluir as águas. Dessa forma ele teria incentivo para continuar utilizando o fertilizante, mas adotando as prevenções necessárias para não poluir o meio ambiente.

Do ponto de vista da regulação, uma medida que vários governos ao redor do mundo vêm criando é o sistema cap and trade, sistema de comércio de licenças de emissão, onde as emissões totais são fixadas ou limitadas. O Protocolo de Quioto estabelece um sistema cap and trade no sentido de que as emissões dos países desenvolvidos são fixadas e quem poluir acima do limite pode adquirir direitos de emissão de países que poluem abaixo da meta acordada.

Nos Estados Unidos (EUA), há um debate no Congresso Norte-Americano sobre a instituição de sistemas cap and trade para determinados processos produtivos, produtos ou serviços, de forma que as empresas que não atingirem sua quota de emissão de poluentes possam vender o excedente a outras. A lógica desse mecanismo é que a aferição de um valor econômico às licenças para as emissões irá estimular as empresas a poluírem menos, pois lucrariam com a venda dos excedentes. Isso também terá impacto nos países que exportam tais bens para os EUA.

Claro que também existem aspectos negativos relacionados com a mitigação da poluição. A Austrália apresentou recentemente um projeto (“Securing a clean energy future”), cujo objetivo é diminuir as emissões de carbono pelo país. A principal medida sugerida é a taxação das empresas por tonelada de dióxido de carbono jogada na atmosfera. No entanto, há várias críticas no sentido de que tal taxação apenará toda a sociedade, aumentando o nível de preços, prejudicando a produção e reduzindo os empregos. Esse impacto adverso sobre a economia é consequência, principalmente, do alto custo que o projeto implicará para a geração de energia elétrica, que na Austrália é extremamente poluente por se basear na queima de carvão.

O governo australiano defende-se argumentando que os recursos arrecadados com a tributação do carbono serão devolvidos às famílias por meio de algum tipo de abatimento em outros impostos ou por aumento nas transferências de renda, como pensões.

De qualquer forma, dadas as ações indutoras por menos poluição em vários países, percebe-se uma mudança de comportamento no meio empresarial, inclusive no brasileiro. Em recente publicação da Confederação Nacional da Indústria (CNI)[1], os empresários são advertidos sobre como é importante entender os múltiplos impactos e riscos que podem influenciar o ambiente de negócios em uma transição para a economia de baixo carbono. Segundo a CNI, há riscos regulatórios, como os custos devidos ao pagamento de taxas e impostos sobre produtos e serviços carbono intensivos e pagamento de multas, caso as metas mandatórias de redução de emissões não sejam alcançadas. Há ainda custos reputacionais e competitivos, como gastos relacionados à perda de fatia de mercado, menor acesso a fontes de capital, bem como perda do valor da marca, caso haja discriminação das empresas não aderentes à economia verde.

Em suma, a política fiscal e a administração das finanças públicas são fatores-chave na transição de um país para uma economia mais verde. O Congresso Nacional, ao votar o orçamento, ao discutir a legislação tributária, tem papel fundamental na definição do caminho que o país adotará.

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Para ler mais sobre o tema:

United Nations Environment Programme. Driving a Green Economy: Through Public Finance and Fiscal Policy Reform. 2011 (Disponível em http://www.unep.org/greeneconomy).